Uitspraak
16.2514 PW, 17/2787 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
11 maart 2016, 15/6940 (aangevallen uitspraak 1), en tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 februari 2017, 16/5139 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
de erven en/of rechtverkrijgenden van [appellante] (appellante), laatstelijk gewoond hebbende te [woonplaats] (erven)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 26 september 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S.M. Singh, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraken.
De Svb heeft een verweerschrift inzake het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
Mr. Singh heeft de Raad bericht dat appellante is overleden.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken gevoegd plaatsgevonden op 20 juni 2017. Namens de erven is M.L. Fung verschenen, bijgestaan door mr. Singh. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1940, ontving een gedeeltelijk ouderdomspensioen op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) en in aanvulling hierop een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO-aanvulling) op grond van de Participatiewet (PW). Ten tijde hier van belang had appellante haar hoofdverblijf in dezelfde woning als haar meerderjarige dochter [naam dochter] . Appellante ontving een persoonsgebonden budget (pgb). Zij had met [naam dochter] een zorgovereenkomst gesloten en ontving van haar de geïndiceerde zorg. Het salaris van [naam dochter] bedroeg € 3.919,42 per maand en werd betaald uit het pgb.
1.2.
Bij besluit van 21 mei 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 13 augustus 2015 (bestreden besluit 1), heeft de Svb appellante het volgende meegedeeld. Met ingang van 1 juli 2015 wordt de kostendelersnorm toegepast. Dit betekent dat de AIO-aanvulling van appellante wordt verlaagd tot 50% van de gehuwdennorm voor pensioengerechtigden, zijnde een bedrag van € 738,20 per maand. Op dit bedrag wordt het AOW-pensioen van appellante in mindering gebracht. De Svb heeft daarom de AIO-aanvulling van appellante vastgesteld op € 115,30 per maand. Aan de besluitvorming heeft de Svb ten grondslag gelegd dat appellante op 1 juli 2015 haar hoofdverblijf in dezelfde woning heeft als [naam dochter] , zodat zij haar woning deelt met één andere persoon die meetelt bij de toepassing van de kostendelersnorm.
1.3.
Op 15 januari 2016 is appellante samen met [naam dochter] verhuisd naar een woning in de gemeente [gemeente] . Bij e-mailbericht van 26 januari 2016 heeft appellante de Svb verzocht om terug te komen van het besluit om de kostendelersnorm toe te passen.
1.4.
Bij besluit van 1 februari 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 juni 2016 (bestreden besluit 2), heeft de Svb met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het verzoek van appellante afgewezen.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank Den Haag het beroep tegen bestreden
besluit 1 ongegrond verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank Rotterdam het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Kostendelersnorm (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de zogenoemde kostendelersnorm ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016.
4.1.1.
Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met één of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid: (40% + A × 30%) / A) × B. Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.1.2.
Het vierde lid van artikel 22a van de PW luidde, voor zover hier van belang, tot
1 januari 2016 als volgt:
“Tot de personen, bedoeld in het eerste lid, worden niet gerekend:
a. […]
b. de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.
c. […]
d. de persoon die onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan op grond van de Wet studiefinanciering 2000 en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor studiefinanciering, […].”
4.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad, zoals eerder overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3869), dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kostendelende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen.
4.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt, zoals de Raad in de onder 4.2 bedoelde uitspraak van 1 november 2016 eveneens heeft overwogen, de aard van het inkomen van elk van de kostendelende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.4.
Verder staat voorop dat artikel 22a van de PW dwingendrechtelijk van aard is en
- behoudens de uitzonderingssituaties die zijn opgenomen in het derde en vierde lid van dit artikel, zoals dit luidde tot 1 januari 2016 - geen ruimte biedt voor afwijking (vergelijk de onder 4.2 bedoelde uitspraak).
4.5.
Niet in geschil is dat appellante en [naam dochter] geen schriftelijke (onder)huur- of kostgangersovereenkomst hebben gesloten. Appellante heeft aangevoerd dat haar situatie onder de uitzonderingsbepaling van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW valt, omdat de zorgovereenkomst die zij met [naam dochter] heeft gesloten gelijk is te stellen met een (onder)huurovereenkomst. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Met het betoog dat de zorgovereenkomst een zakelijk karakter heeft, wat de Svb niet betwist, gaat appellante voorbij aan het gegeven dat de zorgovereenkomst betrekking heeft op de aan appellante te verlenen zorg en niet ziet op woonkosten. Bovendien heeft de wetgever, zoals blijkt uit 4.2, nadrukkelijk overwogen dat de voordelen van het kunnen delen van de kosten met woningdelers los staan van de redenen waarom men de woning deelt. Daarbij heeft de wetgever er bewust voor gekozen om de kostendelersnorm ook van toepassing te laten zijn op personen die hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben als een bloedverwant in de eerste of tweede graad en waarbij sprake is van een zorgbehoefte (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16). Tevens volgt uit de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3875, dat de redenen van de gezamenlijke bewoning los staan van de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt. Deze voordelen zijn ook aanwezig als sprake is van het verlenen van mantelzorg. De wetgever heeft de mantelzorgsituaties bewust niet willen uitzonderen van de kostendelersnorm. Grond voor gelijkstelling van de zakelijke zorgovereenkomst met een woonovereenkomst is dan ook niet aanwezig.
4.6.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen haar en personen die geen bloedverwant zijn in de zin van in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, omdat het voor haar, anders dan bedoelde personen, niet mogelijk is de in die bepaling opgenomen uitzondering in te roepen, aangezien [naam dochter] een bloedverwant van haar is in de zin van deze bepaling. Appellante beroept zich hierbij op de discriminatieverboden die zijn opgenomen in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3878), is het onderscheid waarop appellante doelt geen ‘verdacht’ onderscheid. Dit wil zeggen dat met het onderscheid geen ongerechtvaardigd doel wordt nagestreefd en dat dit middel niet in een onredelijke proportionaliteitsrelatie staat tot het nagestreefde doel. Hierbij komt de verdragsstaat een ruime beoordelingsmarge toe bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in - overigens gelijksoortige - situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. Dit geldt temeer in dit geval, waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid.
4.6.2.
Zo al kan worden aangenomen dat sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, bestaat, zoals eveneens in de onder 4.6.1 bedoelde uitspraak is overwogen, voor het gemaakte onderscheid een objectieve rechtvaardiging en is het een proportioneel middel. De wetgever heeft met de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering het oog gehad op zuiver zakelijke (onder)huur- of kostgangersrelaties. Vanwege fraudegevoeligheid en het tegengaan van schijnconstructies in de sfeer van familierelaties heeft de wetgever een zuiver zakelijke relatie tussen de belanghebbende en een medebewoner die in een eerste- of tweedegraads bloedverwantschap tot de belanghebbende staat bewust buiten deze uitzondering gehouden. Dit is een met het oog op het voorgaande gerechtvaardigde keuze.
4.7.
Appellante heeft verder aangevoerd dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid omdat het voor haar niet mogelijk is de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder d, van de PW opgenomen uitzondering in te roepen, aangezien F gelet op haar leeftijd niet in aanmerking komt voor studiefinanciering, terwijl anderen, die wel aanspraak kunnen maken op studiefinanciering, bedoelde uitzondering wel kunnen inroepen. Appellante beroept zich hierbij op de in 4.6 bedoelde discriminatieverboden. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
4.7.1.
Niet in geschil is dat [naam dochter] ten tijde hier van belang geen aanspraak had op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Voor zover de leeftijd van [naam dochter] daaraan in de weg stond, zoals appellante heeft gesteld, houdt dit verband met de toepassing van de Wsf 2000. De vraag of dit een ongerechtvaardigd onderscheid oplevert staat in het kader van de PW niet ter beoordeling. Het ligt op de weg van het bestuursorgaan dat belast is met de uitvoering van de wettelijke regeling die een onderscheid naar leeftijd bepaalt, in dit geval de Dienst Uitvoering Onderwijs van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, recht te doen aan de in 4.6 bedoelde bepalingen. De vraag of sprake is van leeftijdsdiscriminatie kan daarom in het kader van de PW buiten beschouwing blijven.
4.8.
Appellante heeft met een beroep op artikel 14 van het EVRM aangevoerd dat zij door de toepassing van de kostendelersnorm niet hetzelfde wordt behandeld als personen die een volledige AOW-uitkering ontvangen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.8.1.
Appellante heeft in dit verband betoogd dat zij nadeliger wordt behandeld dan personen met een volledige AOW-uitkering doordat voor de AOW, anders dan voor de PW, de kostendelersnorm niet is ingevoerd.
4.8.2.
Dit betoog treft geen doel. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1254), is in het kader van artikel 14 van het EVRM niet elke ongelijke behandeling van gelijke gevallen verboden, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt. Daarbij is erop gewezen dat, zoals ook uit 4.6.1 volgt, de wetgever op het gebied van de sociale zekerheid een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, in het bevestigende geval, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. De Raad heeft in die uitspraak voorts overwogen dat in het geval van de PW en de AOW niet gesproken kan worden van ongelijke behandeling van gelijke gevallen omdat sprake is van wetten met verschillende doelstellingen. In dat verband is van belang dat de PW een voorziening is en de AOW een volksverzekering. In dit fundamenteel verschillende karakter van beide wetten heeft de wetgever grond gezien om de AOW-uitkering buiten de toepassing van de kostendelersnorm te laten en de bijstand op grond van de PW, waaronder de AIO-aanvulling, niet.
4.8.3.
Appellante heeft in dit verband voorts betoogd dat een ongerechtvaardigd onderscheid naar land van herkomst wordt gemaakt, doordat het merendeel van de personen die afkomstig zijn uit Nederland niet is aangewezen op een aanvulling op de AOW-uitkering in de vorm van een AIO-aanvulling, terwijl het merendeel van de personen die afkomstig zijn uit een ander land daarop wel is aangewezen. In dit verband heeft appellante gewezen op het rapport
‘Co-wonen in context’ van het Sociaal en Cultureel Planbureau van juni 2015 en de in de wetgeschiedenis van de wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met de overheveling van de uitvoering van de aanvullende bijstand voor personen van 65 jaar en ouder van de gemeenten naar de Svb opgenomen herkomstgroepering van de personen met een AIO-aanvulling (Kamerstukken 2008-2009, 32 037, nr. 3 p. 3).
4.8.4.
Dit betoog treft geen doel. De kostendelersnorm vindt immers toepassing op de
AIO-aanvulling ongeacht het land van herkomst van de betrokkene. Dat, zoals appellante heeft gesteld, de groep personen die is aangewezen op een AIO-aanvulling grotendeels bestaat uit personen met een ander land van herkomst dan Nederland, waardoor de toepassing van de kostendelersnorm op een AIO-aanvulling met name personen met een ander land van herkomst dan Nederland treft, is een omstandigheid die het gevolg is van de opbouwsystematiek die de AOW als volksverzekering kent. De vraag of daardoor sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid naar land van herkomst, wat daar ook van zij, staat daarom in het kader van de PW niet ter beoordeling.
4.9.
Appellante heeft aangevoerd dat de verlaging van de AIO-aanvulling is aan te merken als een niet gelegitimeerde ontneming van eigendom en dus in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Zij wijst er daarbij op dat in haar geval geen sprake is van stapeling van uitkeringen. Deze grond slaagt niet.
4.9.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraken van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872 en ECLI:NL:CRVB:2016:3873), is bij de toepassing van de kostendelersnorm weliswaar sprake van inmenging in het eigendomsrecht, maar is deze inmenging bij wet voorzien en ligt daaraan een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag. Anders dan appellante heeft betoogd, is deze doelstelling, ook nadat is afgezien van de invoering van de kostendelersnorm in de AOW, voor de PW ongewijzigd gebleven. Dat de kostendelersnorm juist de pensioengerechtigden treft die in aanvulling op een
AOW-uitkering een AIO-aanvulling ontvangen en dat dit een relatief kleine groep betreft met een minimuminkomen, leidt, anders dan appellante heeft betoogd, niet tot de conclusie dat daarom geen sprake is van een legitieme doelstelling. Uit 4.8.2 volgt dat het een bewuste keuze van de wetgever is geweest de AIO-aanvulling niet uit te zonderen van de toepassing van de kostendelersnorm, of zoals bij de AOW, af te zien van de invoering daarvan. Met de stelling van appellante dat een legitieme doelstelling in haar geval ontbreekt omdat geen sprake is van stapeling van uitkeringen binnen één huishouden en een stimulans tot werken voor haar niet aan de orde is, geeft zij blijk van een te beperkte visie van de doelstelling van de kostendelersnorm. De invoering van de kostendelersnorm dient immers meer doelen dan alleen het tegengaan van stapeling van uitkeringen en het stimuleren van arbeidsparticipatie. Zoals de Raad in de hiervoor vermelde uitspraken heeft overwogen, is, gelet op de in 4.2 vermelde doelstelling van de kostendelersnorm, voldaan aan de legitieme doelstelling.
4.9.2.
Appellante heeft er terecht op gewezen dat voor een gerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht vereist is dat het gehanteerde middel proportioneel is en dat de toepassing van de kostendelersnorm niet tot een buitensporig zware last mag leiden. Dit moet, zoals volgt uit voormelde uitspraken, individueel worden beoordeeld. Wat appellante naar voren heeft gebracht over haar financiële situatie is niet toereikend om te oordelen dat in haar geval de kostendelersnorm niet proportioneel is dan wel een buitensporig zware last vormt. Hierbij is mede van betekenis dat F een inkomen uit het pgb van appellante ontving.
Verzoek om terug te komen van het toepassen van de kostendelersnorm (aangevallen uitspraak 2)
4.10.
Het verzoek om terug te komen van de toepassing van de kostendelersnorm betreft, gelet op het verhandelde ter zitting, de periode vanaf 15 januari 2016, de datum van de verhuizing naar Rotterdam.
4.11.
Bij uitspraak van 20 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4872) heeft de Raad, in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van
23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. Die wijziging brengt mee dat voor het antwoord op de vraag welk toetsingskader wordt gehanteerd bepalend is op welke grondslag en op welke wijze het bestuursorgaan de aanvraag heeft afgewezen. In een geval als het voorliggende, waarin het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, betekent dit dat de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden toetst of het bestuursorgaan zicht terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
4.12.
De beroepsgrond dat de verhuizing van appellante en F naar een andere woning een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is in de zin van artikel 4:6 van de Awb, slaagt niet.
4.12.1.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de verhuizing van appellante en F naar een andere woning weliswaar een verandering in de omstandigheden van appellante was, maar niet een verandering die van betekenis is voor de toepassing van de kostendelersnorm op de AIO-aanvulling. Ook na de gezamenlijke verhuizing van appellante en [naam dochter] hadden zij immers gezamenlijk hoofdverblijf in dezelfde woning, zodat appellante haar woning nog steeds deelde met één andere persoon die meetelt bij de toepassing van de kostendelersnorm. De door appellante aangevoerde omstandigheden over de hogere kosten van de nieuwe woning geven geen aanleiding voor het oordeel dat bestreden besluit 2 evident onredelijk is.
5. Uit 4.1 tot en met 4.12.1 volgt dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken zullen worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en G.M.G. Hink en
J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 september 2017.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) J.M.M. van Dalen