Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1209
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: [naam 2] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 18 maart 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Bij besluit van 30 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder zijn besluit van 18 maart 2019 herzien en het bezwaar van appellant opnieuw ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert een melkveehouderij waarop plaats is voor 55 melk- en kalfkoeien en 86 stuks jongvee. Per 1 april 2012 hield appellant 21 melk- en kalfkoeien en 33 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant 37 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee op zijn bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.221 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellant grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellant stelt dat verweerder zijn fosfaatrecht te laag heeft vastgesteld. Appellant voert aan dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met zijn ziekte. Hij doet daarmee een beroep op de knelgevallenregeling. In maart 2012 heeft appellant een hartinfarct gehad. De zoon van appellant, die toen net zijn hbo-opleiding Agrarische Bedrijfskunde had afgerond, moest het bedrijf daardoor direct in zijn eentje runnen. Door deze gebeurtenis was het niet mogelijk om het bedrijf te ontwikkelen en is de groei van het bedrijf tijdelijk uitgebleven. In de loop van 2013 is appellant meer jongvee gaan aanhouden om het bedrijf verder te ontwikkelen. Indien appellant geen gezondheidsproblemen had gekregen, was de veestapel op 2 juli 2015 aanzienlijk groter geweest.
4.2
Verder heeft appellant aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Om aan zijn aflossingsverplichting jegens de bank te kunnen voldoen is uitbreiding van de veestapel noodzakelijk. Ter onderbouwing van de economische noodzaak van de uitbreiding heeft appellant twee brieven van de Rabobank van 15 oktober 2018 en 13 november 2018 en een Rapportage Individuele disproportionele last van ACCON AVM Accountants B.V. van 20 maart 2019 overgelegd. Met 55 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee wordt een ‘break-even’ situatie bereikt. Daarvoor heeft appellant 681 kg extra fosfaatrecht nodig. In 2014 heeft appellant de 9 ha grond die hij verhuurd had weer in eigen gebruik genomen. Hierdoor is het mogelijk om extra koeien te houden en grondgebonden te blijven. De benodigde uitbreiding was op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerd, omdat appellant een gesloten bedrijfsvoering heeft en geen dieren aankoopt om ziekte-insleep te voorkomen. Het verkleinen of deels verkopen van het bedrijf is niet mogelijk.
4.3
Appellant stelt dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder niet is ingegaan op het in bezwaar gedane beroep op de knelgevallenregeling en onvoldoende heeft onderbouwd waarom er geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
4.4
Ter zitting heeft appellant verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder erkent dat hij in het bestreden besluit niet heeft gereageerd op het beroep van appellant op de knelgevallenregeling. In het verweerschrift heeft verweerder daarom alsnog beoordeeld of appellant een beroep op deze regeling kan doen. Op verzoek van verweerder heeft appellant medische informatie overgelegd. Appellant heeft echter geen alternatieve peildatum genoemd, zodat verweerder geen vergelijking kan maken tussen de feitelijke situatie op 2 juli 2015 en de situatie die zonder de buitengewone omstandigheid in redelijkheid voor het bedrijf mocht worden verwacht. Voor zover appellant meent dat verweerder had moeten uitgaan van de fictieve situatie op 2 juli 2015 zonder ziekte van de ondernemer, verwijst verweerder naar jurisprudentie van het College waaruit volgt dat niet gerealiseerde groei niet wordt betrokken bij de beoordeling (ECLI:NL:CBB:2019:246 en ECLI:NL:CBB:2019:4). Verweerder concludeert dat appellant geen geslaagd beroep kan doen op de knelgevallenregeling.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat er geen individuele en buitensporige last op appellant rust. Appellant heeft, in het zicht van de afschaffing van het melkquotum, ingezet op een uitbreiding van zijn bedrijf. Het bedrijf van appellant is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Verweerder realiseert zich dat de ziekte van appellant zijn weerslag heeft gehad op het bedrijf, maar dat maakt nog niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor appellant geldt, evenals voor andere melkveehouders met uitbreidingsplannen, dat hij een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en dat een dergelijke uitbreiding meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Ook de keuze voor gefaseerde groei middels eigen aanwas behoort tot het ondernemersrisico van appellant. Verder is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding.
5.3
Omdat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op het beroep van appellant op de knelgevallenregeling is er sprake van een motiveringsgebrek. Verweerder is echter van mening dat hij dit gebrek heeft hersteld met de motivering in het verweerschrift, zoals hiervoor onder 5.1 weergegeven.
5.4
Ten aanzien van het verzoek van appellant om vergoeding van de schade wegens overschrijding van de redelijke termijn refereert verweerder zich aan het oordeel van het College.
Beoordeling
Knelgevallenregeling
6.1
Het College is van oordeel dat verweerder, met de nadere motivering in het verweerschrift, een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Gesteld noch gebleken is dat het reguliere fosfaatrecht door de ziekte van appellant op de peildatum minimaal 5% lager was. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij een beoordeling van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Voor zover appellant moet worden gevolgd in zijn (niet onderbouwde) stelling dat de veestapel op 2 juli 2015 aanzienlijk groter zou zijn geweest als hij niet ziek was geworden, baat hem dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling niet.
Artikel 1 van het EP
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om productiemiddelen als stallen en grond te verhuren, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval de ‘begroting op basis van beschikte fosfaatrechten’ uit het rapport van ACCON AVM Accountants B.V. van 20 maart 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op 698 kg fosfaatrecht, zijnde het fosfaatrecht dat appellant tekort komt voor de beoogde bedrijfsvoering met 55 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee. Het College wil, mede gelet op de overgelegde financiële rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn ondernemersbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellant in 2013 is gestart met het aanhouden van meer jongvee om zo door natuurlijke aanwas zijn veestapel te vergroten. Daarnaast heeft hij in 2014 de 9 ha grond die hij tot die tijd verhuurde weer in eigen gebruik genomen. Gezien het tijdstip waarop appellant deze beslissingen heeft genomen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College deze, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verder is van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding niet gebleken. Uit de brief van de Rabobank van 15 oktober 2018 blijkt weliswaar dat de bank van mening is dat het toekomstperspectief van het bedrijf wordt belemmerd door de begrenzing van de productiecapaciteit en de toegekende fosfaatrechten, maar, anders dan appellant stelt, uit die brief blijkt niet dat uitbreiding van het bedrijf de enige mogelijke oplossing is. Voor zover de uitbreiding is ingezet met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging maakt niet dat gesproken kan worden van een bedrijfseconomische noodzaak om over te gaan tot deze uitbreiding (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Dat de ziekte van appellant de groei van de veestapel heeft vertraagd, kan niet afdoen aan het oordeel dat de beslissingen van appellant niet navolgbaar zijn.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Motiveringsgebrek
6.4
Het College is van oordeel dat appellant terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat er niet is ingegaan op zijn beroep op de knelgevallenregeling. Het College ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren, aangezien aannemelijk is dat appellant daardoor niet is benadeeld. Als dit gebrek zich niet had voorgedaan zou, gelet op de nadere motivering in het verweerschrift als hiervoor onder 5.1 vermeld, een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen
Redelijke termijn
6.5.1
Met betrekking tot het verzoek van appellant om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
6.5.2
De redelijke termijn is op 12 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met elf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
6.5.3
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van negen maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 818,18 (9/11 x € 1000,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van
€ 181,82 (2/11 x € 1000,-) aan appellant.
€ 181,82 (2/11 x € 1000,-) aan appellant.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
7.3
Gelet op het hiervoor onder 6.4 geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed.
7.4
Het verzoek om vergoeding van de immateriële schade zal worden toegewezen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 818,18 aan appellant wegens de geleden immateriële schade;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 181,82 aan appellant wegens de geleden immateriële schade.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2021.
De voorzitter en de griffier zijn niet in de gelegenheid deze uitspraak te ondertekenen.