Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 15/293, 15/737, 17/419
14913
uitspraak van 21 september 2017 van de meervoudige kamer in de zaken tussen
Uber International B.V.(Uber International) te Amsterdam,
Uber B.V.(Uber) te Amsterdam, gezamenlijk ook appellanten
(gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout)
en
de minister van Infrastructuur en Milieu(de minister),
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu(de staatssecretaris), verweerders
(gemachtigde: mr. R.W. Veldhuis).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2014 (last I) heeft de minister aan Uber International een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000).
Bij besluit van 12 januari 2015 (invorderingsbesluit I) heeft de minister van Uber International wegens overtreding van last I een verbeurde dwangsom ingevorderd.
Bij besluit van 5 maart 2015 (bestreden besluit I) heeft de staatssecretaris het door Uber International tegen last I en invorderingsbesluit I gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd. Uber International heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 april 2015 (invorderingsbesluit II) heeft de minister van Uber wegens overtreding van last I verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Bij besluit van 30 april 2015 (last II) heeft de minister aan Uber een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000.
Bij besluit van 11 augustus 2015 (bestreden besluit II) heeft de staatssecretaris het door Uber tegen last II gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Uber heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij besluiten van 22 oktober 2015 (invorderingsbesluit III), 17 november 2015 (invorderingsbesluit IV) en 30 november 2016 (invorderingsbesluit V) heeft de minister van Uber wegens overtreding van last II verbeurde dwangsommen ingevorderd.
Op 31 januari 2017 is een aanvullend beroepschrift ingediend. Verweerders hebben verweerschriften en nadere stukken ingediend.
Het College heeft met een brief van 21 april 2017 partijen om nadere informatie verzocht. Appellanten hebben daarop gereageerd met een brief van 26 april 2017, verweerders met een brief van 28 april 2017.
Verweerders hebben op 1 mei 2017 nadere stukken ingediend, waaronder processen-verbaal van opsporingsambtenaren in twee versies, te weten een versie waarin namen onleesbaar zijn gemaakt en - met een beroep op 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - een volledig leesbare versie. Het College heeft bij beslissing van 8 mei 2017 geoordeeld dat beperkte kennisname van de volledige versie van die stukken is gerechtvaardigd voor zover het gaat om de tot de persoon te herleiden gegevens van de personen jegens wie proces-verbaal is opgemaakt, maar niet is gerechtvaardigd voor zover daarin de namen van de verbalisanten zijn vermeld. Verweerders hebben de betreffende stukken opnieuw ingezonden in een versie die in overeenstemming is met voormelde beslissing. Appellanten hebben het College toestemming verleend om mede op grond van die stukken uitspraak te doen.
Appellanten hebben het College verzocht om uitstel van de zitting totdat het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) in de zaak C-434/15 zal hebben beslist op de door de Juzgado Mercantil No 3 de Barcelona gestelde prejudiciële vragen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2017. De beroepen zijn, mede op verzoek van appellanten, gevoegd behandeld. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Verder is namens appellanten nog verschenen A.S. Ramrasasing. Namens verweerders zijn verder nog verschenen G.A. Dictus,
mr. C.J. Kuiper, C. Rond, mr. R.P.H. Rozenbrand en S. Oosterhof.
Overwegingen
Uitstelverzoek
1.1.
Het College acht, anders dan appellanten, de vragen die door de Spaanse rechter aan het Hof van Justitie zijn gesteld voor de beoordeling van deze zaak niet van belang. Zie voor een meer uitgebreide overweging hierna onder 5.7. Het College ziet daarin dan ook geen reden tot uitstel van de zitting, dan wel de schorsing of heropening van het onderzoek, waarom appellanten voorafgaand aan, respectievelijk tijdens, de zitting hebben verzocht.
Verzoek om voorlopige voorziening
1.2.
Op 14 november 2014 heeft Uber International, hangende het bezwaar tegen last I, de voorzieningenrechter van het College (voorzieningenrechter) verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft het verzoek afgewezen bij uitspraak van 8 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:450.
De besluiten
2.1
Last I richt zich tot Uber International. De aanleiding tot het opleggen van de last is dat opsporingsambtenaren op 6 november 2014 hebben geconstateerd dat vier chauffeurs via de Uber applicatie (app) in het kader van UberPOP (UberPOP-chauffeurs) taxivervoer hebben verricht zonder dat zij toen beschikten over een taxivergunning, ook wel ondernemingsvergunning genoemd, als bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Zij hebben daarmee het in die bepaling vervatte verbod tot het verrichten van taxivervoer zonder vergunning overtreden. Uber International is als medepleger van deze overtredingen aangemerkt. De last heeft tot doel herhaling van deze overtredingen te voorkomen. Last I houdt blijkens de tekst in dat Uber International zich dient te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Het College leest deze last in de zin dat Uber International zich dient te onthouden van overtreding van 76, eerste lid, van de Wp2000 middels het aanbieden van de dienst UberPOP en dat verweerders van appellanten verwachten dat zij in Nederland UberPOP niet meer aanbieden, dan wel niet meer samenwerken met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning. Het College vindt voor deze lezing steun in de brief van verweerders aan appellanten van 29 september 2014 inzake het voornemen om last I op te leggen, die zich op bladzijde 2 onder het kopje overtreding geheel concentreert op vervoer door chauffeurs die niet over een taxivergunning beschikken. De dwangsom bedraagt € 10.000,- per overtreding met een maximum van € 100.000,-. De last heeft een looptijd van twee jaar.
2.2.
Invorderingsbesluit I richt zich tot Uber International en is genomen vanwege een overtreding door Uber International van last I op 17 december 2014. Op die datum heeft een UberPOP-chauffeur taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber International is als medepleger van deze overtreding aangemerkt. Met dit besluit is een verbeurde dwangsom van € 10.000,- ingevorderd.
2.3.
Bestreden besluit I richt zich tot Uber International en omvat de beslissing op het bezwaar tegen last I en tegen invorderingsbesluit I. Het bezwaar is ongegrond verklaard.
2.4.
Invorderingsbesluit II richt zicht tot Uber en is genomen vanwege overtreding door Uber van last I in het tijdvak van 13 februari 2015 tot en met 1 maart 2015. In die periode hebben negen UberPOP-chauffeurs taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber is als medepleger van deze overtredingen aangemerkt. Met dit besluit zijn verbeurde dwangsommen van in totaal € 90.000,- ingevorderd.
2.5.1.
Last II richt zich tot Uber. De aanleiding tot het opleggen van de last is dat er sinds het opleggen van last I zoveel overtredingen door appellanten zijn begaan dat er dwangsommen zijn verbeurd tot het maximum van € 100.000,-. Ook daarna zijn er nog elf overtredingen door Uber begaan, als blijkt uit processen-verbaal inzake het verrichten van taxivervoer zonder vergunning door UberPOP-chauffeurs. Last II houdt blijkens de tekst in dat Uber zich dient te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Last II bevat een verwijzing naar UberPOP: "Gelet op het feit, dat Uber het werkgebied voor (..) UberPOP sinds het opleggen van de last onder dwangsom heeft uitgebreid en de hoogte en het maximum van de dwangsom Uber niet voldoende prikkel hebben gegeven om te stoppen met het overtreden van artikel 76, lid 1, Wp2000 leg ik wederom een last onder dwangsom aan Uber op." Last II is een vervolg op last I en daarom komt naar het oordeel van het College bij de uitleg van last II mede betekenis toe aan die van last I. Last II houdt naar het oordeel van het College in dat verweerders van Uber verwachten dat zij in Nederland UberPOP niet meer aanbiedt, dan wel niet meer samenwerkt met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning. De dwangsom bedraagt € 50.000,- per overtreding met een maximum van € 1.000.000,-. De last heeft een looptijd van twee jaar.
2.5.2.
Bestreden besluit II richt zich tot Uber en omvat de beslissing op het bezwaar tegen last II. Het bezwaar is ongegrond verklaard.
2.6.
Invorderingsbesluiten III tot en met V richten zicht tot Uber en zien op overtreding door Uber van last II.
2.6.1.
Invorderingsbesluit III betreft overtredingen in de periode van 13 mei tot en met 1 september 2015. In die periode hebben zes UberPOP-chauffeurs taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber is als medepleger van deze overtredingen aangemerkt. De verbeurde dwangsom bedraagt € 300.000,-.
2.6.2.
Invorderingsbesluit IV betreft een overtreding op 8 oktober 2015. Op die datum heeft een UberPOP-chauffeur taxivervoer verricht zonder vergunning. Uber is als medepleger van deze overtreding aangemerkt. De verbeurde dwangsom bedraagt € 50.000,-.
2.6.3.
Invorderingsbesluit V betreft dertien overtredingen in het tijdvak van 1 september 2015 tot en met 31 maart 2016. In die periode zijn 23 chauffeurs aangehouden wegens het verrichten van taxivervoer zonder de vereiste vergunning. Dit vervoer heeft plaatsgevonden met gebruikmaking van de Uber app in het kader van UberX. Volgens verweerders hebben de chauffeurs artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 overtreden doordat zij voor eigen rekening en risico taxivervoer hebben verricht met een niet aan hen maar aan de Premium Business Drivers B.V. verleende vergunning. Volgens verweerders heeft Uber de chauffeurs op het idee gebracht en de gelegenheid geboden om de vergunning via een illegale pachtconstructie te verkrijgen en is zij daardoor medepleger van deze overtredingen. De ingevorderde dwangsom bedraagt in totaal € 650.000,-.
Omvang van het geding
3.1.
Het beroep van Uber International tegen bestreden besluit I heeft betrekking op last I en invorderingsbesluit I. Het beroep van Uber tegen bestreden besluit II heeft betrekking op last II. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft een beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Onder belanghebbende wordt hier naar het oordeel van het College verstaan de belanghebbende tot wie zowel de last onder dwangsom als het invorderingsbesluit is gericht. Gelet hierop heeft het beroep van Uber tegen last II van rechtswege mede betrekking op de tot Uber gerichte invorderingsbesluiten III tot en met V en liggen deze besluiten ter beoordeling door het College voor.
3.2.
Met betrekking tot de vraag of invorderingsbesluit II ter beoordeling door het College voorligt overweegt het College als volgt. Invorderingsbesluit II richt zich tot Uber en strekt tot invordering van dwangsommen die met last I zijn opgelegd aan Uber International.
3.2.1.
Het College volgt verweerders niet in hun betoog dat de tenaamstelling van last I berust op een kennelijke misslag. Verweerders hebben er naar eigen zeggen immers doelbewust voor gekozen om last I aan Uber International en om last II aan Uber te richten. Zij hebben daartoe aangevoerd dat in de algemene voorwaarden ten tijde van last I werd verwezen naar Uber International als contractspartner voor UberPOP en ten tijde van last II naar Uber. Gelet hierop is van een kennelijke misslag geen sprake. Verweerders beroepen zich al daarom in dit verband vergeefs op de uitspraken van het College van 8 augustus 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:248) en 5 september 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:275) waarin wel sprake was van een (overigens in bezwaar herstelde) kennelijke misslag in de tenaamstelling van de besluiten. Het College voegt aan het vorenstaande nog toe dat, gelet op voormelde informatie in de algemene voorwaarden van appellanten, als gesteld door verweerders en niet betwist door appellanten, beide lasten tot de juiste rechtspersoon zijn gericht. Het College volgt appellanten daarom niet in hun beroepsgrond dat beide lasten tot dezelfde rechtspersoon hadden moeten zijn gericht.
3.2.2.
Het College volgt appellanten evenmin in hun betoog dat het beroep van Uber International tegen last I op de voet van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt als een beroep van Uber tegen invorderingsbesluit II of als een beroep van Uber International tegen invorderingsbesluit II. Daarvoor biedt deze bepaling naar het oordeel van het College geen ruimte. Het College betrekt hierbij dat Uber International geen belanghebbende is, als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb, bij invorderingsbesluit II, aangezien dit besluit tot een te onderscheiden rechtspersoon is gericht.
3.2.3.
Appellanten hebben het College ter zitting verzocht invorderingsbesluit II inhoudelijk te beoordelen aan de hand van de daartegen door Uber International aangevoerde gronden. Nu Uber, blijkens het aanvullend beroepschrift van Uber International van 12 juni 2015, op 10 juni 2015 bezwaar heeft gemaakt tegen invorderingsbesluit II, en daarbij geen rechtstreeks beroep is ingesteld als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb, is er thans geen beroep tegen dat besluit bij het College aanhangig en kan het College niet aan dit verzoek voldoen. Verweerders zullen eerst op het bezwaar moeten beslissen voordat tegen het betreffende besluit op bezwaar beroep bij het College kan worden ingesteld.
3.3.
De conclusie is dat in deze gedingen beroepen tegen de lasten I en II en de invorderingsbesluiten I en III tot en met V ter beoordeling door het College voorliggen. Invorderingsbesluit II valt buiten de omvang van deze gedingen. Wat partijen daarover hebben aangevoerd, behoeft derhalve geen verdere bespreking.
De feiten
4.1.
Over de volgende feiten zijn partijen het eens en het College gaat van de juistheid van die feiten uit.
4.2
Appellanten hebben hun statutaire zetel in Amsterdam. Uber International is de enig aandeelhouder van Uber. De activiteiten van Uber International zijn in het handelsregister omschreven als: ‘het direct of indirect houden van aandelen van tot een concern behorende rechtspersonen en het op grond daarvan voeren van beheer en beleid over dit concern of een deel daarvan’. De activiteiten van Uber zijn, voor zover thans van belang, omschreven als: ‘overige dienstverlenende activiteiten op het gebied van informatietechnologie’ en ‘het faciliteren en aangaan van contracten voor on-demand diensten’. Enig aandeelhouder van Uber International is Uber International C.V. met een bezoekadres in Bermuda.
4.3
Appellanten maken deel uit van een internationaal concern dat technologie ontwikkelt en aanbiedt die vraag een aanbod op mobiliteitsgebied bijeen brengt. Een app brengt consumenten in contact met door het bedrijf geselecteerde taxivervoerders. Deze diensten worden sinds 2012 in Nederland aangeboden, waaronder UberLUX, voor vervoer per limousine, UberBlack voor vervoer per luxe auto, UberPOP (sinds juli 2014) voor vervoer door particulieren met hun eigen auto en UberX (sinds september 2015) voor vervoer per taxi. Appellanten zijn in november 2015 gestopt met de dienst UberPOP. De diensten UberBlack, UberLUX en UberX zijn beschikbaar gebleven.
4.4.
Met betrekking tot UberPOP geldt het volgende.
4.4.1.
In het kader van UberPOP wordt gebruik gemaakt van een door appellanten verstrekte app waarmee chauffeurs en klanten met elkaar in contact kunnen komen. De chauffeurs die als UberPOP-chauffeur gaan rijden, sluiten daartoe eerst met appellanten een overeenkomst en krijgen een iPhone in bruikleen waarmee bestelde ritten geaccepteerd kunnen worden. Via de app, waarbij gebruik wordt gemaakt van GPS-gegevens, worden chauffeur en klant bij elkaar gebracht en wordt de ritprijs berekend. Klanten van UberPOP moeten de app downloaden en zich eenmalig bij appellanten aanmelden met hun creditkaartgegevens. Zij worden op hun aanvraag via de app gekoppeld aan de dichtstbijzijnde UberPOP-chauffeur. Naam, foto en beoordeling van de chauffeur en het model en kenteken van zijn auto worden dan zichtbaar voor de klant. Na iedere rit wordt de klant gevraagd zijn ervaring te beoordelen met een score van één tot vijf sterren. Bij een score van drie sterren of minder wordt aan de klant gevraagd hoe de gebruikerservaring verbeterd kan worden. In alle gevallen kan de klant opmerkingen toevoegen aan de beoordeling. De beoordelingen worden anoniem gedeeld met de chauffeurs. Het ratingsysteem biedt de mogelijkheid om de chauffeurs te evalueren, de kwaliteit van het aanbod te waarborgen en de dienstverlening te verbeteren. Bij aankomst op de bestemming wordt de ritprijs afgeschreven van de creditkaart van de gebruiker. De chauffeur ontvangt, als overeengekomen met appellanten, 80% van de ritprijs. De rest van het bedrag ontvangen appellanten. De klant ontvangt van appellanten een factuur.
4.4.2.
Met betrekking tot de bijdrage van appellanten aan UberPOP geldt het volgende. Appellanten geven een advies over het in rekening te brengen tarief. In de praktijk wordt de ritprijs vrijwel steeds op basis van dat adviestarief berekend en afgerekend. Appellanten registreren pieken in de vraag naar taxivervoer en geven chauffeurs informatie over die pieken, zodat zij zich tijdelijk naar de betrokken regio kunnen verplaatsen. Appellanten selecteren de particuliere chauffeurs en keuren hun auto's volgens door hen vastgestelde criteria als hierna kort vermeld. Chauffeurs moeten minimaal 21 jaar oud zijn en beschikken over meer dan één jaar rijervaring. De aanmeldingsprocedure bestaat uit een online training, een interview, controle en documentatie van het rijbewijs, paspoort en een verklaring omtrent gedrag. Chauffeurs moeten in het bezit zijn van een vierdeurs auto, niet ouder dan tien jaar, met een geldige APK en een geldige autoverzekering. Alle voertuigen worden geïnspecteerd. Het kentekenbewijs en het verzekeringsbewijs worden gecontroleerd en gedocumenteerd. Alleen gekeurde en veilige voertuigen worden toegelaten tot het UberPOP platform. De ritten die via de app worden besteld, zijn gedekt door een commerciële autoverzekering en een, de wettelijke eigen autoverzekering van de chauffeur aanvullende, commerciële auto aansprakelijkheidsverzekering.
4.4.3.
Met betrekking tot de in last I, last II en invorderingsbesluiten I, III en IV vermelde gedragingen van de in die besluiten genoemde of bedoelde individuele UberPOP-chauffeurs geldt het volgende. Uit de zich in het dossier bevindende processen-verbaal blijkt dat de in die besluiten genoemde chauffeurs op de in de besluiten genoemde datum en plaats personenvervoer per auto tegen betaling hebben verricht zonder dat zij toen over een vergunning beschikten als bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Dit vervoer heeft plaatsgevonden met gebruikmaking van de Uber app in het kader van UberPOP. Dit is door appellanten niet betwist. Gelet hierop gaat het College er in deze gedingen van uit dat voormelde besluiten in zoverre op een juiste feitelijke grondslag berusten.
4.5.
Met betrekking tot invorderingsbesluit V, dat ziet op activiteiten in het kader van UberX, geldt het volgende. In het kader van UberX wordt eveneens gebruik gemaakt van een door appellanten verstrekte app waarmee chauffeurs en klanten met elkaar in contact kunnen komen. De chauffeurs die als UberX-chauffeur willen gaan rijden, moeten van appellanten beschikken over een vergunning als bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Wp2000, een chauffeurspas en een auto die voldoet aan de eisen die in Nederland aan een taxi worden gesteld.
Samenvatting van de beroepsgronden (UberPOP)
5.1
Appellanten voeren, samengevat, de volgende beroepsgronden aan.
A. De feitelijke gedragingen waarop de besluiten zien, vormen geen taxivervoer. Appellanten wijzen in dat verband onder meer op het arrest van de Hoge Raad (HR) van 25 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BN8042).
B. Het betreffende vervoer valt op grond van artikel 2, vijfde lid, van de Wp2000 buiten de werkingssfeer van de Wp2000. Appellanten beroepen zich hiermee op de wettelijke uitzondering in de zogenoemde carpoolbepaling.
C. Appellanten betwisten dat zij bewust en nauw hebben samengewerkt met de betrokken chauffeurs. Als (toch) sprake is van overtreding door de chauffeurs van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 is er geen sprake van (medeplegen van die) overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 door appellanten.
D. Als (toch) sprake is van overtreding door appellanten van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000, geldt een uitzondering op de (beginselplicht tot) handhaving. Appellanten verwijzen naar ontwikkelingen in de wetgeving waaruit volgens hen blijkt dat de ondernemingsvergunning gaat verdwijnen. Daarmee is volgens hen sprake van een bijzondere omstandigheid te weten concreet zicht op legalisatie, dan wel een situatie waarbij handhaving onevenredig is met de daarmee te dienen doelen.
E. De opgelegde lasten vormen een inbreuk op het Unierechtelijk vrij verkeer van diensten. De opgelegde lasten vormen bovendien een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht en schenden daarmee artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol). Appellanten erkennen dat "het Europees recht" niet in de weg staat aan een wettelijke vergunningplicht en de handhaving daarvan, maar zij menen dat de daarbij in aanmerking te nemen belangen niet rechtvaardigen dat verweerders niet toetsen aan proportionaliteit en subsidiariteit.
Samenvatting van de beroepsgronden (UberX)
F. Appellanten betwisten dat de feitelijke gedragingen waarop invorderings-besluit V ziet, onder de reikwijdte van last II vallen en stellen dat zij artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 niet hebben overtreden.
Bespreking van de beroepsgronden (UberPOP)
5.2.
Ingevolge artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 is het verboden om taxivervoer te verrichten zonder een daartoe door de minister verleende vergunning. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wp2000 wordt in die wet verstaan onder taxivervoer: personenvervoer per auto tegen betaling, niet zijnde openbaar vervoer. Appellanten bestrijden niet dat de UberPOP-chauffeurs tegen betaling per auto personen vervoerden, maar stellen, onder verwijzing naar het arrest van de HR van 25 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BN8042), dat dit geen taxivervoer is waarop de Wp2000 ziet.
5.2.1.
Dat arrest betrof een naheffingsaanslag in de belasting van personenauto's en motorrijwielen (BPM). In die zaak hadden taxiondernemers hun taxi’s gebruikt voor een buitenlandse vakantiereis samen met familieleden, die hadden bijgedragen in de kosten van die reis. De ondernemers hadden bij de belastingdienst opgegeven dat dit taxivervoer was in de uitoefening van hun bedrijf. In die zaak stond de Hoge Raad voor de vraag of voor het oordeel dat hier sprake was van taxivervoer volstaat dat tijdens het gebruik van de auto's personen zijn vervoerd en dat voor dat vervoer een zakelijke vergoeding is betaald. De HR heeft die vraag als volgt ontkennend beantwoord: "niet alleen bepalend (is) dat tijdens het gebruik van de auto's personen zijn vervoerd en dat voor dat vervoer een zakelijke vergoeding is gevraagd (...), aangezien blijkens de parlementaire geschiedenis (...) niet bedoeld is het vervoer van personen tegen betaling in de particuliere sfeer aan een vergunningplicht te onderwerpen (...). Andere omstandigheden dan dat een zakelijke vergoeding is ontvangen kunnen derhalve de conclusie rechtvaardigen dat de betreffende passagiers niet in het kader van de uitoefening van die taxionderneming zijn vervoerd maar dat de auto in de particuliere sfeer is gebruikt. (...) Of vervoer van personen tegen betaling in de particuliere sfeer heeft plaatsgevonden moet worden beoordeeld aan de hand van alle daarvoor in aanmerking komende omstandigheden."
5.2.2.
Appellanten betwisten niet dat het in geding zijnde vervoer, in lijn met de wijze waarop het verdienmodel van UberPOP is ingericht, plaatsvond als economische activiteit. Dat vervoer vindt om die reden niet plaats in de particuliere sfeer. Appellanten beroepen zich zodoende vergeefs op het arrest van 25 februari 2011. Beroepsgrond A faalt.
5.3.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de Wp2000 (carpoolbepaling) is de Wp2000 niet van toepassing op vervoer van personen per auto, anders dan openbaar vervoer, indien de som van de betalingen voor dat vervoer de kosten van de auto en eventuele bijkomende kosten voor dat vervoer niet te boven gaat, tenzij vorenstaande wordt verricht in de uitoefening van een beroep of bedrijf. Appellanten stellen dat deze bepaling op het vervoer door UberPOP-chauffeurs van toepassing is, zodat deze artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 niet hebben overtreden.
5.3.1.
Het College volgt appellanten in deze redenering niet. De carpoolbepaling is bedoeld om het carpoolen met vrienden of collega’s buiten de vergunningplicht te brengen door het vervoer van personen per auto, indien dat slechts geschiedt tegen vergoeding van (maximaal) de autokosten, van de werkingssfeer van de Wp2000 uit te sluiten (ECLI:NL:CBB:2014:450; ECLI:NL:CBB:2009:BK1424).
5.3.2.
Nu, als hiervoor onder 5.2.2. vermeld, het personenvervoer in het kader van UberPOP niet plaatsvond in de sfeer van familie of collega’s, maar als economische activiteit, beroepen appellanten zich vergeefs op de carpoolbepaling voorziene uitzondering. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (ECLI:NL:CBB:2016:446) is reeds hierom sprake van personenvervoer in de uitoefening van een beroep of bedrijf als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van de Wp2000, zodat de Wp2000 daarop van toepassing is. Daarmee kan het College in het midden laten of, als gesteld door appellanten en betwist door verweerder, de kosten die de UberPOP-chauffeurs maken de door hen ontvangen vergoeding overschrijden. Beroepsgrond B faalt.
5.4.
Het College is gelet op het vorenstaande van oordeel dat de in last I, last II en invorderingsbesluiten I, III en IV genoemde UberPOP-chauffeurs op de in die besluiten genoemde data, artikel 76, eerste lid van de Wp2000 hebben overtreden. Dit zijn overtredingen als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Awb.
5.5.
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat appellanten als medeplegers, als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb, van die overtredingen kunnen worden aangemerkt en aldus ook artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 hebben overtreden.
5.5.1.
Ter beantwoording van deze vraag dient, in de lijn van vaste rechtspraak van de HR, onder meer de arresten van 2 december 2014 (ECLI:NL:HR:2014:3474) en 24 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:716), in deze gedingen te worden vastgesteld of door verweerders aannemelijk is gemaakt dat zo bewust en nauw is samengewerkt bij de overtreding dat van medeplegen kan worden gesproken, in het bijzonder dat en waarom de bijdrage van appellanten van voldoende gewicht is geweest om de kwalificatie medeplegen te rechtvaardigen.
5.5.2.
Het College is van oordeel dat verweerders aannemelijk hebben gemaakt dat tussen appellanten en de individuele UberPOP-chauffeurs sprake is geweest van een bewuste en nauwe samenwerking bij het aanbieden en verrichten van taxivervoer in strijd met artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 en dat de bijdrage van appellanten van voldoende gewicht is geweest om van medeplegen van die overtreding te spreken. De door appellanten aangeboden dienst UberPOP is gericht op het koppelen van chauffeurs zonder vergunning aan passagiers. Nu het reeds ten tijde van de introductie van UberPOP in Nederland op grond van de Wp2000 verboden was om zonder vergunning taxivervoer te verrichten, is UberPOP van meet af aan gericht geweest op het overtreden van de Wp2000. Appellanten spelen daarin een wezenlijke rol en leveren daaraan, als gesteld door verweerders en hierna vermeld, een substantiële materiële en intellectuele bijdrage. Appellanten bepalen of een chauffeur die in het kader van UberPOP wil gaan rijden en de door hem gebruikte auto voldoen aan de door hen gestelde eisen. Zij geven UberPOP-chauffeurs toegang tot de Uber-app en verstrekken de chauffeurs in voorkomende gevallen een iPhone. Zij bemoeien zich actief met vraag en aanbod door de UberPOP-chauffeurs te adviseren in welke gebieden zij hun diensten, gelet op de actuele vraag daarnaar, op dat moment het beste kunnen aanbieden. Zij bepalen de tariefstelling door het geven van een adviesprijs, die in de praktijk meestal wordt gehanteerd. Zij bepalen de voorwaarden die van toepassing zijn op de overeenkomst tussen chauffeur en klant, waaronder de voorwaarde over de wijze waarop de ritprijs wordt berekend en de wijze waarop de betaling door de klant moet plaatsvinden. Appellanten ontvangen een vast percentage van de door de klant betaalde ritprijs. Hoe meer ritten er in het kader van UberPOP worden gereden, des te meer betalingen appellanten daarvoor ontvangen. Uit het vorenstaande blijkt dat de bedrijfsmatige activiteiten van appellanten in het kader van UberPOP, anders dan zij stellen, niet alleen zijn gericht op het bieden van technologie en het faciliteren van het op één plaats samenkomen van vraag en aanbod, maar ook op het feitelijk vervoeren van personen tegen betaling aan de chauffeur én aan appellanten. Al deze gedragingen van appellanten bij elkaar en in onderling verband bezien leiden het College tot het oordeel dat appellanten - als medeplegers van de overtredingen van de in de besluiten vermelde chauffeurs - artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 hebben overtreden.
5.5.3.
Gelet hierop volgt het College appellanten niet in hun andersluidende standpunt, ter ondersteuning waarvan zij onder andere hebben aangevoerd dat UberPOP een soort van marktplaats is waarvan zij slechts de marktmeester zijn die niet aansprakelijk is voor wat er op de marktplaats wordt aangeboden. De beroepsgrond dat, als al van een relevante betrokkenheid van appellanten bij UberPOP kan worden gesproken, hooguit sprake is van ‘faciliteren’ dat juridisch niet kan worden als gekwalificeerd als ‘medeplegen’ maar hooguit als ‘medeplichtigheid’ waarop in het bestuursrecht niet kan worden gehandhaafd, slaagt gelet op het vorenstaande evenmin. De onder 5.5 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. Beroepsgrond C faalt.
5.6.
Gelet op 5.5 tot en met 5.5.3 waren verweerders op grond van artikel 93, tweede lid, van de Wp2000, in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, bevoegd om aan appellanten een last onder dwangsom op te leggen om herhaling van de onder 5.4 vermelde overtredingen te voorkomen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of verweerders in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik hebben kunnen maken. Het College overweegt dat ingevolge vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2014:133) slechts onder bijzondere omstandigheden van verweerders mag worden verlangd dat wordt afgezien van zijn bevoegdheid handhavend op te treden. Van een dergelijke bijzondere omstandigheid kan sprake zijn indien concreet zicht bestaat op legalisatie.
5.6.1.
Appellanten stellen dat laatst vermelde bijzondere omstandigheid zich voordoet. Het College volgt appellanten daarin niet. Ten tijde in geding was geen sprake van het door appellanten gestelde concrete vooruitzicht dat het op grond van de Wp2000 voor individuele personen of ondernemingen niet langer verboden zou zijn om taxivervoer zonder vergunning te verrichten. Dat er ten tijde in geding mogelijk zicht was op het (per 1 januari 2016) vervallen van de voordien geldende vakbekwaamheidseis voor vergunninghouders, maakt dat niet anders. Verweerders hebben gemotiveerd gesteld dat het verbod van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 zal blijven bestaan, en het College heeft geen reden om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Van concreet zicht op legalisatie was en is naar het oordeel van het College geen sprake (geweest). Appellanten hebben hun andersluidende standpunt niet aannemelijk gemaakt. Het College volgt appellanten evenmin in het standpunt dat de vereiste vergunning niet direct bijdraagt aan de kwaliteit van het taxivervoer, terwijl die kwaliteit in het kader van UberPOP wel zou worden gewaarborgd, zodat ook om die reden de in geding zijnde handhaving in strijd is met de daarmee te dienen doelen. Het College verwijst in dit verband kortheidshalve naar de overwegingen 5.6.3 tot en met 5.6.5 in de uitspraak van de voorzieningenrechter, die het onderschrijft.
5.6.2.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerders in redelijkheid van hun bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom gebruik hebben kunnen maken. De hiervoor onder 5.6 vermelde vraag moet bevestigend worden beantwoord. Beroepsgrond D faalt.
5.7.
Appellanten betogen dat een vergunningplicht voor de dienst UberPOP in strijd is met de artikelen 49 en 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), inzake het vrij verkeer van vestiging, respectievelijk het vrij verkeer van diensten en dat regulering van UberPOP onverenigbaar is met Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 (notificatierichtlijn) en Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 (richtlijn inzake elektronische handel). Zij wijzen er op dat hierover door een Spaanse rechter, als hiervoor onder 1.1 vermeld, prejudiciële vragen zijn gesteld.
5.7.1.
Het beroep van appellanten op Europees recht baat hen niet, omdat het volledig steunt op de misvatting dat aan de hen opgelegde lasten mede ten grondslag is gelegd dat zij zelf over een ondernemingsvergunning moeten beschikken (vergunningplicht). Wat appellanten hebben aangevoerd ter ondersteuning van hun standpunt dat deze vergunningplicht in strijd is met Europees recht behoeft daarom geen bespreking.
5.7.2.
Daar komt nog bij dat het Unierechtelijke vrij verkeer van diensten en vrij verkeer van vestiging in beginsel geen betrekking heeft op zogenoemde zuiver interne situaties, waarin alle elementen zich afspelen binnen één lidstaat. Appellanten zijn beide gevestigd in Nederland. Het in geding zijnde taxivervoer heeft plaatsgevonden binnen de Nederlandse grenzen. De geverbaliseerde chauffeurs wonen in Nederland. Van grensoverschrijdende activiteiten is geen sprake geweest. Ook gelet hierop slaagt het beroep van appellanten op het Unierechtelijke vrij verkeer van diensten en vrij verkeer van vestiging niet.
5.7.3.
Met betrekking tot artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, overweegt het College als volgt. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol luidt, voor zover van belang: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (...)”
5.7.4
Appellanten beschouwen de lasten I en II als een ongeoorloofd inmenging in en inbreuk op hun eigendomsrecht, omdat was te verwachten dat de vergunningplicht van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 zou vervallen waarmee de lasten disproportioneel waren. Het College volgt appellanten hierin niet. Zoals hiervoor onder 5.6.1 vermeld, vindt de stelling dat de vergunningplicht afliep geen steun in de feitelijke situatie zoals die destijds was en ook thans nog is. Uit 5.6.1 volgt verder dat het vergunningvereiste van belang is voor het waken over de kwaliteit en de betrouwbaarheid van het taxivervoer. Zelfs als zou moeten worden geoordeeld dat sprake is van de door appellanten gestelde inbreuk op hun eigendomsrecht, het College laat dat uitdrukkelijk in het midden, dan is deze gerechtvaardigd en niet in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Het College in dit verband hetgeen de voorzieningenrechter in zijn uitspraak 8 december 2014 onder 5.7.1 en 5.8.2 heeft overwogen. Beroepsgrond E faalt.
5.8.
Hieruit volgt dat de lasten I en II in rechte stand kunnen houden.
5.9.
Appellanten hebben tegen de invorderingsbesluiten I, III en IV geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd. In wat appellanten met betrekking tot UberPOP hebben aangevoerd, ziet het College geen bijzondere omstandigheden die verweerders aanleiding hadden moeten geven om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien. Het College is dan ook van oordeel dat de invorderingsbesluiten I, III en IV in rechte stand kunnen houden.
Bespreking van de beroepsgronden (UberX)
6.1.
Uber heeft aangevoerd dat haar niet duidelijk is wat haar precies wordt verweten en ontkent gemotiveerd dat zij in het kader van UberX artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 heeft overtreden. Verder stelt zij dat de in invorderingsbesluit V vermelde overtredingen in ieder geval buiten het bereik van last II vallen aangezien last II is beperkt tot UberPOP. UberX is een wezenlijk ander product dan UberPOP. UberX richt zich, anders dan UberPOP, niet op vervoer door particulieren zonder taxivergunning in een eigen auto, maar op vervoer door beroepschauffeurs met taxivergunning in een taxi die aan alle eisen voldoet. UberX is in feite hetzelfde product als UberBlack enUberLUX, alleen met andere voertuigen. UberX is juist gericht op legaal taxivervoer. Uber verwijst op haar site naar legale constructies om aan een taxivergunning te komen. Een UberX-chauffeur kan ook zelf over een vergunning beschikken. Verweerders hadden, indien zij met betrekking tot UberX handhavend hadden willen optreden, een daarop gerichte (nieuwe) last onder dwangsom moeten opleggen.
6.2.
Verweerders stellen hier tegenover dat de bewoordingen van last II zo ruim zijn, dat daaronder zij ook de gedragingen met UberX omvatten. Verweerders hebben geen bezwaar heeft tegen de verdienmodellen als UberLUX en UberBlack waar de chauffeurs wel beschikken over een ondernemingsvergunning en chauffeurskaart. UberX is qua opzet toelaatbaar, maar is desondanks een dienst gebleken die erop gericht is om in nauwe en bewuste samenwerking met chauffeurs illegaal taxivervoer te organiseren doordat bij iedere bij Uber geboekte rit telkens het in artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 neergelegde vergunningvereiste wordt overtreden. Uber is een bedrijf dat de grenzen opzoekt en soms bewust overtreedt om een politiek debat op gang te brengen. Verweerders willen grenzen stellen als de wet wordt overtreden.
6.3.
Het College stelt vast dat last II inderdaad ruim is geformuleerd. Bij het vaststellen van de betekenis van deze last gaat het College echter niet alleen af op deze bewoordingen, maar betrekt het daarin ook de context en de zin die Uber daaraan in de concrete omstandigheden redelijkerwijs mocht toekennen. Het College wil namelijk wel aanvaarden dat verweerders in de last niet de meest specifieke aanduiding van de door Uber na te laten handelingen hebben gegeven en de last in wat ruimere bewoordingen hebben gevat, maar daardoor komt een sterk tekstueel gerichte uitleg licht in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Last II is een vervolg op last I en daarom komt naar het oordeel van het College, als hiervoor onder 2.5 overwogen, bij de uitleg van last II mede betekenis toe aan die van last I.
6.4.
Zoals hiervoor onder 2.5 is overwogen, is het College van oordeel dat last II zo moet worden gelezen dat Uber zich dient te onthouden van overtreding van 76, eerste lid, van de Wp2000 middels het aanbieden van de dienst UberPOP en dat verweerders van appellanten verwachten dat zij in Nederland UberPOP niet meer aanbieden, dan wel niet meer samenwerken met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning. In die uitleg is van doorslaggevende betekenis of UberX, een dienst die ten tijde van het opleggen van last II nog niet bestond, op vergelijkbare wijze als UberPOP is gericht op het overtreden van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Daarvan is naar het oordeel van het College slechts sprake als appellanten in het kader van UberX, op een vergelijkbare wijze als bij UberPOP, doelbewust samenwerken met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning.
6.5.
Appellanten hebben gemotiveerd gesteld dat UberX is gericht op het aanbieden en verrichten van taxivervoer door chauffeurs die in het bezit zijn van de vereiste taxivergunning. Het College ziet geen reden om die, door verweerders niet betwiste stelling, voor onjuist te houden. Er is op generlei wijze gebleken dat Uber in het kader van UberX samenwerking met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning heeft gezocht. Daarmee is UberX een niet een met UberPOP vergelijkbare dienst en handelde Uber met de exploitatie van UberX niet in strijd met last II. De stelling van verweerders dat Uber de grenzen van de wet opzoekt en dat UberX-chauffeurs artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 hebben overtreden, wat daar van zij, leidt in het licht van de inhoud van last II niet tot een ander oordeel. Beroepsgrond F slaagt.
6.6.
De gedragingen waarop invorderingsbesluit V ziet, betreffen alle het gebruik van UberX en vallen buiten de reikwijdte van last II. Invorderingsbesluit V gaat er ten onrechte vanuit dat Uber in verband met die gedragingen dwangsommen heeft verbeurd. Wat partijen met betrekking tot invorderingsbesluit V verder nog hebben aangevoerd, behoeft geen bespreking.
Conclusie
7. Het College zal het beroep tegen invorderingsbesluit V gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het College zal de beroepen voor het overige ongegrond verklaren.
8. Aanleiding bestaat verweerders te veroordelen in de door Uber gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift
,1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Tevens dienen verweerders het door Uber betaalde griffierecht van € 331,- te vergoeden.
,1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). Tevens dienen verweerders het door Uber betaalde griffierecht van € 331,- te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van Uber tegen het besluit van 30 november 2016 (invorderingsbesluit V) gegrond en vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep van Uber International tegen het besluit van 5 maart 2015 (bestreden besluit I inzake last I en invorderingsbesluit I) ongegrond;
- verklaart de beroepen van Uber tegen de besluiten van 11 augustus 2015 (bestreden besluit II inzake last II), 22 oktober 2015 (invorderingsbesluit III) en 17 november 2015 (invorderingsbesluit IV) ongegrond,
- draagt verweerders op aan Uber het door haar betaalde griffierecht te vergoeden tot een bedrag van in totaal € 331,- ;
- veroordeelt verweerders in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van in totaal € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 september 2017.
w.g. R.C. Stam w.g. J.W.E. Pinckaers