Uitspraak
16.3321 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 april 2016, 15/6714 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 30 mei 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.C.F. Kramer, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek gedaan om veroordeling tot vergoeding van schade.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2017. Namens appellant is verschenen mr. Kramer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S.S. Kisoentewari.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt bijstand naar de norm voor een alleenstaande, tot 1 januari 2015 op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en sinds die datum op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
Bij besluit van 2 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 september 2015 (bestreden besluit), heeft het college met toepassing van de kostendelersnorm de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2015 verlaagd tot een bedrag van € 594,80, zijnde 43,33% van de gehuwdennorm. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zijn hoofdverblijf heeft in dezelfde woning als zijn meerderjarige broer en schoonzus, zodat bij de toepassing van de kostendelersnorm rekening wordt gehouden met drie kosten delende medebewoners.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de “kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.2.
Het vierde lid, aanhef en onder b, van artikel 22a van de PW luidde tot 1 januari 2016 als volgt:
“Tot de personen, bedoeld in het eerste lid, worden niet gerekend:
b. de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.”
4.3.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Dat in de bijstandswetgeving met die voordelen rekening wordt gehouden is niet nieuw. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bij de uitvoering van de bijstandswetgeving betrokken bestuursorganen hadden tot de inwerkingtreding van de PW in een dergelijke situatie de plicht om overeenkomstig een daartoe vastgestelde verordening de bijstandsuitkering aan te passen door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, terwijl de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf houden in dezelfde woning, wel afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen.
4.4.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband heeft de Raad in eerdere uitspraken over de kostendelersnorm (bijvoorbeeld de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3873) verwezen naar vaste rechtspraak die is gewezen onder de WWB (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386). Anders dan de gemachtigde van appellant ter zitting van de Raad heeft betoogd, heeft deze vaste rechtspraak, die betrekking heeft op de toeslag op grond van artikel 26 van de WWB, zijn gelding behouden onder de PW. Het daarin opgenomen principe dat niet bepalend is of de woonkosten en de overige kosten feitelijk worden gedeeld door de in dezelfde woning woonachtige betrokkenen, maar dat die kosten kunnen worden gedeeld, geldt immers onverkort bij de toepassing van de kostendelersnorm. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.5.
Gelet op 4.4 is voor de toepassing van de kostendelersnorm niet van belang dat, zoals appellant heeft betoogd, appellant feitelijk niet de door de wetgever beoogde schaalvoordelen heeft, omdat hij slechts de woonkosten deelt met zijn broer en schoonzus.
4.6.
Appellant heeft aangevoerd dat in zijn geval met de invoering van de kostendelersnorm een ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op zijn recht op privé- en familieleven in de zin van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hij stelt in dit verband dat hij door toepassing van de kostendelersnorm, bij gebreke van feitelijke schaalvoordelen, niet meer in zijn levensonderhoud kan voorzien volgens de daarvoor door het Nibud opgestelde normen. Daardoor wordt hij gedwongen om samen met het gezin van zijn broer een huishouding te vormen en in dat kader bijvoorbeeld samen met het gezin te eten. Deze beroepsgrond slaagt niet, reeds omdat appellant nog geen begin van bewijs heeft geleverd voor zijn stelling dat hij door de toepassing van de kostendelersnorm gedwongen is een huishouding te vormen met het gezin van zijn broer in de door hem bedoelde zin.
4.7.
Appellant heeft voorts aangevoerd dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid, omdat het voor hem niet mogelijk is de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering in te roepen, aangezien zijn broer een bloedverwant van hem is in de zin van deze bepaling, terwijl anderen, die inwonen bij derden, niet zijnde bloedverwanten in deze zin, bedoelde uitzondering wel kunnen inroepen. Hiermee beroept appellant zich op het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.
4.8.1.
Zoals de Raad heeft overwogen in de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3878, is het onderscheid waarop appellant doelt geen ‘verdacht’ onderscheid, wat meebrengt dat ten aanzien van een dergelijk onderscheid de verdragsstaat een ruime “margin of appreciation” toekomt. Dit geldt temeer in dit geval, waar het gaat om een maatregel op het terrein van de sociale zekerheid.
4.8.2.
In zijn onder 4.8.1 genoemde uitspraak heeft de Raad voorts het volgende overwogen:
“Zo al kan worden aangenomen dat sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, bestaat voor het gemaakte onderscheid een objectieve rechtvaardiging en is het een proportioneel middel. Uit de in 4.4 [van de uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3878] opgenomen passages uit de wetsgeschiedenis van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, volgt dat de wetgever met de in deze bepaling opgenomen uitzondering het oog heeft gehad op zuiver zakelijke (onder)huur- of kostgangersrelaties. Vanwege fraudegevoeligheid en het tegengaan van schijnconstructies in de sfeer van familierelaties heeft de wetgever een zuiver zakelijke relatie tussen de belanghebbende en een medebewoner die in een eerste- of tweedegraads bloedverwantschap tot de belanghebbende staat buiten deze uitzondering gehouden. Dit is te begrijpen vanuit de gedachte dat een dergelijke nauwe familieband een vaststaand gegeven is en doorgaans een zodanige invloed kan hebben dat het in overwegende mate de totstandkoming, inhoud en naleving van een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst bepaalt. Gelet hierop moet worden aangenomen dat in die situatie geen sprake meer kan zijn van een zuiver zakelijke relatie zoals de wetgever met de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering voor ogen heeft gestaan.”
4.9.
In wat de gemachtigde van appellant op dit punt ter zitting heeft betoogd, te weten dat bij andere wetten, zoals de Wet op de huurtoeslag, bloed- of aanverwantschap in de eerste of tweede graad geen rol speelt, ziet de Raad, gelet op wat onder 4.8.2 is overwogen, geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen. De onder 4.7 opgenomen beroepsgrond slaagt daarom niet.
4.10.
Appellant heeft aangevoerd dat de verlaging van zijn bijstandsuitkering is aan te merken als een niet gelegitimeerde ontneming van eigendom en dus in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (EP). Hij wijst er daarbij op dat geen sprake is van stapeling van uitkeringen en ook niet van kostenvoordelen, anders dan het kunnen delen van de woonkosten. Appellant moet onder de armoedegrens leven, omdat hij niet in zijn levensonderhoud kan voorzien. Dit blijkt uit de door het Nibud opgestelde normen voor levensonderhoud. Daarnaast is geen sprake van een redelijke overgangsperiode.
4.11.
Zoals de Raad heeft overwogen in de uitspraken van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872 en ECLI:NL:CRVB:2016:3873, is bij de toepassing van de kostendelersnorm weliswaar sprake van inmenging in het eigendomsrecht, maar van betekenis is dat deze inmenging bij wet is voorzien en daaraan een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Om de vraag te beantwoorden of sprake is van een voor een gerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht vereist proportioneel middel, dan wel of toepassing van de kostendelersnorm tot een buitensporig zware last leidt, is, zoals blijkt uit de hiervoor genoemde uitspraken, een individuele beoordeling noodzakelijk. Wat appellant naar voren heeft gebracht over zijn financiële situatie is onvoldoende om te oordelen dat in zijn geval sprake is van een buitensporig zware last. De enkele, algemene verwijzing naar Nibud-normen en de daarop gebaseerde stelling dat deze normen uitwijzen dat appellant - en alle anderen die met de kostendelersnorm te maken krijgen - met de verlaagde bijstandsuitkering onder het bestaansminimum geraakt, is immers niet toegespitst op de financiële situatie in het individuele geval van appellant.
4.12.
In samenhang met de in 4.10 opgenomen beroepsgrond, in het bijzonder de daarin opgenomen stelling dat geen sprake is van een redelijke overgangsperiode, heeft de gemachtigde van appellant ter zitting voorts nog betoogd dat de overgangstermijn van zes maanden moet ingaan op het moment dat appellant persoonlijk op de hoogte is gebracht van de op handen zijnde wijziging van zijn bijstandsuitkering in verband met toepassing van de kostendelersnorm. Aangezien het college appellant daarvan eerst bij brief van 8 mei 2015 op de hoogte heeft gebracht, dient de overgangstermijn van zes maanden volgens appellant op die datum in te gaan.
4.13.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1254), is de bij deze verlaging in acht genomen overgangstermijn van zes maanden niet disproportioneel te achten. Voor zover appellant met de onder 4.12 opgenomen stelling heeft willen betogen dat de handelwijze van het college, waarbij zonder enige aankondiging de bijstandsuitkering per 1 juli 2015 is verlaagd, in strijd is met artikel 1 van het EP, dient deze stelling te worden verworpen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.14.1.
Artikel 22a van de PW is ingevoerd bij artikel I, onderdeel K, van de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten (Stb. 2014, 269) (Wet).
4.14.2.
In artikel XVIII (“Overgangsrecht Wet werk en bijstand”), eerste lid, aanhef en
onder b, van de Wet, voor zover hier van belang, is bepaald dat op de persoon, die op de dag voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel K, van de Wet recht heeft op algemene bijstand en met een of meer meerderjarige personen zijn hoofdverblijf heeft, artikel 22a van de WWB (lees: PW) niet van toepassing is gedurende een periode van zes maanden na die datum van inwerkingtreding.
4.14.3.
Ingevolge het Besluit van 4 juli 2014 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten, de Wet hervorming kindregelingen en de Invoeringswet Participatiewet (Stb. 2014, 271) is artikel I, onderdeel K, van de Wet inwerking getreden op 1 januari 2015.
4.15.
Uit de onder 4.14 opgenomen regelgeving vloeit voort dat voor personen als appellant een overgangsperiode van zes maanden geldt en dat deze periode loopt van 1 januari 2015 tot 1 juli 2015. Er is geen aanleiding aan te nemen dat in de onderhavige situatie een langere overgangstermijn dan zes maanden aangewezen is. Daaraan doet niet af dat het college de betrokkenen voorafgaand aan de verlaging niet (individueel of groepsgewijs) heeft ingelicht over de inwerkingtreding van artikel 22a van de PW. Immers, zoals de Raad eerder heeft overwogen in onder meer zijn uitspraak van 9 november 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY3507), is het de eigen verantwoordelijkheid van een betrokkene om zich op de hoogte te stellen van de op zijn uitkering toepasselijke regels. In het midden kan dus worden gelaten of het college, zoals hij heeft gesteld en door de gemachtigde van appellant is betwist, appellant al vóór 1 januari 2015 op de hoogte heeft gesteld van de gevolgen van de invoering van de kostendelersnorm.
4.16.
Uit 4.11 tot en met 4.15 volgt dat de verlaging van de bijstandsuitkering van appellant per 1 juli 2015 door toepassing van de kostendelersnorm niet leidt tot schending van artikel 1 van het EP. De onder 4.10 opgenomen beroepsgrond slaagt dus niet.
4.17.
Uit 4.1 tot en met 4.16 vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Ook volgt daaruit dat het verzoek om schadevergoeding, voor zover dit ziet op wettelijke rente, dient te worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de schade af.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en W.F. Claessens en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2017.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) C.A.E. Bon