Uitspraak
11/2491 WW, 11/2492 WW, 11/2501 WW, 11/2502 WW, 11/3974 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 16 maart 2011, 10/1705 en 10/5433 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (werkneemster)
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie te ’s-Gravenhage (werkgever)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 8 mei 2013
PROCESVERLOOP
Namens werkneemster heeft mr. P.H. Redeker, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens werkgever heeft mr. S. Heukelom-Verhage, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv, werkgever en werkneemster hebben verweerschriften ingediend.
Het Uwv heeft twee besluiten van 8 april 2011 ingezonden. Werkgever heeft zijn zienswijze gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2013. Werkneemster is verschenen bijgestaan door mr. Redeker. Werkgever heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. O.F.V. de Bruijne, bijgestaan door mr. Heukelom-Verhage. Voor het Uwv is mr. D. de Jong verschenen.
OVERWEGINGEN
1.1. Werkneemster is in dienst van werkgever werkzaam geweest laatstelijk als beleidsadviseur bij Agentschap Telecom. Op 8 februari 2008 hebben werkneemster en werkgever een beëindigingsovereenkomst gesloten. Daarin is onder meer vastgelegd dat werkneemster door ondertekening van de overeenkomst eervol ontslag verzoekt met ingang van 1 september 2008, dat werkgever door ondertekening van de overeenkomst dit ontslag verleent en dat aan werkneemster een beëindigingsvergoeding zal worden betaald van € 73.173,54 bruto. Bij besluit van 19 augustus 2008 heeft de werkgever werkneemster met ingang van 1 september 2008 ontslag verleend.
1.2. Werkneemster heeft bij het Uwv een uitkering aangevraagd op grond van de Werkloosheidswet (WW). Bij besluit van 26 september 2008 heeft het Uwv werkneemster met ingang van 2 september 2008 in aanmerking gebracht voor een WW-uitkering. Daarbij is vastgesteld dat werkneemster die uitkering bij voortdurende werkloosheid zal ontvangen tot en met 1 augustus 2010. Bij brief van 11 augustus 2009 heeft het Uwv een kopie van het besluit van 26 september 2008 toegezonden aan werkgever.
1.3. Werkgever heeft met een door het Uwv op 27 augustus 2009 ontvangen brief tegen het besluit van 26 september 2008 bezwaar gemaakt. Bij een eerste besluit van 26 januari 2010 (bestreden besluit 1) heeft het Uwv dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat het niet verschoonbaar te laat is ingediend. Volgens het Uwv was werkgever in ieder geval sinds medio juli 2009 ermee bekend dat het Uwv werkneemster een WW-uitkering betaalde.
1.4. Bij een tweede besluit van 26 januari 2010 heeft het Uwv vastgesteld dat aan werkneemster de WW-uitkering blijvend geheel had moeten worden geweigerd, omdat zij zelf om ontslag heeft verzocht en daarmee verwijtbaar werkloos is geworden. Het Uwv heeft de WW-uitkering ingetrokken met ingang van 1 februari 2010.
1.5. Werkneemster en werkgever hebben tegen het in 1.4 genoemde besluit van 26 januari 2010 bezwaar gemaakt. Bij een eerste besluit van 21 juni 2010 heeft het Uwv het bezwaar van werkneemster gegrond verklaard. Volgens het Uwv blijkt uit alle informatie over de totstandkoming van de beëindigingsovereenkomst dat deze niet op initiatief van werkneemster tot stand is gekomen. Het Uwv heeft de betaling van de WW-uitkering aan werkneemster per 1 februari 2010 voortgezet. Bij een tweede besluit van 21 juni 2010 (bestreden besluit 2) heeft het Uwv het bezwaar van werkgever ongegrond verklaard.
2. Werkgever heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, de besluiten vernietigd en bepaald dat het Uwv opnieuw moet beslissen op de bezwaren tegen de besluiten van 26 september 2008 en 26 januari 2010. De rechtbank heeft geoordeeld dat werkgever eerst met ontvangst van de brief van 11 augustus 2009 bekend is geworden met het besluit van 26 september 2008, zodat bij zijn bezwaar sprake is geweest van een verschoonbare termijnoverschrijding. Werkneemster is volgens de rechtbank verwijtbaar werkloos geworden, omdat zij zelf de keuze heeft gemaakt voor ontslag in een situatie waarin er nog reële mogelijkheden waren om haar, door werkgever bekritiseerde, functioneren te verbeteren.
3.1. Werkneemster heeft in hoger beroep betoogd dat het oordeel van de rechtbank over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding niet juist is. Zij heeft haar opvatting herhaald dat van verwijtbare werkloosheid geen sprake is geweest, omdat werkgever op haar vertrek heeft aangestuurd en het initiatief heeft genomen voor een beëindiging van haar aanstelling in onderling overleg. Werkgever heeft voorts zijn betoog herhaald dat het Uwv de WW-uitkering met terugwerkende kracht had moeten intrekken en daarbij verwezen naar artikel 22a en artikel 23, tweede lid, van de WW.
3.2. Het Uwv heeft naar voren gebracht dat de WW-uitkering aan werkneemster niet door haar schuld of toedoen ten onrechte is verstrekt, zodat de aan haar over de periode van 2 september 2008 tot en met 1 september 2010 (de maximale uitkeringsduur) verstrekte uitkering op grond van artikel 23, eerste lid, van de WW niet meer kan worden ingetrokken.
Het Uwv heeft opnieuw gesteld dat werkneemster niet verwijtbaar werkloos is geworden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het Uwv bij een aan werkneemster gericht besluit van 8 april 2011 (bestreden besluit 3) bepaald dat geen maatregel met terugwerkende kracht wordt opgelegd. Omdat de WW-uitkering van werkneemster wegens het bereiken van de maximale uitkeringsduur is beëindigd, komt het Uwv niet toe aan de vraag of, ervan uitgaande dat de aanstelling is beëindigd op verzoek van werkneemster, zodanige bezwaren waren verbonden aan de voortzetting ervan dat die redelijkerwijs niet van haar kon worden gevergd. Bij een tweede besluit van 8 april 2011, gericht aan werkgever, (bestreden besluit 4) heeft het Uwv inhoudelijk op het bezwaar van werkgever beslist. Daarbij is vastgesteld dat de uitkering niet met terugwerkende kracht aan werkneemster kan worden geweigerd, maar dat de betaalde WW-uitkering niet op werkgever zal worden verhaald. Aan werkgever zijn de bezwaarkosten vergoed.
4.2. Omdat vaststaat dat werkneemster over de maximale uitkeringsduur WW-uitkering heeft ontvangen en geen maatregel met terugwerkende kracht zal worden toegepast, komt bestreden besluit 3 geheel aan haar beroep tegemoet en is beoordeling van dat besluit niet aan de orde.
4.3. Met het bestreden besluit 4 is niet geheel tegemoet gekomen aan het bezwaar van werkgever. Dit besluit maakt daarom, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), deel uit van het geding.
4.4. Het oordeel van de rechtbank dat het bezwaar van werkgever tegen het besluit van 26 september 2008 ontvankelijk was, wordt onderschreven. Dit besluit is eerst door de verzending daarvan bij brief van 11 augustus 2009 aan werkgever bekend gemaakt. Bij een stelsel waarin een aanspraak van een werknemer op een uitkering krachtens een wettelijk voorschrift geheel of gedeeltelijk in rekening wordt gebracht bij de werkgever brengt artikel 3:41 van Pro de Awb mee dat besluiten over die uitkering ook aan de werkgever bekend gemaakt dienen te worden. Dat betekent dat de termijn voor de werkgever om tegen zodanige besluiten rechtsmiddelen aan te wenden op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aanvangt op de dag na bekendmaking van het besluit aan de werkgever (zie onder meer CRvB 22 maart 2004,
LJN AO7429) en dat die termijn, gelet op artikel 6:7 van Pro de Awb, zes weken bedraagt. Met de brief die op 27 augustus 2009 door het Uwv is ontvangen, heeft werkgever daarom tijdig, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 september 2008. De rechtbank heeft terecht het bestreden besluit 1 vernietigd. Aan het bestreden besluit 2 ligt de juiste opvatting ten grondslag dat het bezwaar van werkgever ontvankelijk was. De beroepsgrond van werkneemster dat werkgever niet tijdig is opgekomen tegen het besluit tot toekenning van een WW-uitkering aan haar, slaagt niet.
4.5.1. Op grond van artikel 24, tweede lid, aanhef en onder b, van de WW is de werknemer verwijtbaar werkloos geworden als de dienstbetrekking is beëindigd door op of verzoek van de werknemer zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem kon worden gevergd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 8 januari 2010 (LJN BK8936) heeft de rechtbank op goede gronden tot uitgangspunt genomen dat, in het geval de werknemer op eigen verzoek wordt ontslagen, de vraag of hij verwijtbaar werkloos is geworden een materiële beoordeling vereist. Een ontslagverzoek moet in de context worden bezien, temeer omdat een dergelijk verzoek de uitkomst kan zijn van een onderhandeling tussen de werknemer en de werkgever over de voorwaarden waaronder een door de werkgever gewenste beëindiging van de dienstbetrekking zijn vorm krijgt.
4.5.2. Werkneemster wordt niet gevolgd in haar betoog dat zij, gelet op een door werkgever genomen initiatief tot beëindiging van haar aanstelling, geen andere keus had dan ermee in te stemmen dat zij ontslag zou vragen. Aan de beëindiging van de aanstelling is een lang traject vooraf gegaan waarbij partijen ook andere opties dan ontslag hebben bezien. Die andere opties boden echter geen oplossing zodat partijen uiteindelijk hebben besloten dat het beëindigen van de ambtelijke aanstelling de aangewezen weg was. Werkneemster en werkgever hebben vervolgens onderhandeld over de voorwaarden waaronder aan de aanstelling een einde zou komen. Met een brief van 3 december 2007 heeft de toenmalige gemachtigde van werkgever aan de gemachtigde van werkneemster meegedeeld:
“Cliënte zou graag de aanstelling tussen partijen willen beëindigen middels onderlinge overeenstemming.
Cliënte stelt dit aan uw cliënte voor in de navolgende mogelijkheden tot beëindiging:
a. De zogenaamde “andere gronden” van art. 99 Arar Pro waarbij voor uw cliënte voor zoveel mogelijk de aanspraken op een Werkloosheidswetuitkering worden gewaarborgd. Cliënte stelt een beëindiging van de vaste aanstelling per
1 januari 2008 voor waarbij uw cliënte aanspraak zal maken op een WW-uitkering en partijen een afkoopsom overeenkomen aangaande de bovenwettelijke uitkering;
b. Uw cliënte verzoekt zelf haar ontslag en krijgt een éénmalige beëindigingvergoeding mee. Zij heeft geen aanspraak op de wettelijke regelingen van de sociale verzekeringswetgeving.”
Werkneemster heeft gekozen voor optie b en met het ondertekenen van de in 1.1 genoemde beëindigingovereenkomst om haar ontslag verzocht. Anders dan in de uitspraak van de Raad van 8 juni 2011 (LJN BQ8715) geldt in het geval van werkneemster niet dat de onderhandeling tussen haar en werkgever alleen tot een afronding zou kunnen komen als de aanstelling op haar verzoek zou worden beëindigd. Werkneemster heeft een keuze gemaakt waarbij zij zich ervan bewust was dat die keuze gevolgen zou kunnen hebben voor een
WW-uitkering. In een e-mailbericht van 7 februari 2008 aan de werkgever, waarbij werkneemster voorstellen heeft gedaan over de inhoud van de beëindigingsovereenkomst, heeft zij dat verwoord met de zinnen:
“Het feit dat geen aanspraak wordt gemaakt op een uitkering is niet aan het agentschap om te bepalen maar aan de UWV. Het feit dat ik zelf ontslag neem maakt al genoegzaam duidelijk dat ik al mijn rechten hierop verspeel.”
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is in het geval als het onderhavige waarbij de werkgever als uitkomst van een onderhandeling aan de werknemer de keuze biedt om ontslag te nemen met toekenning van een beëindigingsvergoeding ter afkoop van de voor rekening van de werkgever komende uitkering of ontslag te krijgen zonder een dergelijke vergoeding, voor de beantwoording van de vraag of sprake is van verwijtbare werkloosheid in beginsel niet van belang of de werkgever of de werknemer het initiatief heeft genomen voor die onderhandeling.
4.5.3. Uit de door werkneemster gemaakte keuze volgt dat sprake is geweest van een beëindiging van haar dienstbetrekking op haar verzoek als bedoeld in artikel 24, tweede lid, aanhef en onder b, van de WW, zodat de vraag voorligt of sprake is geweest van een situatie waarin voortzetting van die dienstbetrekking redelijkerwijs niet van haar kon worden gevergd. Het oordeel van de rechtbank dat van zwaarwegende bezwaren tegen continuering van de aanstelling van werkneemster niet is gebleken, wordt onderschreven. Daarbij wordt er niet aan voorbij gegaan dat werkgever al langere tijd kritiek had op het functioneren van werkneemster, verbetertrajecten had gestart die onvoldoende resultaat hebben gehad en de samenwerking onder druk was komen te staan, zoals het Uwv in het verweerschrift nog eens heeft benadrukt. Dit alles heeft evenwel betrekking op het functioneren van werkneemster als beleidsadviseur bij Agentschap Telecom. Niet is gebleken dat elders in dienst van werkgever voor werkneemster geen passende arbeidsplaats beschikbaar is geweest. Voor zover aan de hand van de gedingstukken kan worden nagegaan, heeft werkneemster niet bij werkgever erop aangedrongen om, als volgens werkgever verder functioneren in de eigen functie inderdaad niet langer perspectief bood, haar te plaatsen in een andere functie bij Agentschap Telecom dan wel elders in een voor haar geschikte functie bij de rijksoverheid.
4.5.4. Uit 4.5.1 tot en met 4.5.3 volgt dat werkneemster als gevolg van haar ontslagname op 1 september 2008 verwijtbaar werkloos is geworden. Op grond van artikel 27, eerste lid, van de WW had het Uwv aan werkneemster de WW-uitkering blijvend geheel moeten weigeren. Niet is gebleken dat het niet nakoming van de verplichting van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW om verwijtbare werkloosheid te voorkomen werkneemster niet in overwegende mate kan worden aangerekend.
4.6.1. Op grond van artikel 22a, eerste lid, aanhef en onder a, van de WW herziet het Uwv een besluit tot toekenning van een WW-uitkering of trekt het een dergelijk besluit in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting van artikel 24 van Pro de WW heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van een WW-uitkering. In de situatie waarin de intrekking of de verlaging van een WW-uitkering voortvloeit uit een door de werkgever ingesteld bezwaar of beroep, vindt de intrekking of verlaging op grond van artikel 23, eerste lid, van de WW plaats met ingang van de dag volgend op die waarop de beslissing op bezwaar is bekendgemaakt of de uitspraak is gedaan. In artikel 23, tweede lid, van de WW is bepaald dat het eerste lid van dat artikel niet geldt, indien de uitkering door eigen schuld of toedoen van de werknemer ten onrechte of tot een te hoog bedrag is vastgesteld.
4.6.2. Als gevolg van het besluit van 21 juni 2010 heeft werkneemster de haar bij besluit van 26 september 2008 toegekende WW-uitkering ontvangen over de maximale duur. Bij het bestreden besluit 4 heeft het Uwv zijn aan het bestreden besluit 2 ten grondslag liggende opvatting gehandhaafd dat intrekking van de WW-uitkering van werkneemster het gevolg is van door werkgever gemaakt bezwaar, zodat hij niet bevoegd is tot de door werkgever bepleite intrekking van die uitkering met terugwerkende kracht. Werkgever heeft zich terecht erover beklaagd dat de rechtbank heeft nagelaten zijn beroepsgrond te beoordelen dat het Uwv met toepassing van artikel 22a dan wel artikel 23, tweede lid, van de WW had moeten besluiten de uitkering van werkneemster in te trekken met terugwerkende kracht tot 1 september 2008. De aangevallen uitspraak zal om die reden in zoverre worden vernietigd en de Raad zal deze beroepsgrond alsnog beoordelen.
4.6.3. Artikel 22a van de WW is een algemene bepaling voor herziening of intrekking van een WW-uitkering nadat het Uwv is gebleken dat de werknemer op die uitkering geen of tot een lager bedrag aanspraak heeft. Artikel 23 van Pro de WW is een verbijzondering voor herziening of intrekking van een uitkering in het geval waarin het het Uwv als gevolg van een door de werkgever gemaakt bezwaar duidelijk wordt dat herziening of intrekking van de
WW-uitkering van de werknemer aangewezen is. In het geval van werkneemster staat vast dat het besluit van 26 januari 2010, waarbij het Uwv aanvankelijk de uitkering heeft ingetrokken, het gevolg is van het door werkgever op 29 augustus 2009 gemaakte bezwaar. Het Uwv is er daarom terecht van uitgegaan dat de ingangsdatum van de intrekking van de uitkering van werkneemster bepaald wordt door artikel 23 van Pro de WW.
4.6.4. Anders dan werkgever heeft betoogd, is het feit dat aan werkneemster ten onrechte met ingang van 1 september 2008 een WW-uitkering is verstrekt niet aan haar schuld of toedoen te wijten. Werkneemster heeft met de door haar bij de aanvraag van haar uitkering, en nadien op verzoek van het Uwv, verstrekte informatie geen onjuiste voorstelling van zaken gegeven met het oog op het in strijd met de wettelijke bepalingen verkrijgen van een uitkering. Op het aanvraagformulier heeft werkneemster vermeld dat het dienstverband met werkgever is beëindigd, nadat werkgever het initiatief had genomen tot ontslag wegens onverenigbaarheid van karakters en dat aan haar eervol ontslag is verleend. Bij de aanvraag heeft werkneemster aan het Uwv een afschrift doen toekomen van het ontslagbesluit van 19 augustus 2008, waarin vastligt dat sprake is van een ontslag op eigen verzoek. Met een brief van 17 september 2008 heeft werkneemster het Uwv nader geïnformeerd over het doorlopen traject van onderhandeling met werkgever. Daarbij heeft zij vermeld: “Uiteindelijk is er na twee jaar ?strijd' een regeling overeengekomen waarvan de belangrijkste voorwaarde was dat ik zelf ontslag moest nemen.” Zonder verdere inlichtingen in te winnen bij werkgever heeft het Uwv vervolgens besloten tot toekenning van een WW-uitkering aan werkneemster. In een formulier “Motivering beslissing” van 26 september 2008 heeft de beslisser van het Uwv daartoe gesteld: “Verz. heeft zelf ontslag genomen, maar gezien briefwisseling is ze onder druk gezet en wilde ze zelf geen ontslag nemen. Over en weer strijd al paar jaar. Dus m.i. niet verwijtbaar. Ze kon niet anders.” Deze gang van zaken laat geen andere conclusie toe dan dat het Uwv, voorafgaande aan een beslissing op de aanvraag van werkneemster, onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de verwijtbaarheid van de werkloosheid van werkneemster en dat het ten onrechte verstrekken van de uitkering het gevolg is geweest van nalaten van het Uwv en niet van het geven van onjuiste informatie of het achterhouden van voor de beoordeling van het uitkeringsrecht relevante informatie door werkneemster.
4.6.5. De beroepsgrond van werkgever dat toepassing van artikel 22a of artikel 23 van Pro de WW moet leiden tot intrekking van de uitkering van appellante met terugwerkende kracht slaagt niet.
4.7. Uit 4.1 tot en met 4.6.5 volgt dat het hoger beroep van werkneemster leidt tot bevestiging van de aangevallen uitspraak, voor zover zij deze heeft aangevochten. Het hoger beroep van werkgever leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij niet is beslist over de beroepsgrond over toepassing van artikel 22a en artikel 23 van Pro de WW. De vernietiging van bestreden besluit 1 wegens een motiveringsgebrek moet in stand blijven. De vernietiging van bestreden besluit 2 is onjuist; het daartegen gerichte beroep van werkgever had ongegrond moeten worden verklaard. Aan de opdracht tot het nemen van een nieuw besluit op bezwaar tegen het besluit van 26 september 2008 heeft het Uwv uitvoering gegeven. De aangevallen uitspraak moet daarom worden bevestigd voor zover daarbij bestreden besluit 1 is vernietigd en beslissingen zijn gegeven over proceskosten en griffierecht. Het beroep van werkgever tegen bestreden besluit 4 is ongegrond.
5. Er is geen aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van werkneemster in hoger beroep. Er is wel aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van werkgever in hoger beroep. De kosten van rechtsbijstand worden vastgesteld op een bedrag van € 1.416,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het besluit van 26 januari 2010 is vernietigd en beslissingen zijn gegeven over vergoeding van proceskosten en griffierecht;
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij niet is beslist over de beroepsgrond van werkgever over toepassing van artikel 22a en artikel 23 van Pro de WW en het besluit van 21 juni 2010 is vernietigd;
- verklaart het beroep van werkgever tegen het besluit van 21 juni 2010 ongegrond;
- verklaart het beroep van werkgever tegen het aan hem gezonden besluit van 8 april 2011 ongegrond;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van werkgever tot een bedrag van € 1.416,-;
- bepaalt dat het Uwv aan werkgever het betaalde griffierecht vergoedt van € 454,-.
Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en H.G. Rottier en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van Z. Karekezi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2013.
(getekend) G.A.J. van den Hurk
(getekend) Z. Karekezi