Uitspraak
02/5011 AW en 02/5013 AW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, hierna: de Minister,
en
de Stichting Onderwijsgroep De Landstede, gevestigd te Zwolle, hierna: de werkgever.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift (met bijlagen) aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 14 augustus 2002, nrs. AWB 01/1297 en AWB 01/1363, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens de Minister is een verweerschrift ingediend.
Namens de werkgever is een schriftelijke uiteenzetting gegeven en partijen hebben nadere stukken ingezonden.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is op 9 september 2002 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Namens appellant is hierop zijn zienswijze gegeven.
Het geding is behandeld ter zitting van 4 december 2003. Aldaar is appellant in persoon verschenen, bijgestaan door mr. drs. G.A.M.C. Verschuren, werkzaam bij de Algemene Onderwijsbond te Utrecht. De werkgever heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.M.C. Verheyden, advocaat te Zutphen. De Minister is zoals schriftelijk meegedeeld niet verschenen.
II. MOTIVERING
1.1. Waar in deze uitspraak sprake is van USZO, wordt daarmee bedoeld USZO Diensten B.V. te Groningen namens de Minister.
1.2. De Raad gaat voor zijn oordeelsvorming uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
1.2.1. Appellant is ten tijde van zijn dienstbetrekking bij de werkgever op 19 juni 1995 ziek geworden. In verband met het zich meermalen onttrekken aan controle op de mate van arbeidsongeschiktheid heeft de werkgever de uitbetaling van appellants bezoldiging vanaf 1 januari 1999 stopgezet. Na medewerking aan een medisch onderzoek is de uitbetaling van de bezoldiging vanaf 22 maart 1999 hervat. Bij besluit van 16 augustus 1999 is aan appellant een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) geweigerd, op de grond dat appellant niet arbeidsongeschikt was als gevolg van ziekte of gebrek.
Na een bericht van de bedrijfsarts over de opstelling van appellant tijdens een onderzoek op 14 oktober 1999 heeft de werkgever, zoals aangekondigd in zijn brief van 22 oktober 1999, de salarisbetaling opnieuw stopgezet en de kantonrechter verzocht de arbeidsovereenkomst te ontbinden.
1.2.2. Na de ontbinding van de arbeidsovereenkomst per 7 februari 2000 heeft appellant de Minister verzocht om toekenning van een werkloosheidsuitkering op grond van het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO). Bij brief van 3 mei 2000 (hierna: besluit 1) heeft de Minister appellant meegedeeld dat hij van 7 februari 2000 tot 5 juni 2009 recht heeft op zodanige (loongerelateerde dan wel aanvullende) uitkering, berekend op grond van een betrekkingsomvang van 26 uur en 17 minuten per week. Tevens is in de brief enige informatie over de hoogte van de uitkering gegeven. De Minister heeft daarbij aangegeven dat de verwijtbaarheid van de werkloosheid nog getoetst moet worden en dat daartoe onder meer bij appellant en de werkgever informatie gevraagd zal worden. Indien de werkloosheid verwijtbaar blijkt te zijn, zal terugvordering plaatsvinden van de uitbetaalde bedragen. Van besluit 1 is een afschrift naar de werkgever gezonden. Tegen besluit 1 is geen bezwaar gemaakt.
1.2.3. Na ontvangst van enige informatie heeft de Minister appellant bij brief van 7 augustus 2000 meegedeeld dat naar voorlopig oordeel de werkloosheid verwijtbaar is. Na ontvangst van nadere inlichtingen heeft de Minister appellant bij brief van 11 september 2000 (hierna: besluit 2) meegedeeld, dat uit nader onderzoek is gebleken dat appellant niet in overwegende mate door eigen toedoen werkloos is geworden, dat er geen consequenties voor de uitkering zijn en dat de voorlopige beslissing van 7 augustus 2000 komt te vervallen. Ondanks een verzoek van de werkgever van 1 september 2000 om geïnformeerd te worden over de definitieve beslissing ten aanzien van de uitbetaling van de uitkering, heeft de Minister de werkgever niet ingelicht over besluit 2.
1.2.4. In een bezwaarprocedure van de werkgever tegen een beslissing van 21 juli 2000 van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap(pen), namens deze genomen door het agentschap CFI te Zoetermeer (hierna: de Minister/CFI), om de rijksbijdrage van de werkgever te verminderen met 60% van de netto-uitkeringskosten van de aan appellant toegekende uitkering - het verhaalsbesluit - heeft de werkgever in een aanvullend bezwaarschrift van 4 januari 2001 als subsidiaire grond naar voren gebracht dat aan appellant ten onrechte een BWOO-uitkering is toegekend. In dit geschrift is onder meer vermeld: "Hoewel De Landstede niet over het betreffende aan de heer [appellant] gerichte besluit beschikt, is inmiddels telefonisch meegedeeld dat USZO aan de heer [appellant] een uitkering heeft toegekend zonder enige sanctie toe te passen".
1.2.5. De werkgever heeft de Minister bij brief van 22 maart 2001 herinnerd aan zijn verzoek van 1 september 2000 en daarbij opnieuw melding gemaakt van telefonische informatie omtrent een besluit tot ongekorte uitbetaling van de uitkering. De werkgever heeft daarbij voor zoveel noodzakelijk en op nader aan te voeren gronden bezwaar gemaakt tegen het betreffende besluit.
Nadat op 6 april 2001 in de bezwaarprocedure tegen het verhaalsbesluit van de Minister/CFI aan de werkgever een afschrift van besluit 2 was toegezonden, heeft de werkgever op 23 mei 2001 bij de Minister bezwaar gemaakt tegen besluit 2.
1.3. De Minister heeft bij besluit op bezwaar van 20 november 2001 (hierna: Besluit A) onder meer overwogen dat de werkgever als derde-belanghebbende bij besluit 2 moet worden aangemerkt, dat het bezwaarschrift van 23 mei 2001 moet worden aangemerkt als een aanvulling van het bezwaarschrift van 22 maart 2001 en dat de termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht. Het bezwaar van de werkgever tegen besluit 2 is voorts gegrond verklaard en de uitkering van appellant is met toepassing van artikel 10 van Pro het BWOO en artikel 7 van Pro de op artikel 13 van Pro het BWOO berustende Regeling maatregelen sector Onderwijs en Wetenschappen (hierna de Regeling), alsnog per 7 februari 2000 gedurende 26 weken met 35 % verminderd. Voorts is aangegeven dat het over die periode ten onrechte betaalbaar gestelde bedrag niet van appellant wordt teruggevorderd. Voor het overige is het bezwaar van de werkgever ongegrond verklaard.
2.1. Appellant en de werkgever hebben tegen Besluit A beroep ingesteld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich geschaard achter het oordeel van de Minister dat het bezwaar van de werkgever ontvankelijk is en heeft de rechtbank het beroep van de werkgever gegrond en het beroep van appellant ongegrond verklaard. Daarbij is Besluit A vernietigd met een opdracht aan de Minister om een nieuw besluit op bezwaar te nemen en zijn bepalingen gegeven ten aanzien van het griffierecht en de proceskosten van de werkgever.
2.2. Bij het in rubriek I genoemde nieuwe besluit op bezwaar van 9 september 2002 (hierna: Besluit B) heeft de Minister alsnog de uitkering van appellant blijvend geheel geweigerd. In verband met het rechtszekerheidsbeginsel heeft de Minister de ingangsda-tum van deze maatregel op 10 september 2002 gesteld.
De ontvankelijkheid van het bezwaar van de werkgever
3. In hoger beroep heeft appellant, evenals in de bezwaarfase en bij de rechtbank, in de eerste plaats betoogd dat het bezwaar van de werkgever niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden. Dienaangaande overweegt de Raad het navolgende.
3.1. Met besluit 1 stond nog niet vast dat het aan appellant toegekende recht op een BWOO-uitkering daadwerkelijk en onverkort tot uitbetaling zou komen. Dit besluit liet immers de mogelijkheid open dat een maatregel zou worden toegepast. Over die maatregel heeft de Minister eerst bij besluit 2 beslist. Daarmee is besluit 2 een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, dat zelfstandig vatbaar is voor bezwaar. De Raad merkt daarbij nog op dat de omstandigheid dat de Minister/CFI kennelijk reeds naar aanleiding van besluit 1 de beslissing heeft genomen om de werkgever een korting op de rijksbijdrage op te leggen, niet tot een ander oordeel omtrent het besluitkarakter van besluit 2 kan leiden.
3.2. Ingevolge artikel 2.2.1, vijfde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de Uitvoeringsregeling Wet educatie en beroepsonderwijs wordt op de rijksbijdrage van een instelling 60% van de kosten van onder meer BWOO-uitkeringen in mindering gebracht. Onder verwijzing naar 's Raads uitspraken van 7 mei 1998 (TAR 1998, 119) en van 17 mei 2001 (JB 2001, 162) is de Raad derhalve van oordeel dat (ook) de werkgever als belanghebbende heeft te gelden bij vaststelling van de aanspraken van appellant op een uitkering ingevolge het BWOO. Gelet op het onder 3.1. overwogene, kon de werkgever, die de in besluit 1 vastgestelde aanspraken op zichzelf niet onjuist achtte, maar van opvatting was dat de werkloosheid van appellant ten volle verwijtbaar was en dat met toepassing van artikel 13 van Pro het BWOO de maatregel van algehele weigering diende te worden opgelegd, volstaan met het maken van bezwaar tegen besluit 2.
3.3. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord, of dit bezwaar van de werkgever wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard had dienen te worden. De werkgever heeft in dat verband gesteld dat zijn geschrift aan de Minister/CFI van 4 januari 2001 mede heeft te gelden als bezwaarschrift tegen besluit 2 en heeft overigens aangegeven dat ook zijn bezwaarschrift van 22 maart 2001 aan de Minister als tijdig moet worden aangemerkt, aangezien hij toen nog immer niet beschikte over besluit 2.
3.3.1. De Raad is van oordeel, dat bij een stelsel, zoals hier aan de orde, waarin een aanspraak van een werknemer op BWOO-uitkering krachtens een wettelijk voorschrift in belangrijke mate wordt verhaald op de rijksbijdrage van de instelling waarbij die werknemer in dienst was, artikel 3:41 van Pro de Awb meebrengt dat besluiten omtrent (het bedrag van) de uitkering ook aan de werkgever bekend gemaakt dienen te worden. Derhalve vangt de termijn voor de werkgever om tegen zodanig besluit rechtsmiddelen aan te wenden ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb (eerst) aan op de dag na de bekendmaking van het besluit aan de werkgever.
3.3.2. In aanmerking genomen dat besluit 2 pas aan de werkgever is toegezonden bij brief van 6 april 2001, is het bezwaar dat de werkgever - in ieder geval - op 22 maart 2001 tegen besluit 2 heeft gemaakt, met toepassing van artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb ontvankelijk. De Raad deelt derhalve op - enigszins andere gronden - het oordeel van de rechtbank over de ontvankelijkheid van het bezwaar. Appellants hiertegen gerichte grieven slagen niet.
De maatregel
4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank beslist dat Besluit A, waarbij de uitkering van appellant alsnog vanaf 7 februari 2000 gedurende 26 weken met 35 % is verminderd, in rechte geen stand kan houden. De rechtbank heeft geconcludeerd dat ten onrechte niet is besloten om de uitkering blijvend geheel te weigeren.
De Minister heeft bij Besluit B in het voetspoor van hetgeen de rechtbank heeft overwogen de uitkering van appellant met ingang van 10 september 2002 blijvend geheel geweigerd. Met dit besluit is wijziging gebracht in Besluit A. De Raad stelt vast dat het geding in hoger beroep zich op de voet van artikel 6:19 van Pro de Awb mede uitstrekt tot dit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit.
5. De Raad moet, gelet op appellants hoger beroep, de vraag beantwoorden of bij de aangevallen uitspraak en Besluit B met juistheid is geoordeeld dat appellant zich zodanig verwijtbaar heeft gedragen, dat hij redelijkerwijs moest begrijpen dat dit zijn ontslag tot gevolg zou kunnen hebben (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, aanhef en onder a, van het BWOO), en of er aanleiding was om te oordelen dat zulks niet in overwegende mate aan hem kon worden verweten (artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling).
5.1. Na de in 1.2.1. genoemde weigering om een WAO-uitkering toe te kennen, was reïntegratie van appellant bij de werkgever aan de orde. Op appellant rustte de plicht daaraan mee te werken. Niettemin heeft appellant - kort samengevat - zijn reïntegratie belemmerd door contact met de werkgever te weigeren. Ook nadat de werkgever appellant had meegedeeld dat appellants gedrag aanleiding vormde om zijn bezoldiging vanaf 20 oktober 1999 wederom stop te zetten en beëindiging van de arbeidsverhouding na te streven, heeft appellant in die houding volhard en volstaan met het (ongemotiveerde) verzoek om de bezwaarprocedure tegen de WAO-beslissing af te wachten. De Raad is van oordeel, dat deze opstelling valt aan te merken als gedrag waarvan appellant redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat dit voor de werkgever onaanvaardbaar zou zijn en dat dit tot ontslag zou kunnen leiden, mede tegen de achtergrond van de eerdere stopzetting van appellants bezoldiging vanaf 1 januari 1999 vanwege eerder langdurig non-coöperatief gedrag. De Raad ziet evenals de rechtbank en de Minister in zijn nadere besluit geen grond om te oordelen dat de beëindiging van de arbeidsverhouding niet in overwegende mate aan appellant kan worden verweten.
5.2. Naar aanleiding van hetgeen appellant dienaangaande heeft aangevoerd, merkt de Raad nog het volgende op.
5.2.1. De Raad vermag - tegen de achtergrond van de voorgeschiedenis - niet in te zien dat de werkgever appellant vóór diens brief van 20 oktober 1999 een waarschuwing had dienen te geven. De omstandigheid dat appellants houding jegens de werkgever werd ingegeven door een nog niet opgeloste conflictueuze situatie uit 1994-1995, brengt niet mee dat zijn houding hem in mindere mate te verwijten valt. Bovendien heeft appellant ook na 20 oktober 1999 zijn opstelling niet wezenlijk gewijzigd. Dat de werkgever in dit kader appellant, mede in verband met de ernstige ziekte van diens echtgenote, tijdig had moeten aanraden om zich van rechtskundige bijstand te voorzien kan de Raad niet inzien, nog daargelaten of aan een verzuim dienaangaande in het onderhavige geding betekenis zou kunnen toekomen.
5.2.2. Reeds omdat de Minister aan het slagen van de rechtsmiddelen van de werkgever generlei terugwerkende kracht voor appellant heeft verbonden, ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat Besluit B in strijd zou komen met het beginsel van de rechtszekerheid.
5.2.3. De Raad ziet, anders dan appellant, voor de beoordeling in rechte van de houdbaarheid van Besluit B geen (doorslaggevende) betekenis toekomen aan de overweging van de Minister in dat besluit dat het besluit van 11 september 2000 op een kennelijke misslag berustte.
5.3. Tenslotte overweegt de Raad dat Besluit B, ook gelet op de gevolgen van dat besluit voor appellant in relatie tot de ernst van diens gedragingen, niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of met enig algemeen rechtsbeginsel.
6. Al het vorenstaande brengt mee dat de aangevallen uitspraak bevestigd dient te worden en dat het beroep dat appellant geacht moet worden te hebben ingesteld tegen Besluit B ongegrond dient te worden verklaard.
7. Op grond van het vorenstaande ziet de Raad aanleiding met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Awb de Minister te veroordelen in de proceskosten van de werkgever in hoger beroep ten bedrage van € 644,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep dat appellant geacht moet worden te hebben ingesteld tegen Besluit B ongegrond;
Veroordeelt de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in de proceskosten van Stichting Onderwijsgroep de Landstede in hoger beroep ten bedrage van € 644,- te betalen door de Staat der Nederlanden.
Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. R. Kooper als leden en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2004 in tegenwoordigheid van mr. P.J.W. Loots als griffier.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) P.J.W. Loots.