Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/726
14913
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 december 2014 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Uber International B.V. te Amsterdam, verzoekster
(gemachtigde: mr. A.A. Kleinhout),
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. M.L. Batting).
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2014 (besluit) heeft verweerder (verder: de Minister) aan verzoekster (verder: Uber) een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000).
Uber heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij de Minister. Zij heeft tevens de voorzieningenrechter van het College verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (verzoek).
Met een beslissing van 14 november 2014 heeft de voorzieningenrechter de voorlopige maatregel getroffen dat het besluit wordt geschorst tot de voorzieningenrechter, na behandeling van het verzoek ter zitting, uitspraak op het verzoek heeft gedaan.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens Uber is verder verschenen N. van Leeuwen, directeur van Uber Nederland. Namens de Minister zijn verder verschenen mr. C.J. Kuiper en J. van der Laarse.
Overwegingen
1.1.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
1.3.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat er een spoedeisend belang is bij een inhoudelijke beoordeling van het verzoek. Uber heeft een bedrijfseconomisch belang bij een voorlopig rechterlijk oordeel over de in het besluit vermelde grondslag dat de door haar aangeboden dienst UberPOP in strijd is met de Wp2000 en moet worden beëindigd.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1.1.
Uber International B.V. (Uber) maakt blijkens de zich in het dossier bevindende uittreksels uit het handelsregister deel uit van een groep vennootschappen die samen het bedrijf Uber (UBER) vormen. Uber is enig aandeelhouder van Uber B.V. Uber International C.V. is enig aandeelhouder van Uber. Als activiteiten van Uber zijn in het handelsregister vermeld: het ontwikkelen, produceren en uitgeven van software en het verstrekken van on-demand transportdiensten via mobiele apparaten en web-based aanvragen en hiermee verwante diensten. Ter zitting is door N. van Leeuwen verklaard dat in Amsterdam voor het internationale bedrijf UBER zo’n tachtig mensen werken.
2.1.2.
Uit de beschikbare gegevens, waaronder het zich in het dossier bevindende rapport ‘UberPOP pilot evaluatie’ (rapport) dat op verzoek van UBER is opgesteld en dat een evaluatie beschrijft van de UberPOP pilot die UBER van juli 2014 tot september 2014 in Amsterdam heeft uitgevoerd, blijkt het volgende. UBER is in 2009 opgericht in San Francisco. UBER biedt technologie aan die vraag en aanbod op mobiliteitsgebied bij elkaar brengt. Via een mobiele applicatie (Uber app) worden gebruikers in meer dan 200 steden in 45 landen in contact gebracht met door UBER geselecteerde vervoerders. UBER biedt sinds 2012 in Nederland verschillende vervoersopties aan, waaronder de diensten UberLUX en UberBLACK voor taxivervoer per limousine of luxe auto met professionele chauffeurs.
2.1.3.
Sinds juli 2014 biedt Uber in Amsterdam de - thans onderwerp van geschil zijnde - dienst UberPOP aan, voor het vervoer van personen door particulieren zonder taxivergunning in hun eigen auto. Deze chauffeurs sluiten een contract af met UBER en krijgen van UBER een iPhone in bruikleen waarmee bestelde ritten geaccepteerd kunnen worden. Via de GPS van het toestel wordt de ritprijs berekend. Personen die van dit vervoer gebruik maken (gebruikers) moeten zich eenmalig aanmelden bij UBER met een creditcard. De gebruiker wordt bij het bestellen van een rit, via de GPS van de telefoon, gekoppeld aan de dichtstbijzijnde chauffeur. De naam, foto en beoordeling van de chauffeur en het model en het kenteken van de auto worden bij de gebruiker zichtbaar in de Uber app. UBER werkt zonder contant geld. Bij aankomst op de bestemming wordt de ritprijs automatisch afgeschreven van de gekoppelde creditcard van de gebruiker. De gebruiker ontvangt via een e-mail een factuur. De chauffeur ontvangt tachtig procent van de ritprijs op zijn bankrekening. UBER ontvangt twintig procent.
2.1.4.
In het rapport is met betrekking tot UberPOP voorts het volgende vermeld. Iedere chauffeur is minimaal 21 jaar oud en heeft meer dan één jaar rijervaring. De aanmeldingsprocedure bestaat uit een online training, een interview met een UBER medewerker, controle en documentatie van het rijbewijs, paspoort en een verklaring omtrent gedrag (VOG). Van iedere chauffeur wordt een profiel gemaakt. Zijn naam, foto en gebruikersbeoordeling en het model en kenteken van zijn auto zijn zichtbaar voor de gebruiker wanneer die in contact wordt gebracht met de chauffeur. Na iedere rit wordt de gebruiker gevraagd zijn ervaring te beoordelen, met een score van één tot vijf sterren. Bij een score van drie sterren of minder wordt aan de gebruiker gevraagd hoe de gebruikerservaring verbeterd kan worden. In alle gevallen kan de gebruiker opmerkingen toevoegen aan de beoordeling. De beoordelingen worden anoniem gedeeld met de chauffeurs. De feedback helpt de chauffeur om zijn dienstverlening te verbeteren. Het ratingsysteem biedt UBER de mogelijkheid om de chauffeur te evalueren en de kwaliteit van het aanbod te waarborgen. Chauffeurs zijn in het bezit van een vierdeurs auto, niet ouder dan tien jaar, met een geldige APK en een geldige particuliere autoverzekering volgens de wettelijke voorschriften. Alle voertuigen worden door een UBER medewerker geïnspecteerd. Het kentekenbewijs Deel 1A en 1B en het verzekeringsbewijs (de groene kaart) worden gecontroleerd en gedocumenteerd. Alleen gekeurde en veilige voertuigen worden toegelaten tot het UberPOP platform. De ritten die via de Uber app worden besteld, zijn gedekt door een commerciële autoverzekering en een op de wettelijke eigen autoverzekering van de chauffeur aanvullende commerciële auto aansprakelijkheidsverzekering, aldus het rapport.
2.2.
Met brieven van 29 september 2014 heeft de Minister Uber B.V. en Uber in kennis gesteld van het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Uber B.V. heeft niet gereageerd op de haar toegezonden brief. Uber heeft met een brief van 10 oktober 2014 haar zienswijze kenbaar gemaakt.
2.3.
Op 11 oktober 2014 hebben inspecteurs van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) in samenwerking met de Politie Amsterdam een zogenoemde snordersactie uitgevoerd, gericht op het in het kader van UberPOP vervoeren van personen in een auto tegen betaling door chauffeurs zonder taxivergunning. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in processen-verbaal van de ILT en van de politie, die zich in het dossier bevinden. Daaruit blijkt dat inspecteurs op 11 oktober 2014 vier maal een UberPOP rit hebben besteld via de Uber app. Zij zijn vervolgens als betalende passagiers meegereden met de personen die hen met een eigen auto hebben opgehaald om de bestelde rit te rijden (chauffeurs). Na aankomst bij de opgegeven bestemming en het beëindigen van de rit in de Uber app zijn de chauffeurs aangehouden in verband met overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. De chauffeurs zijn ieder afzonderlijk verhoord op het politiebureau. Zij bleken niet in het bezit te zijn van een taxivergunning.
Aan de vier chauffeurs is door de Minister met vier besluiten van 11 november 2014 een last onder dwangsom opgelegd wegens schending van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. De last houdt in dat zij zich dienen te onthouden van overtreding van deze bepaling en dat zij bij elke volgende geconstateerde overtreding een dwangsom verbeuren van € 10.000,- tot een maximum van € 40.000,-. De last heeft een looptijd van twee jaar.
Aan de vier chauffeurs is door de Minister met vier besluiten van 11 november 2014 een last onder dwangsom opgelegd wegens schending van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. De last houdt in dat zij zich dienen te onthouden van overtreding van deze bepaling en dat zij bij elke volgende geconstateerde overtreding een dwangsom verbeuren van € 10.000,- tot een maximum van € 40.000,-. De last heeft een looptijd van twee jaar.
2.4.
Uber heeft ter zitting verklaard dat de onder 2.3 vermelde chauffeurs voor dezelfde overtreding ook een strafrechtelijke boete hebben gekregen.
3. Met het in geding zijnde besluit heeft de Minister aan Uber de last opgelegd zich te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000, bij gebreke waarvan zij een dwangsom verbeurt van € 10.000,- per geconstateerde overtreding, totdat een maximum van € 100.000,- zal zijn bereikt. De last heeft een looptijd van twee jaar. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat Uber als medepleger van de onder 2.3 vermelde overtredingen van de chauffeurs, artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 heeft overtreden. Volgens de Minister moet herhaling van deze overtreding worden voorkomen in het belang van de met taxi’s te vervoeren passagiers, de vervoerders die wel in het bezit zijn van een taxivergunning, de door middel van de vergunningverlening nagestreefde ordening van de vervoermarkt en in het belang van de verkeersveiligheid in het algemeen.
4. Het verzoek strekt ertoe dat het besluit wordt geschorst. Daartoe voert Uber, kort samengevat, de volgende gronden aan: Uber overtreedt de Wp2000 niet. Het besluit is gericht tot de onjuiste rechtspersoon. De last is onvoldoende specifiek, onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid. Handhaving van de Wp2000 is jegens Uber onevenredig en niet noodzakelijk, gelet op de waarborgen die Uber biedt ten aanzien van kwaliteit en betrouwbaarheid, en ontwikkelingen in de wetgeving. De last beperkt de concurrentie op de taximarkt, wat geen legitiem belang is. De last is in strijd met het binnen de Europese Unie geldende recht op vrij verkeer van diensten en met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) inzake het recht op eigendom.
5. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
5.1.
In dit geding zijn de navolgende wettelijke bepalingen van belang.
Artikel 1 van Pro de Wp2000:
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
Onze Minister: Onze Minister van Infrastructuur en Milieu;
(…)
taxivervoer: personenvervoer per auto tegen betaling, niet zijnde openbaar vervoer;
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
Onze Minister: Onze Minister van Infrastructuur en Milieu;
(…)
taxivervoer: personenvervoer per auto tegen betaling, niet zijnde openbaar vervoer;
Artikel 2, vijfde lid, van de Wp2000:
De wet is niet van toepassing op vervoer van personen per auto, anders dan openbaar vervoer, indien de som van de betalingen voor dat vervoer de kosten van de auto en eventuele bijkomende kosten voor dat vervoer niet te boven gaat, tenzij vorenstaande wordt verricht in de uitoefening van een beroep of bedrijf. (…)
De wet is niet van toepassing op vervoer van personen per auto, anders dan openbaar vervoer, indien de som van de betalingen voor dat vervoer de kosten van de auto en eventuele bijkomende kosten voor dat vervoer niet te boven gaat, tenzij vorenstaande wordt verricht in de uitoefening van een beroep of bedrijf. (…)
Artikel 76, eerste lid, van de Wp2000:
Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe door Onze Minister verleende vergunning.
Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe door Onze Minister verleende vergunning.
Artikel 93, tweede lid, van de Wp2000:
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van (…) de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van (…) de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 5:1 van Pro de Awb:
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb:
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:32a van de Awb:
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
(…)
1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
(…)
5.2.
De in geding zijnde last onder dwangsom is gebaseerd op het standpunt van de Minister dat Uber als medepleger van het overtreden door vier chauffeurs van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000, als vermeld onder 2.3, moet worden aangemerkt als overtreder van die bepaling.
5.3.
In de eerste plaats moet worden beoordeeld of de Minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vier chauffeurs artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 hebben overtreden.
5.3.1.
Anders dan Uber heeft bepleit, kan het antwoord op deze vraag niet in het midden blijven. Dit volgt uit de grondslag van het besluit, dat gebaseerd is op deze gestelde overtredingen. Anders dan Uber heeft aangevoerd hoeft voor de beantwoording van deze vraag het oordeel van de strafrechter niet te worden afgewacht, nu de Minister op grond van artikel 93, tweede lid, van de Wp 2000 ook los van een strafrechtelijke procedure bevoegd is handhavend op te treden ter zake van overtreding van de Wp2000. De Minister en de voorzieningenrechter zijn in deze bestuursrechtelijke procedure niet gehouden een eventueel oordeel van de strafrechter af te wachten.
5.3.2.
Uit de zich in het dossier bevindende processen-verbaal van politie, die op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt en ondertekend, blijkt dat op 11 oktober 2014 de vier chauffeurs personenvervoer per auto tegen betaling hebben verricht. Dit vervoer heeft plaatsgevonden met gebruikmaking van de Uber app in het kader van UberPOP. De voorzieningenrechter onderkent dat de vier chauffeurs niet zijn betrokken in deze voorlopige voorzieningsprocedure en dat tegen hen individueel ook een last onder dwangsom is opgelegd, waartegen zij nog bezwaar kunnen maken en zo nodig beroep instellen. In die procedure kunnen zij de bevindingen in de processen-verbaal betwisten. In deze door Uber gevoerde procedure gaat de voorzieningenrechter niettemin uit van deze bevindingen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de processen-verbaal gedetailleerd beschrijven hoe de ritten hebben plaatsgevonden en hoe het contact met de passagiers tot stand is gekomen en de chauffeurs in de aan hen afgenomen verhoren niet betwisten dat zij de rit hebben gemaakt in het kader van UberPOP. Ook Uber heeft dit niet betwist.
5.3.3.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat op dit vervoer de Wp2000 van toepassing is. Anders dan Uber heeft aangevoerd, valt dit vervoer niet onder de in artikel 2, vijfde lid, van de Wp2000 genoemde uitzonderingssituatie waarin de Wp2000 niet van toepassing is. Daartoe wordt als volgt overwogen.
5.3.4.
Zoals het College reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 oktober 2009, ECLI:NL:CBB:2009: BK1424) strekt artikel 2, vijfde lid, van de Wp2000, dat ook wel wordt aangeduid als de carpoolbepaling, ertoe van de werkingssfeer van de Wp 2000 uit te sluiten het vervoer van personen per auto, indien dat slechts geschiedt tegen vergoeding van (maximaal) de autokosten. Op grond van de laatste zinsnede van de eerste volzin van dit artikellid, geldt deze uitzondering echter niet indien dat vervoer wordt verricht in de uitoefening van een beroep of bedrijf. Blijkens de wetsgeschiedenis is de laatste zinsnede aan het artikellid toegevoegd om misbruik van de carpoolbepaling te voorkomen. De toelichting vermeldt dat artikel 2, vijfde lid, is bedoeld om het echte carpoolen, met vrienden of collega’s van het werk, niet onder de vergunningplicht te brengen. Met de toevoeging van bedoelde zinsnede is beoogd dat personen die buiten de familie- of collega-sfeer als economische activiteit taxivervoer aanbieden, geen beroep meer kunnen doen op de in artikel 2, vijfde lid, neergelegde kostenregeling (Tweede Kamer, 1997-1998, 25910, nr. 3, p. 8-9 en 18-19, en Tweede Kamer, 1999-2000, 26456, nr. 9, p. 8-9).
5.3.5
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de processen-verbaal dat het door de vier chauffeurs verrichte vervoer niet plaatsvond in de sfeer van familie of collega’s, maar als economische activiteit. De passagiers hebben de chauffeurs via de Uber app in het kader van UberPOP benaderd. Uit de verklaringen van de chauffeurs blijkt duidelijk dat zij in het kader van UberPOP hen onbekende personen hebben vervoerd om geld te verdienen. Er is dan ook sprake van personenvervoer in de uitoefening van een beroep of bedrijf als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, zodat de Wp2000 daarop van toepassing is. Daarom kan in het midden blijven of de kosten die de chauffeurs per kilometer hebben gemaakt de door hen ontvangen vergoeding overschrijden.
5.3.6
Het door de chauffeurs verrichte personenvervoer tegen betaling per auto is, gelet op de definitie in artikel 1 van Pro de Wp 2000, taxivervoer. De door Uber aangevoerde grond dat er geen sprake is geweest van taxivervoer, maar van meerijden of van ‘het neefje van carpoolen’ slaagt niet. Ook al kan het door de chauffeurs verrichte vervoer in het gewone spraakgebruik ook op andere manieren worden omschreven dan met het woord taxivervoer, bijvoorbeeld met de door Uber aangevoerde terminologie, dit neemt niet weg dat dit vervoer op grond van artikel 1 van Pro de Wp2000 voor deze wet als taxivervoer moet worden aangemerkt.
Daarvoor is op grond van artikel 76, eerste lid, van deze wet een vergunning vereist. Uit de processen-verbaal blijkt dat de chauffeurs niet over een dergelijke vergunning beschikten. Gelet hierop hebben zij artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 overtreden.
Daarvoor is op grond van artikel 76, eerste lid, van deze wet een vergunning vereist. Uit de processen-verbaal blijkt dat de chauffeurs niet over een dergelijke vergunning beschikten. Gelet hierop hebben zij artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 overtreden.
5.4.
De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of de Minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Uber als medepleger van de overtredingen van de chauffeurs, artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 heeft overtreden.
5.4.1.
Uit de feiten, als vermeld onder 2.1.3 en 2.1.4, blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat tussen Uber en de individuele chauffeurs sprake is van bewuste en nauwe samenwerking bij het aanbieden en verrichten van taxivervoer en dat Uber daarin een belangrijke rol speelt. De door Uber aangevoerde omstandigheid dat Uber zelf geen auto’s heeft voor het uitvoeren van vervoer, dat het geen chauffeurs in dienst heeft en geen partij is bij het vervoerscontract dat tussen de chauffeur en de passagier wordt gesloten, doet daar, wat er ook van zij, niet aan af. Uber selecteert de chauffeurs en geeft de chauffeurs toegang tot de applicatie waarmee het contact met de passagiers tot stand komt. Ook passagiers hebben alleen toegang tot het vervoer als zij een account bij Uber aanmaken. Uber bepaalt de tarieven voor het vervoer. De betaling voor de rit gebeurt met behulp van de Uber app via een door Uber ingeschakelde betalingsdienst. Twintig procent van de ritprijs wordt uitbetaald aan Uber. Tachtig procent van de ritprijs wordt uitbetaald aan de chauffeur. Hoe meer ritten er in het kader van UberPOP worden gereden, des te meer betalingen Uber daarvoor ontvangt. Hieruit blijkt dat de bedrijfsmatige activiteiten van Uber in het kader van UberPOP, anders dan zij heeft aangevoerd, niet alleen zijn gericht op het bieden van technologie en het faciliteren van het op één plaats samenkomen van vraag en aanbod, maar ook op het feitelijk vervoeren van personen tegen betaling aan de chauffeur én aan Uber.
5.4.2.
Gelet hierop heeft de Minister zich in het besluit terecht en op goede gronden op het standpunt gesteld dat Uber als medepleger artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 heeft overtreden door bewust en nauw samen te werken met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning die in het kader van UberPOP personen vervoeren per auto tegen betaling.
5.5.
Vervolgens moet worden beoordeeld of de in het besluit vermelde last onder dwangsom in rechte stand kan houden. Deze last houdt in dat Uber zich dient te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. Naar uit het besluit en het verhandelde ter zitting van de voorzieningenrechter kan worden afgeleid, wordt daarmee bedoeld dat Uber voor het personenvervoer tegen betaling in het kader van UberPOP niet alleen niet meer samenwerkt met de reeds door de politie aangehouden chauffeurs, maar in het geheel niet meer samenwerkt met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning.
5.5.1.
De voorzieningenrechter overweegt dat de Minister op grond van artikel 93, tweede lid, van de Wp2000, in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, bevoegd is om aan Uber een last onder dwangsom op te leggen om herhaling van de onder 5.4.2 vermelde overtreding te voorkomen. De in het besluit vermelde last, ook voor zover deze zich richt op de samenwerking van Uber met andere particuliere chauffeurs zonder taxivergunning dan de eerdergenoemde vier chauffeurs, overschrijdt deze bevoegdheid niet.
5.5.2.
De door Uber aangevoerde grond dat de last is gericht tot de verkeerde rechtspersoon slaagt niet, omdat dit standpunt, in het kader waarvan is aangevoerd dat Uber slechts een houdstermaatschappij is, geen steun vindt in de beschikbare gegevens als hiervoor onder 2.1.1 weergegeven. Uit de zich in het dossier bevindende gegevens over de vennootschappen en de activiteiten en aandeelhouders daarvan binnen het bedrijf UBER, blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter genoegzaam dat Uber het in haar macht heeft om in Nederland de overtreding door het bedrijf UBER, van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000 te beëindigen. Gelet hierop is de last gericht tot de juiste rechtspersoon.
5.5.3.
De door Uber aangevoerde grond dat de last onvoldoende specifiek, onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid is, slaagt evenmin. Uber heeft aangevoerd dat zij in het duister tast over wat zij moet doen of nalaten om het verbeuren van de dwangsom te voorkomen, zodat de last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hoewel de voorzieningenrechter Uber volgt in haar stelling dat een meer specifieke aanduiding in het besluit van de door Uber na te laten handelingen mogelijk zou zijn geweest, is het, mede gelet op het verhandelde ter zitting, naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende duidelijk dat van Uber wordt verwacht dat zij in Nederland UberPOP niet meer aanbiedt, dan wel dat zij in het kader van UberPOP niet meer samenwerkt met particuliere chauffeurs zonder taxivergunning. Dat het besluit ondeugdelijk zou zijn gemotiveerd of onzorgvuldig zou zijn voorbereid is de voorzieningenrechter niet gebleken.
5.6.
Vervolgens is aan de orde de – subsidiaire – stelling van Uber dat handhaving van de Wp2000 jegens haar onevenredig en niet noodzakelijk is, gelet op de waarborgen die Uber biedt ten aanzien van kwaliteit en betrouwbaarheid en ontwikkelingen in de wetgeving.
5.6.1.
Uber stelt zich op het standpunt dat er geen noodzaak is om tot handhaving over te gaan. De Wp2000 is verouderd en achterhaald door nieuwe ontwikkelingen, technologieën en mogelijkheden als waar Uber gebruikt van maakt. Volgens Uber passen haar diensten, als het gaat om waarborgen van kwaliteit en betrouwbaarheid, volledig binnen de doelstellingen van de Wp2000. UberPOP biedt de gebruikers de onder 2.1.4 vermelde bescherming. Dit is ten minste dezelfde bescherming als die wordt bereikt met het vergunningvereiste van artikel 76, eerste lid, van de Wp2000. De UberPOP chauffeurs moeten beschikken over een VOG. Ze zijn fysiek in staat een voertuig veilig te besturen. De UberPOP chauffeurs worden beoordeeld door hun passagiers. Alle auto’s die voor UberPOP worden gebruikt zijn volledig verzekerd en gekeurd. Er is daarom geen reden de consument te dwingen gebruik te maken van een professionele chauffeur met taxivergunning.
Uber wijst er verder op dat de door haar aangeboden diensten op de politieke agenda staan, dat de huidige taxiwetgeving naar verwachting binnenkort zal worden geëvalueerd en, indien nodig, aan de nieuwste ontwikkelingen zal worden aangepast. Zowel de regering als het parlement staan daarbij open voor technologische diensten als van Uber. Uber acht het daarom onwenselijk, mede gelet op de positieve reacties van haar gebruikers, dat haar initiatieven in afwachting van aanpassing van de taxiwetgeving onmogelijk worden gemaakt. Volgens Uber is UberPOP geen probleem maar een oplossing. Het biedt de consument een betaalbaar alternatief voor autobezit, zorgt ervoor dat de beschikbare auto’s beter benut worden doordat mensen met elkaar meerijden en dat er een betere aansluiting is op het openbaar vervoer. Dit is volgens Uber een mobiliteitsoplossing met een positief effect op leefbaarheid, milieu en energieverbruik.
5.6.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld eerdergenoemde uitspraak van 27 oktober 2009) de Minister in beginsel tegen een overtreding van de Wp2000 handhavend dient op te treden. Alleen in bijzondere omstandigheden kan van de Minister worden verlangd om daarvan af te zien. Van een dergelijke bijzondere omstandigheid kan sprake zijn indien concreet zicht bestaat op legalisatie.
5.6.3.
De voorzieningenrechter overweegt voorts dat de waarborgen die Uber stelt te bieden op het gebied van kwaliteit en betrouwbaarheid, niet wegnemen dat UberPOP chauffeurs niet beschikken over de wettelijk verplichte taxivergunning en ook niet voldoen aan vele wettelijke verplichtingen die gelden voor chauffeurs met een taxivergunning. Alleen al dit gegeven maakt het niet handhaven van het vergunningvereiste in het geval van Uber en de UberPOP chauffeurs, uiterst problematisch. Dit te meer omdat geen sprake is van een eenmalige en eindige situatie, maar Uber de ambitie heeft om het vervoer via UberPOP sterk uit te breiden.
5.6.4.
Nog afgezien hiervan volgt de voorzieningenrechter Uber niet in haar standpunt dat de door haar in het kader van UberPOP geboden bescherming voor de consument dezelfde waarborgen biedt als het vergunningvereiste van de Wp2000. Zo dient, zoals de Minister met juistheid heeft aangevoerd, een taxichauffeur die in aanmerking wil komen voor een taxivergunning en een chauffeurskaart, anders dan een UberPOP chauffeur, te beschikken over een recente geneeskundige verklaring en een chauffeursdiploma waarvoor hij een opleiding heeft gevolgd. Alleen al daarom is van de door Uber gestelde gelijkwaardigheid geen sprake. Verder wordt in het kader van UberPOP door Uber zelf gecontroleerd of de door haar zelf gestelde regels en voorwaarden met betrekking tot de chauffeurs en hun auto’s worden nageleefd. Deze bescherming is geenszins gelijkwaardig aan de bescherming die met de Wp2000 en de controle daarop door de ILT en de politie wordt geboden.
Gelet hierop vormen de door Uber gestelde waarborgen van kwaliteit en betrouwbaarheid geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de Minister had moeten afzien van het opleggen van de last. Dat Uber, zoals zij ter zitting heeft verklaard, met de Minister in overleg wil treden om haar dienstverlening en de controle daarop te verbeteren, maak dit niet anders.
Gelet hierop vormen de door Uber gestelde waarborgen van kwaliteit en betrouwbaarheid geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de Minister had moeten afzien van het opleggen van de last. Dat Uber, zoals zij ter zitting heeft verklaard, met de Minister in overleg wil treden om haar dienstverlening en de controle daarop te verbeteren, maak dit niet anders.
5.6.5.
De voorzieningenrechter onderkent dat technologie als waarvan Uber gebruik maakt kan leiden tot innovatie op het gebied van het autovervoer. Dat neemt niet weg dat er op dit moment geen concreet zicht op is dat UberPOP in de huidige vorm gelegaliseerd zal worden. De regering heeft in een brief van 29 augustus 2014 (Kamerstukken II 2013-2014, Aanhangselnummer 2829) het voornemen aangekondigd om de Tweede Kamer rond de aanstaande jaarwisseling te informeren over een evaluatie van de taxiwetgeving en eventuele beleidsvoornemens tot aanpassing van beleid of regelgeving met betrekking tot het taxivervoer. Echter, gelet op de debatten die aan eerdere wijzigingen van de taxiwetgeving vooraf zijn gegaan, zal ook een toekomstige wijziging van de taxiwetgeving de nodige tijd in beslag nemen. Bovendien bevat deze brief geen enkele concrete aanwijzing dat bij een eventuele wetswijziging UberPOP in de huidige vorm – zonder dat de chauffeurs over een taxivergunning beschikken – mogelijk zal worden gemaakt. Uber heeft ook overigens zulke aanwijzingen niet kunnen noemen.
5.6.6.
Uit hetgeen in 5.6.3 tot en met 5.6.5 is overwogen volgt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de Minister had moeten afzien van het opleggen van een last onder dwangsom.
5.7.
Uber heeft voorts betoogd dat de last, nu deze blijkens zijn bewoordingen mede is opgelegd in het belang van vervoerders die wel in het bezit zijn van een taxivergunning en in het belang van de ordening van de vervoermarkt, ertoe strekt de belangen van de taxibranche te beschermen door de concurrentie op de taximarkt te beperken. Dit is volgens Uber geen legitiem belang en staat haaks op de belangen die met de taxiregulering worden gediend, te weten eerlijke en open marktwerking, met bescherming van de consument, keuzevrijheid en de beste propositie voor de consument.
5.7.1.
De voorzieningenrechter volgt dit betoog niet. Uber ziet er aan voorbij dat in een stelsel waarin een wettelijke vergunningplicht voor taxivervoer bestaat, met alle daaraan verbonden verplichtingen voor chauffeurs met een taxivergunning, de belangen van deze chauffeurs wel degelijk beschermd mogen – en moeten – worden door de vergunningplicht te handhaven, in dit geval door oplegging van een last onder dwangsom. Ook de door middel van vergunningverlening nagestreefde ordening van de vervoermarkt is – in het stelsel van de Wp2000 – een legitiem belang om op te treden tegen illegaal taxivervoer (zie de uitspraak van het College van 16 april 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BI1677). Overigens is de last, zoals beschreven onder 3, niet alleen met het oog op deze belangen opgelegd, maar ook met het oog op de belangen van de passagiers en de verkeersveiligheid, die met de vergunningplicht worden nagestreefd.
5.8.
Ten slotte is de voorzieningenrechter van oordeel dat het beroep van Uber op internationaalrechtelijke bepalingen niet slaagt. Daartoe wordt als volgt overwogen.
5.8.1.
De door Uber aangevoerde grond dat het besluit in strijd is met het in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) opgenomen verbod op beperkingen op het vrij verkeer van diensten binnen de Unie, slaagt niet. Daargelaten of de last leidt tot een beperking van het vrij verkeer van diensten, kan deze beperking naar het oordeel van de voorzieningenrechter gerechtvaardigd worden door de hiervoor genoemde belangen die met het vergunningvereiste van de Wp2000 worden nagestreefd.
5.8.2.
De door Uber aangevoerde grond dat het besluit in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM slaagt evenmin. Daargelaten of de last een inmenging is op het recht op eigendom, tast deze bepaling niet het recht aan dat een staat heeft om wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, waaronder de Wp2000.
6. De voorzieningenrechter is op grond van al het vorenstaande van oordeel dat er geen grond bestaat om het verzoek van Uber tot het treffen van de voorlopige voorziening tot schorsing van het besluit toe te wijzen. Het verzoek moet worden afgewezen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2014.
w.g. E. Dijt w.g. J.W.E. Pinckaers