Uitspraak
09/5231 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 5 augustus 2009, 07/3224 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 17 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.J. Rutgers, advocaat te Amsterdam, en door G.J. Endedijk en A.H. Volbers, beiden werkzaam bij de gemeente Breda. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. S.B. Bijkerk, advocaat te Breda.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. Betrokkene was sinds 1975 werkzaam bij de gemeente Breda. Bij besluit van 19 december 2001 is hij per 1 december 2001 geplaatst in de functie van technisch medewerker riolering en waterhuishouding, functieschaal 9. Betrokkene heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddel ingesteld.
1.3. In gesprekken met zijn afdelingshoofd heeft betrokkene aangegeven niet gelukkig te zijn in zijn functie. Begin september 2004 heeft betrokkene zich ziek gemeld; sindsdien is hij niet meer in zijn functie werkzaam geweest. Bij brief van 8 september 2004 heeft hij kenbaar gemaakt dat hij definitief besloten had zijn huidige functie te willen beëindigen. Appellant heeft zich bereid verklaard hem ondersteuning te bieden bij het zoeken naar een andere werkkring. Van december 2004 tot februari 2005 heeft zonder succes een aantal mediationgesprekken plaatsgevonden. Vanaf maart 2005 hebben partijen overleg en correspondentie gevoerd over hervatting van betrokkene van het werk in de eigen functie; betrokkene heeft zich daarbij beroepen op (situatieve) arbeidsongeschiktheid. Voorts is vanaf juni 2005 vergeefs overlegd over een beëindigingsregeling; een finaal voorstel van appellant is door betrokkene op 19 september 2006 afgewezen.
1.4. Bij besluit van 30 januari 2007 heeft appellant betrokkene op grond van artikel 8:6 van Pro de CAR/BUWO per 1 maart 2007 eervol ontslag verleend, omdat hij anders dan op grond van ziekten of gebreken ongeschikt is zijn functie te vervullen. Hieraan heeft appellant ten grondslag gelegd dat de kern van al hetgeen sinds medio 2004 is voorgevallen, is gelegen in het feit dat betrokkene niet langer zijn eigen functie wil vervullen, zonder dat hiervoor een legitieme reden bestaat. Verder heeft appellant aangegeven dat het ontslag niet (tevens) gebaseerd wordt op artikel 8:8 van Pro de CAR/BUWO, te weten het gebrek aan vertrouwen dat tussen partijen is ontstaan, aangezien dit gebrek aan vertrouwen is ontstaan vanwege het feit dat betrokkene zichzelf gedurende geruime tijd ongeschikt acht om de functie te vervullen en deze functie als gevolg van deze opstelling ook daadwerkelijk niet meer vervult.
1.5. Bij brief van 9 maart 2007 heeft betrokkene bezwaar gemaakt tegen het ontslag-besluit. Bij het bestreden besluit van 14 juni 2007 heeft appellant het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak, met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten. Daartoe heeft zij - kort gezegd - overwogen dat appellant niet heeft aangetoond dat betrokkene functieongeschikt is, in de zin dat hij zijn functie niet meer naar behoren verricht als gevolg van het ontbreken van de daartoe benodigde eigenschappen, mentaliteit en instelling.
3.1. In hoger beroep heeft appellant gesteld dat de rechtbank een te beperkte uitleg heeft gegeven aan de ontslaggrond van artikel 8:6 van Pro de CAR/BUWO. Met een beroep op de rechtspraak van de Raad heeft appellant betoogd dat ook het zonder objectiveerbare reden weigeren de opgedragen functie te vervullen, zoals in het geval van betrokkene, onder deze ontslaggrond kan vallen.
3.2. Betrokkene heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit. Verder heeft hij gesteld dat hem schadevergoeding toekomt nu de redelijke termijn is overschreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 8:6 van Pro de CAR/BUWO kan aan de ambtenaar ontslag worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken.
4.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet de arbeidsongeschiktheid, waarop artikel 8:6 van Pro de CAR/BUWO doelt, zich uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn.
Appellant heeft er met juistheid op gewezen dat blijkens rechtspraak van de Raad (CRvB 26 augustus 2010, LJN BN7052 en TAR 2010, 166) voor ongeschiktheid in deze zin niet steeds vereist is - zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft aangenomen - dat de daadwerkelijke functievervulling van de ambtenaar niet naar behoren is. Ook in gevallen waarin de ambtenaar op grond van persoonlijke motieven waarvoor geen grond is te vinden in objectieve feiten en omstandigheden niet bereid is zijn functie weer te gaan vervullen, kan van zodanige functieongeschiktheid sprake zijn.
4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene gedurende de periode dat hij in zijn functie van technisch medewerker riolering en waterhuishouding daadwerkelijk werkzaam is geweest, deze functie naar behoren vervuld heeft. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de opstelling die betrokkene vanaf september 2004 heeft laten zien met betrekking tot het niet langer willen vervullen van zijn functie, de slotsom rechtvaardigt dat de benodigde eigenschappen, mentaliteit en instelling bij betrokkene (zijn komen te) ontbreken. Daarvoor is met name van belang of voor de motieven die betrokkene voor die opstelling aanvoert grond is te vinden in objectieve feiten en omstandigheden.
4.4. Wat betreft de door betrokkene gestelde uitholling van zijn functie stelt de Raad, evenals de rechtbank, voorop dat betrokkene geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het plaatsingsbesluit van 19 december 2001 en de functiebeschrijving van januari 2002, zodat daarvan in rechte moet worden uitgegaan.
4.5. Betrokkene heeft zich voorts - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat ook na januari 2002 sprake is geweest van een voortgaande uitholling van zijn functie, waardoor van een passende functie geen sprake meer was. De gemeente heeft geweigerd daarover serieus met hem in gesprek te gaan. De daardoor ondervonden druk en spanning hebben hem het uitoefenen van zijn functie onmogelijk gemaakt.
Uit de gedingstukken rijst voor de Raad evenwel niet het beeld op dat appellant geen aandacht heeft gegeven aan de klachten van betrokkene. Tijdens een gesprek op 8 maart 2002 met zijn afdelingshoofd naar aanleiding van zijn plaatsing heeft betrokkene aangegeven ontevreden te zijn over de huidige functie zoals omschreven. Naar aanleiding daarvan heeft het afdelingshoofd vastgesteld dat de huidige functiebeschrijving uitgangspunt van werken blijft. Daarbij is aangegeven dat indien nieuwe taken op het gebied van riolering naar voren komen, met daaraan verbonden opleidingseisen, dit kan leiden tot een aanpassing van functieomschrijving en daaraan verbonden waardering. Op 24 mei 2004 heeft een gesprek plaatsgevonden over mogelijke aanpassingen van de taken in de functieomschrijving van betrokkene. Op 11 juni 2004 heeft opnieuw een gesprek plaatsgevonden. Nadat betrokkene in september 2004 is uitgevallen, zijn tijdens de mediationgesprekken van december 2004 tot februari 2005 opnieuw zijn klachten over de functie aan de orde geweest. Voor zover de Raad uit de gedingstukken kan opmaken - over de mediationfase zijn geen stukken beschikbaar - heeft het niet zozeer ontbroken aan aandacht voor de door betrokkene ervaren uitholling, maar heeft betrokkene, ondanks alle gesprekken, appellant niet kunnen overtuigen van zijn zienswijze dat de functie niet passend meer voor hem was.
Ook voor de Raad is niet aannemelijk geworden dat van een uitholling in de mate als door betrokkene gesteld sprake is geweest. Wel kan worden vastgesteld dat betrokkene gedurende een aantal jaren taken - die deels niet in zijn functiebeschrijving waren opgenomen - op het gebied van riolering en waterhuishouding met een grote mate van zelfstandigheid heeft uitgevoerd, en dat hij rondom 2000 te maken heeft gekregen met reorganisaties waarbij (deels nieuwe) taken op het gebied van strategisch en financieel-economisch beleid in andere - hoger gewaardeerde - functies zijn ondergebracht. Betrokkene heeft dit als een verslechtering van zijn positie ervaren. Een en ander brengt echter naar het oordeel van de Raad nog niet mee dat de functie van technisch medewerker riolering en waterhuishouding niet langer passend was voor betrokkene, en dat hij daarmee een toereikend motief had om die functie niet langer te willen uitoefenen.
4.6. Wat betreft de stelling van betrokkene dat hem in 1999 een schaal 10-functie in het vooruitzicht was gesteld, deelt de Raad de conclusie van de bezwaaradviescommissie, dat het hier om een perspectief ging met betrekking tot carrièreontwikkeling en doorgroei dat in sollicitatiegesprekken niet ongebruikelijk is te schetsen, maar dat geen sprake is geweest van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging van de zijde van de gemeente. Ook uit de door betrokkene overgelegde verklaringen van een drietal (oud-)collega’s valt een dergelijke toezegging niet af te leiden. De Raad kan dan ook niet inzien, hoe een nader onderzoek - zoals door betrokkene gevraagd - naar de door betrokkene gestelde toezeggingen nog tot een andere conclusie had kunnen leiden.
4.7. Naar aanleiding van de stelling van betrokkene, dat geen sprake was van functieongeschiktheid, omdat betrokkene al gedurende lange tijd situatief arbeidsongeschikt was, overweegt de Raad dat situatieve arbeidsongeschiktheid niet in de weg hoeft te staan aan een ontslag wegens functieongeschiktheid, mits voldaan is aan de vereisten voor een ongeschiktheidsontslag als bedoeld in artikel 8:6 van Pro de CAR/BUWO.
4.8. De Raad is van oordeel dat appellant de opstelling van betrokkene sinds september 2004 niet ten onrechte heeft opgevat als het zonder objectiveerbare reden weigeren, althans zichzelf ongeschikt achten en om die reden nalaten, zijn functie te verrichten. Met appellant is de Raad van oordeel dat die opstelling grond opleverde om betrokkene met toepassing van artikel 8:6 van Pro de CAR/BUWO te ontslaan.
4.9. Naar aanleiding van de stelling van betrokkene dat hem een verbeterkans had moeten worden geboden, overweegt de Raad dat appellant zich, gelet op de afwijzende opstelling van betrokkene, niettegenstaande herhaalde verzoeken en oproepen om zijn werk te hervatten, op het standpunt heeft mogen stellen dat het bieden van een verbeterkans in de gegeven situatie niet zinvol zou zijn. De Raad merkt hierbij nog op dat betrokkene ook gedurende de tijd dat hij arbeidsgeschikt werd geacht zijn werkzaamheden niet heeft hervat. Dat hij daartoe wel eens pogingen heeft ondernomen maar onverrichterzake huiswaarts is gekeerd omdat hij geen leidinggevende aantrof, zoals hij ter zitting heeft gesteld, acht de Raad onvoldoende blijk van een daadwerkelijke wil tot werkhervatting.
4.10. Wat betreft de stelling van betrokkene dat appellant heeft nagelaten een herplaatsingsonderzoek te verrichten, overweegt de Raad dat appellant blijkens de gedingstukken faciliteiten heeft aangeboden om voor betrokkene een andere werkkring te vinden. De Raad acht daarbij voldoende aannemelijk, dat appellant met betrokkene serieus de mogelijkheid van een hoger gewaardeerde functie van specialist heeft besproken, maar dat betrokkene heeft aangegeven deze functie niet te wensen vanwege de daarmee gemoeide opleidingsinspanning. Tot een verdergaand herplaatsingsonderzoek acht de Raad appellant in de gegeven situatie niet gehouden.
4.11. Het vorenstaande leidt de Raad tot de slotsom dat appellant bevoegd was betrokkene op de aangegeven grond te ontslaan. Van deze bevoegdheid heeft appellant gebruik gemaakt op een wijze die niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel.
4.12. De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in aanmerking. Het beroep tegen het bestreden besluit moet ongegrond worden verklaard.
5.1. Betrokkene heeft ten slotte de Raad verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
5.2. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In die uitspraak heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
5.3. De Raad stelt vast dat in deze zaak vanaf de ontvangst door appellant van het bezwaarschrift van betrokkene op 12 maart 2007 tot de datum van deze uitspraak, de termijn van vier jaar niet noemenswaardig is overschreden. Mede in aanmerking genomen dat van deze termijn bijna een jaar is toe te schrijven aan een (nieuwe) poging tot mediation, gedurende welke de behandeling bij de rechtbank heeft stilgelegen, ziet de Raad aanleiding het verzoek om schadevergoeding van betrokkene af te wijzen.
6. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig voor toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
Wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K.J. Kraan en B. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van I. Mos als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2011.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) I. Mos.
HD