Uitspraak
11/5544 BESLU e.v. (zie bijlage)
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
de in de aan deze uitspraak gehechte bijlagen genoemde personen, allen wonende te Turkije (verzoekers)
de Staat der Nederlanden, de Minister van Veiligheid en Justitie (Staat)
Datum uitspraak 14 december 2012.
PROCESVERLOOP
De Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 19 maart 2004, 03/5114 e.a. en 23 augustus 2004, 03/5480 e.a., in de gedingen tussen het Uwv en verzoekers.
Bij uitspraken van 15 juli 2011, LJN BR1920, LJN BR2077, LJN BR2091, LJN BR2501, 04/2493 en 08/6185, en bij uitspraken van 11 november 2011, LJN BU3180, LJN BU3181, LJN BU3182, LJN BU3176, LJN BU3187, heeft de Raad beslist op deze hoger beroepen. Daarbij heeft de Raad, voor zover hier van belang, bepaald dat het onderzoek onder de in de aanhef van deze uitspraak genoemde nummers wordt heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek van verzoekers om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn door de Raad als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Namens de Staat heeft drs. B.E.J. Klein Schiphorst, werkzaam bij de Raad voor de rechtspraak, bij brief van 25 januari 2012 in de zaken van verzoekers genoemd in bijlagen A en B, een uiteenzetting gegeven, welke is aangevuld bij brief van 24 februari 2012. In de zaken van verzoekers genoemd in bijlagen C, D en E is bij laatstgenoemde brief een uiteenzetting gegeven.
Namens verzoekers genoemd in bijlagen A, C, D en E is hierop gereageerd door respectievelijk mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat, [S.], als attaché verbonden aan de ambassade van de republiek Turkije te Den Haag, mr. N. Türkkol, advocaat, en [naam schoondochter], schoondochter.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 september 2012. Namens verzoekers genoemd in bijlage A is verschenen mr. De Roy van Zuydewijn. Namens verzoekers genoemd in bijlage B is verschenen mr. D. Schaap, advocaat. Namens verzoekers genoemd in bijlage C is verschenen [S.], bijgestaan door tolk M. Cordes. Namens verzoekers genoemd in bijlage D is verschenen mr. Türkkol. Namens verzoeker genoemd in bijlage E is verschenen [naam schoondochter]. De Staat heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.B.Chr. Creemer en mr. E.L. van Haasen.
OVERWEGINGEN
1.1. De uitspraken van de Raad van 15 juli 2011 en 11 november 2011, waarbij verzoekers en het Uwv partij waren, betroffen verzoekers’ aanspraken op grond van de Toeslagenwet (TW). In die uitspraken is overwogen dat het vermoeden bestaat dat de redelijke termijn door de Raad is overschreden. De Raad heeft vervolgens het onderzoek heropend.
1.2. Namens de Staat is - kort weergegeven - uiteengezet dat wordt onderschreven dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, in de rechterlijke fase is overschreden en dat verzoekers in aanmerking komen voor een vergoeding van immateriële schade. Daarbij is ervan uitgegaan dat de procedure is aangevangen met het bezwaar tegen de besluiten van augustus 2003, dat de procedure bij - thans - het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) bij de beoordeling van de duur van de procedure buiten aanmerking dient te worden gelaten en dat de procedure is geëindigd met de uitspraken van de Raad. Bij brief van 25 januari 2012 is aangegeven dat een vergoeding door de Staat van € 1.000,– per verzoeker genoemd in bijlagen A en B redelijk kan worden geacht. Bij brief van 24 februari 2012 is het bedrag aan schadevergoeding gematigd en is in alle zaken een vergoeding door de Staat van € 25,– per verzoeker geboden, rekening houdend met de bijzondere omstandigheid dat verzoekers gezamenlijk beroep hebben ingesteld en met het aantal verzoekers.
1.3. Namens verzoekers zijn - samengevat - de door de Staat gehanteerde uitgangspunten bestreden. Ten aanzien van de hoogte van de schadevergoeding is naar voren gebracht dat voor matiging van het bedrag geen aanleiding bestaat omdat verzoekers niet als groep hebben geprocedeerd. Tot slot is aangevoerd dat niet mag worden teruggekomen van een eerder door de Staat geboden bedrag aan schadevergoeding.
2. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
2.1. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
2.2. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009, LJN BH1009, is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De in 2.1 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
2.3. Partijen verschillen in deze gedingen vooreerst over de vraag wanneer de redelijke termijn is aangevangen.
2.3.1. De Staat heeft zich op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn is aangevangen op het moment dat verzoekers een bezwaarschrift hebben ingediend tegen de besluiten van 18 augustus 2003, waarbij de toeslag per 1 juli 2003 werd beëindigd.
2.3.2. Verzoekers hebben betoogd dat de redelijke termijn reeds is aangevangen met het bezwaar tegen de besluiten waarbij de toeslag vanaf januari 2000 geleidelijk werd afgebouwd. Volgens verzoekers hebben de afbouw van de toeslag vanaf januari 2000 en de latere beëindiging met ingang van 1 juli 2003 elkaar opgevolgd, waardoor deze procedures als een geheel moeten worden beschouwd. Verder vinden zij van belang dat het gaat om dezelfde uitkering, dezelfde verzoekers en dezelfde rechtbanken. Verzoekers hebben verder aangevoerd dat, indien de Raad de zaken thans - met de huidige aandacht voor finale geschilbeslechting - zou behandelen, de Raad de afbouw van de toeslag vanaf januari 2000 ook wegens strijd met het associatierecht zou hebben afgedaan.
2.3.3. De Raad deelt niet de opvatting van verzoekers dat de redelijke termijn is aangevangen met het bezwaar tegen de besluiten waarbij de toeslag vanaf januari 2000 geleidelijk werd afgebouwd. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat de rechtsmiddelen die verzoekers tegen deze besluiten hebben aangewend, hebben geresulteerd in de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003, LJN AF5937. In die uitspraak is als oordeel gegeven dat de afbouw van de toeslag van 1 januari 2000 tot 1 januari 2003 in strijd was met de exportverplichting neergelegd in artikel 5, eerste lid, van Conventie 118 van de International Labour Organisation (ILO) betreffende gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962, Trb. 1962, 122 (ILO-conventie 118). Aan het afbouwen van de toeslag vanaf 1 januari 2000 kwam daarmee de grondslag te ontvallen. De uitspraak van 14 maart 2003 zag daarmee op een op dat moment afgesloten periode.
2.3.4. Als reactie op de uitspraak van 14 maart 2003 heeft de Nederlandse regering de toeslag op 23 mei 2003 aangemeld als een ‘andere uitkering’ als bedoeld in artikel 2, zesde lid, aanhef en onder a, van ILO-conventie 118 en heeft Nederland op 24 december 2004 ILO-conventie 118 opgezegd. Pas na 23 mei 2003 was het voor het Uwv mogelijk om de toeslag met ingang van een latere datum te beëindigen. Naar zeggen van het Uwv, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid destijds voorgestaan de toeslag voor de beperkte periode van 1 januari 2000 tot 1 juli 2003 aan alle Turkse onderdanen in Turkije te hergeven, ook aan degenen die de afbouw niet in rechte hadden aangevochten. Het Uwv heeft vervolgens bij besluiten van 18 augustus 2003 aan verzoekers alsnog vanaf 1 januari 2000 een volledige toeslag toegekend. Bij diezelfde besluiten is de toeslag op grond van artikel 4a van de TW met ingang van 1 juli 2003 beëindigd. De rechtsmiddelen die verzoekers tegen deze beëindiging hebben ingesteld, hebben geleid tot de uitspraken van 15 juli 2011 en
11 november 2011. Gezien deze omstandigheden kunnen de verschillende procedures niet als een geheel worden beschouwd en staan deze los van elkaar. De redelijke termijn is derhalve aangevangen op het moment dat verzoekers een bezwaarschrift hebben ingediend tegen de besluiten van 18 augustus 2003, waarbij de toeslag met ingang van 1 juli 2003 is beëindigd.
2.4. Tussen partijen is in een aantal van de voorliggende zaken voorts in geschil of de procedure bij het Hof bij de beoordeling van de duur van de procedure in aanmerking dient te worden genomen. Het betreft hier de periode vanaf de dag van verzending van de prejudiciële vraagstelling aan het Hof op 1 november 2007 tot en met de dag van de ontvangst van het arrest van het Hof op 26 mei 2011.
2.4.1. Verzoekers hebben zich op het standpunt gesteld dat de procedure bij het Hof door de Raad bij zijn beoordeling moet worden betrokken, waarbij zij van belang achten dat (ook) door het Hof de redelijke termijn is overschreden en dat de in verband daarmee verschuldigde schadevergoeding betaald moet worden door de Staat. In dit verband is erop gewezen dat het recht op berechting binnen een redelijke termijn in artikel 6, eerste lid, van het EVRM inmiddels tevens is neergelegd in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Volgens verzoekers kan de gang naar de Europese instanties voor een schadevergoeding niet worden aangemerkt als een ‘effective remedy’ als bedoeld in artikel 13 van Pro het EVRM en artikel 47 van Pro het Handvest en moet de Staat daarom dit risico dragen. Bij onzekerheid hierover zou de Raad prejudiciële vragen aan het Hof moeten voorleggen.
2.4.2. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld College van Beroep voor het bedrijfsleven 25 juni 2009, LJN BV0842, Centrale Raad van Beroep 9 april 2009, LJN BI2179, Hoge Raad 9 april 2010, LJN BJ8465 en Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 6 juli 2011, LJN BR0523) wordt bij de beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn de tijd die gemoeid is geweest met het verkrijgen van een prejudiciële beslissing, buiten beschouwing gelaten. Bij deze rechtspraak volgt de Nederlandse rechter het Europese Hof voor de Rechten van de Mens; zie bijvoorbeeld de uitspraken van 26 februari 1998, 20323/92, Pafatis/Griekenland, en van 24 april 2008, 12066/06, Mathy/België.
2.4.3. Ook het Hof heeft zich uitgelaten over overschrijding van de redelijke termijn, dit in het kader van de beoordeling van mededingingszaken, waarbij het Hof als hogere voorziening van het Gerecht optreedt. In zijn arrest van 16 juli 2009, C-385/07P, Der Grüne Punkt, overweegt het Hof dat het recht op berechting binnen redelijke termijn zoals neergelegd in artikel 6 van Pro het EVRM een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is, wat inmiddels (opnieuw) is bevestigd in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de EU. Het Hof komt in dit arrest tot het oordeel dat de behandeling door het Gerecht niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden, hetgeen aanleiding kan vormen voor een schadevordering tegen (toen) de Europese Gemeenschap. In dit verband is van belang dat (ook) voor verzoekers op grond van artikel 268 van Pro het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU), in samenhang met artikel 340, tweede alinea, van het VWEU, de weg naar het Hof openstaat om een schadevordering in te stellen in verband met overschrijding van de redelijke termijn door het Hof. Dat deze weg, die door het Hof zelf in het arrest Der Grüne Punkt wordt aangewezen, geen ‘effective remedy’ zou vormen, is door verzoekers niet onderbouwd.
2.4.4. Voorts kan er nog op worden gewezen dat gedurende de periode dat de prejudiciële vraagstelling bij het Hof in behandeling was, de zaken zich buiten het zicht en de invloedssfeer van de Raad hebben bevonden. Dat betekent dat de Raad geen invloed kon uitoefenen op de snelheid van de beantwoording van zijn vragen. Het brengt voorts met zich dat de Raad geen inzicht heeft in de bij het Hof gevoerde procedure en dat de Raad derhalve niet kan beoordelen of deze procedure binnen een redelijke termijn is afgerond.
2.4.5. Ten slotte is nog van belang dat door de Raad destijds nadrukkelijk aan verzoekers is medegedeeld dat in hun zaken het antwoord op de prejudiciële vragen aan het Hof zal worden afgewacht. Verzoekers hebben zich daartegen niet verzet.
2.4.6. Het onder 2.4.2 tot en met 2.4.5 overwogene leidt de Raad tot het oordeel dat er geen aanleiding is om in afwijking van zijn vaste rechtspraak de periode gedurende welke zijn vraagstelling bij het Hof aanhangig was, bij de onderhavige beoordeling te betrekken. Evenmin ziet hij aanleiding prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen.
2.5. Partijen verschillen verder van mening over de einddatum van de in aanmerking te nemen procedure.
2.5.1. Verzoekers hebben daartoe aangevoerd dat een procedure eindigt als over het geschil en alle daarmee samenhangende kosten is beslist en die kosten tot uitbetaling zijn gekomen. In dat verband is verwezen naar een uitspraak van de Raad van 7 april 2010, LJN BM2551.
2.5.2. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 2 maart 2012, LJN BV7730. Anders dan in de door verzoekers genoemde uitspraak is in de onderhavige procedures uitsluitend de schade in verband met de overschrijding van de redelijke termijn door de rechter aan de orde. De behandeling van de gedingen door de rechter is geëindigd met de uitspraken van de Raad van 15 juli 2011 en 11 november 2011. De te beoordelen behandelingsduren kunnen zich derhalve niet tot na die data uitstrekken. Onder verwijzing naar de uitspraak van 31 december 2010, LJN BP0852, wordt daarbij aangetekend dat de onderhavige schadeprocedure bij de beoordeling buiten beschouwing blijft.
2.6.1. Voor de gevallen die hebben geleid tot de uitspraken van 11 november 2011 betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het Uwv in september 2003 van de bezwaarschriften van verzoekers tot de datum van die uitspraken is ruim acht jaar verstreken. Uit 2.4 volgt dat hiervan een periode van drie jaar en zes maanden niet meetelt in verband met de procedure bij het Hof. De Raad is niet gebleken van omstandigheden die tot het oordeel moeten leiden dat een langere behandelingsduur dan vier jaar gerechtvaardigd was. De redelijke termijn is derhalve met ruim een half jaar overschreden. Ingevolge vaste rechtspraak acht de Raad in het algemeen een vergoeding gepast van € 500,– per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden. In individuele gevallen kan van dit bedrag worden afgeweken. De Raad ziet daartoe geen aanleiding. Dat leidt tot een schadevergoeding van twee maal € 500,–, dit is € 1000,– per verzoeker.
2.6.2. Voor de gevallen die hebben geleid tot de uitspraken van 15 juli 2011 ligt dit anders. Het betreft hier verzoekers die de 65-jarige leeftijd bereikten voordat hun toeslag (opnieuw) werd afgebouwd. Voor hen waren de vragen aan het Hof over die afbouw derhalve niet van belang. Het afwachten van de prejudiciële beslissing was daarom niet redelijk. De periode van behandeling door het Hof dient hier derhalve niet buiten beschouwing te worden gelaten. Daarnaast is voor deze zaken van belang dat, zoals ter zitting namens de betreffende verzoekers is betoogd, de toeslag in maart 2009 is uitbetaald en dat daarmee een eind was gekomen aan hun spanning en frustratie. Tegen deze achtergrond kan worden vastgesteld dat de procedures hebben gelopen vanaf de ontvangst door het Uwv in september 2003 van de bezwaarschriften van verzoekers tot de datum waarop de toeslag in maart 2009 is uitbetaald. Daarmee zijn vijf jaar en ruim zes maanden verstreken. Ook bij deze zaken is de Raad niet gebleken van omstandigheden die tot het oordeel moeten leiden dat een langere behandelingsduur dan vier jaar gerechtvaardigd was. De redelijke termijn is derhalve met ruim één jaar en zes maanden overschreden. De Raad ziet aanleiding om in deze gevallen af te wijken van de vaste rechtspraak die normaliter zou leiden tot een schadevergoeding van vier maal € 500,–, dit is € 2000,–. Nu voor verzoekers duidelijk was dat de toeslag in elk geval zou eindigen op het moment dat zij 65 jaar werden, was hun belang beperkt en daarmee ook hun spanning en frustratie. Gelet hierop bestaat aanleiding de schadevergoeding in deze gevallen te matigen tot € 1.000,– per verzoeker.
2.6.3. De Staat heeft met een beroep op de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 februari 2011, LJN BP3701 en van 25 mei 2011, LJN BQ5948, waarbij wordt verwezen naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 15 februari 2008, Arvanitaki-Roboti e.a., LJN BC8757, betoogd dat een bedrag van
€ 1.000,– aan schadevergoeding per verzoeker in dit geval te hoog is. Daarbij heeft de Staat erop gewezen dat verzoekers gezamenlijk hebben geprocedeerd. Een bedrag van € 25,– per verzoeker acht de Staat wel aanvaardbaar. Dit schadebedrag wordt redelijk geacht vanwege de matigende invloed die het instellen van gezamenlijke beroepen heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die verzoekers hebben gehad vanwege de te lang durende procedure. Verder is erop gewezen dat door de groepsbundeling van het aantal verzoekers de gemachtigden voordelen hebben gehad doordat zij bijvoorbeeld met één beroepschrift konden volstaan en één zitting hoefden bij te wonen.
2.6.4. Namens verzoekers is betoogd dat het bedrag van € 1000,– aan schadevergoeding een ondergrens is en dat reden bestaat voor ophoging van dat bedrag, omdat verzoekers lange tijd onder het minimumniveau hebben geleefd en bovendien veel kosten hebben moeten maken om het recht op toeslag te herkrijgen.
2.6.5. De Raad kan de Staat niet volgen waar deze stelt dat verzoekers gezamenlijk hebben geprocedeerd om het recht op toeslag te herkrijgen. Verzoekers wonen verspreid over Turkije en hebben afzonderlijke besluiten van het Uwv ontvangen over de afbouw van de toeslag. Vervolgens hebben zij individueel een bezwaar- en een beroepschrift ingediend. Niet gezegd kan worden dat zij als groep hebben geprocedeerd. Zij hebben geen gezamenlijke actie ondernomen waardoor gezegd kan worden dat zij het leed hebben kunnen delen. Er bestaat dan ook geen aanleiding om te veronderstellen dat een matigende invloed heeft plaatsgevonden op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die door verzoekers wordt ondervonden door de te lang durende procedure. Evenmin kan het feit dat verzoekers dezelfde gemachtigde hebben, tot de conclusie leiden dat zij als groep hebben geprocedeerd. De procedurele voordelen die de gemachtigden hierdoor hebben ondervonden, is reeds tot uitdrukking gebracht in de proceskostenveroordelingen in de onderliggende uitspraken, waarbij een reductie heeft plaatsgevonden wegens samenhangende zaken.
2.6.6. De Raad ziet evenmin aanleiding de schadevergoeding te verhogen, zoals namens verzoekers is bepleit.
2.7. Hetgeen is overwogen in 2.1 tot en met 2.6 leidt tot de conclusie dat de Raad de Staat, waaraan deze overschrijding moet worden toegerekend, in alle gevallen zal veroordelen tot betaling van € 1.000,– per verzoeker.
3. De Raad ziet ten slotte aanleiding om de Staat te veroordelen in de proceskosten in deze schadeprocedure van de verzoekers genoemd op de bijlagen A tot en met D. Deze kosten dienen te worden vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende Bijlage. De Raad merkt de gedingen aan als samenhangende zaken, waardoor de zaken als één zaak worden aangemerkt en de Raad wegens samenhang de wegingsfactor 1,5 toepast. De door de Staat te vergoeden kosten voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep worden aldus begroot op een bedrag van € 655,50 voor verzoekers, genoemd in bijlage B en op een bedrag van € 1.311,– voor verzoekers, genoemd in bijlagen A en C. De door de Staat te vergoeden kosten voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep worden aldus begroot op een bedrag van € 979,20 voor verzoekers, genoemd in bijlage D, te betalen aan de griffier van de Raad, en op een bedrag van € 331,80 voor de overige verzoekers, genoemd in bijlage D. Voor verzoeker op bijlage E bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-Veroordeelt de Staat tot betaling aan verzoekers van een schadevergoeding ten bedrage van € 1.000,– per verzoeker;
-Veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 655,50 voor verzoekers, genoemd in bijlage B;
-Veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 1.311,– voor verzoekers, genoemd in bijlagen A en C;
-Veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 979,20 voor verzoekers, genoemd in bijlage D, te betalen aan de griffier van de Raad;
-Veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 331,80 voor de overige verzoekers, genoemd in bijlage D.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en E.E.V. Lenos en C.C.W. Lange als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 december 2012.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) G.J. van Gendt
KR