Uitspraak
202302226/1/V6.
Datum uitspraak: 17 april 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 februari 2023 in zaak nr. 22/2679 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2021 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om hem het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 2 mei 2022 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.M. Snaathorst, advocaat te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.P.G.H. Belluz, zijn verschenen. [appellant] is ook bijgestaan door mr. E.A. Besselsen, advocaat te Amsterdam, die via een videoverbinding heeft deelgenomen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] woont bijna 30 jaar in Nederland en heeft sinds 13 augustus 2011 een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd. Hij stelt dat hij is geboren op [geboortedatum] 1960 in [geboorteplaats], Angola. De staatssecretaris heeft het naturalisatieverzoek afgewezen, omdat hij de identiteit en nationaliteit van [appellant] niet met zekerheid kan vaststellen en zijn beroep op bewijsnood niet slaagt. Ook is volgens de staatssecretaris geen sprake van nadelige gevolgen die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] zijn identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond met de door hem overgelegde stukken. Ook heeft de staatssecretaris zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet heeft aangetoond dat hij al het mogelijke heeft gedaan om in het bezit te komen van een geboorteakte en een paspoort en dat het beroep op bewijsnood daarom niet slaagt. Het beroep op het vrijstellingsbeleid voor zogenoemde Ranov-vergunninghouders kan volgens de rechtbank niet slagen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat van het in artikel 7 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) neergelegde wettelijke vereiste, de documenteis, die nader is uitgewerkt in artikel 31 van Pro het Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (hierna: het BVVN), niet met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden afgeweken. Tot slot is volgens de rechtbank geen sprake van een inbreuk op artikel 8 van Pro het EVRM en strijd met artikel 6, derde lid, van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit.
Documenteis
4. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de documenteis in zijn geval niet noodzakelijk is en dat hij zijn identiteit en nationaliteit ook met andere documenten dan met een geboorteakte en paspoort kan aantonen. Hij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:531. Verder voert hij aan dat hij met de documenten die hij heeft overgelegd, zijn identiteit en nationaliteit heeft aangetoond.
4.1. Uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.1 van het beleid voor artikel 7 van Pro de RWN, volgt dat het doel van de documenteis is gelegen in het kunnen identificeren van de verzoeker, het kunnen vaststellen van zijn nationaliteit en verblijf en het vergelijken van de in het reisdocument vermelde personalia met de overgelegde akte(n) van de burgerlijke stand. Kennis over de actuele nationaliteit van de te naturaliseren vreemdeling is noodzakelijk, omdat aan de hand daarvan wordt beoordeeld of de verzoeker na het verkrijgen van het Nederlanderschap afstand moet doen van de oorspronkelijke nationaliteit. Deze afstandsplicht is in beginsel een vereiste voor de naturalisatie.
4.2. [appellant] heeft ter onderbouwing van zijn identiteit en nationaliteit de volgende stukken overgelegd. Een cedula pessoal (geboortebewijs), een lidmaatschapskaart van een kerk in Angola, een verklaring van Movimento para Auto-Determinação de Bakongo (hierna: MAKO; beweging voor de zelfbeschikking van Congo), een verklaring van de nieuw-apostolische kerk, een consulatenpas en een Congolese geboorteakte van zijn dochter.
4.3. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 2 mei 2022 terecht op het standpunt gesteld dat het besliskader in de naturalisatieprocedure verschilt van dat in de vreemdelingenrechtelijke procedure. Dat er tijdens de vreemdelingenrechtelijke procedure van [appellant] geen twijfel bestond over zijn persoonsgegevens en hij was vrijgesteld van het paspoortvereiste, betekent daarom niet dat de staatssecretaris niet van hem in de naturalisatieprocedure mag verlangen om een geboorteakte en een paspoort over te leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6673, onder 2.2.3), is de verlening van het Nederlanderschap een zaak van groot gewicht. De staatssecretaris mag daarom hoge eisen stellen aan het onderbouwen van de gestelde identiteit en nationaliteit van een verzoeker. Het verlangen om een geboorteakte en een paspoort over te leggen, is in beginsel ook in het geval van [appellant] noodzakelijk en evenwichtig. Dat de staatssecretaris bij brief van 6 juli 2005 in de vreemdelingenrechtelijke procedure heeft erkend dat het voor [appellant] niet mogelijk is om over een geldig paspoort te kunnen beschikken, maakt het voorgaande niet anders. Uit de verklaring van het Angolese consulaat te Rotterdam van 23 mei 2005, waarop de brief van de staatssecretaris is gebaseerd, volgt alleen dat geen paspoort of andere documenten aan [appellant] kunnen worden verleend zonder dat hij met documenten kan aantonen dat hij de Angolese nationaliteit heeft.
4.4. De rechtbank is de staatssecretaris terecht gevolgd in zijn standpunt dat [appellant] zijn identiteit en nationaliteit niet heeft aangetoond met de door hem overgelegde stukken. De staatssecretaris heeft hiervoor terecht van belang geacht dat de cedula pessoal een steundocument is waarmee [appellant] zijn identiteit op zichzelf niet kan aantonen. Het dient als een onderliggend document waarmee een brondocument kan worden aangevraagd. De staatssecretaris heeft over de consulatenpas terecht opgemerkt dat niet is gebleken dat aan de afgifte daarvan gezaghebbende brondocumenten ten grondslag hebben gelegen. Over de lidmaatschapskaart van de kerk en de verklaringen van MAKO en de nieuw-apostolische kerk heeft de staatssecretaris terecht opgemerkt dat de documenten niet afkomstig zijn van de bevoegde landsautoriteit en geen identiteit vaststellende documenten zijn. Tot slot heeft de staatssecretaris zich met betrekking tot de geboorteakte van de dochter van [appellant] terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat de Congolese autoriteiten zijn persoonsgegevens hebben geverifieerd bij de afgifte ervan.
Het beroep van [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014 slaagt niet. In die zaak ging het om een in Nederland geboren minderjarig kind van wie de geboortegegevens en de gegevens van de ouders waren aangetoond. Die situatie doet zich hier niet voor.
4.5. Het betoog slaagt niet.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft getoetst of toepassing van de documenteis en het beroep op bewijsnood in dit geval evenwichtig en noodzakelijk is.
5.1. De staatssecretaris heeft het naturalisatieverzoek van [appellant] afgewezen op grond van artikel 7, eerste lid, van de RWN en artikel 31, eerste en vijfde lid, van het BVVN. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3326, onder 7.2, volgt de documenteis niet uit artikel 7, eerste lid, van de RWN, maar uit de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.5 van het beleid voor artikel 7 van Pro de RWN, zoals deze luidde ten tijde van het besluit op bezwaar van 2 mei 2022 (thans: paragraaf 3.5.6). In deze paragraaf staat dat de verzoeker ‘als hoofdregel verplicht [is] om bij het indienen van een naturalisatieverzoek zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen. Dit moet hij doen met een gelegaliseerde of van een apostillestempel voorziene geboorteakte alsmede met een geldig buitenlands paspoort.’ Volgens deze paragraaf wordt van de documenteis afgeweken bij bewijsnood of onevenredigheid.
In dit geval berust het besluit op beleidsruimte die is ingevuld met beleidsregels. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geldt ook voor beleidsregels. Niet in geschil is dat de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is. De bestuursrechter toetst dan of het beleid juist is toegepast en toetst het bestreden besluit vervolgens aan de norm van artikel 4:84 van Pro de Awb. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit rechtstreeks aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 van Pro de Awb worden begrepen de omstandigheden die in de beleidsregel al als bijzonder zijn genoemd en andere bijzondere omstandigheden die niet in de beleidsregel zijn meegenomen. De Afdeling wijst ter vergelijking op de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 7.11. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat artikel 4:84 van Pro de Awb in dit geval niet van toepassing is.
5.2. Het betoog slaagt.
Bewijsnood
6. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij al het mogelijke heeft gedaan om in het bezit te komen van een geboorteakte en een paspoort en dat het voor hem onmogelijk is om naar Angola af te reizen om de documenten daar te verkrijgen. Verder heeft zij niet onderkend dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de overgelegde stukken in samenhang onvoldoende zijn om bewijsnood aan te nemen.
6.1. [appellant] heeft ter onderbouwing van zijn beroep op bewijsnood verschillende stukken overgelegd over contact dat hij heeft gehad met de Angolese ambassade in Brussel, het Angolese consulaat-generaal in Rotterdam, de Angolese Conservatoria in Luanda te Angola, zijn schoonzus en een advocaat in Angola.
Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] nader toegelicht waarom het voor hem niet mogelijk is om naar Angola af te reizen om de benodigde documenten te verkrijgen. Hij heeft verklaard dat hij in het bezit is van een vreemdelingenpaspoort en daarmee bij de ambassade van Angola een laissez-passer moet aanvragen of een andersoortig tijdelijk reisdocument. Maar de Angolese autoriteiten werken in het algemeen niet mee aan de afgifte van documenten zoals reisdocumenten of identificerende documenten. Te meer als de betrokkene een vreemdelingenpaspoort bezit, omdat de autoriteiten er dan van uitgaan dat die persoon asiel heeft aangevraagd in een ander land. [appellant] heeft erop gewezen dat hij meerdere pogingen heeft ondernomen bij de ambassade en het consulaat om aan documenten te komen, maar zonder resultaat. Het wordt hem dus onmogelijk gemaakt door de Angolese autoriteiten om naar Angola af te reizen en om daar vervolgens documenten te verkrijgen, aldus [appellant]. De staatssecretaris heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat [appellant] geen stukken heeft overgelegd van de Angolese autoriteiten waaruit blijkt dat zij hem niet in het bezit kunnen stellen van een geboorteakte of een paspoort. Verder heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat hij van [appellant] mag verwachten dat hij deze stukken overlegt, omdat uit algemene informatie niet blijkt dat de Angolese autoriteiten nooit meewerken aan de afgifte van bijvoorbeeld een laissez-passer en dat het aan [appellant] is om dat aannemelijk te maken. Verder heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij zou moeten nagaan of er gevallen bekend zijn waarin de Angolese autoriteiten wel hebben meegewerkt en documenten hebben afgegeven.
6.2. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:120) volgt dat de verzoeker die betoogt dat hij in bewijsnood verkeert, moet aantonen dat hij al het mogelijke heeft gedaan om in het bezit te komen van de gevraagde documenten. Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:483) dat het enkel zonder resultaat aanschrijven van de autoriteiten van een land ontoereikend is voor het aannemen van bewijsnood. In de Handleiding RWN, paragraaf 3.5.5 van het beleid voor artikel 7 van Pro de RWN, staat verder dat de stukken bij indiening van het naturalisatieverzoek in principe niet ouder dan zes maanden mogen zijn.
6.3. Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling heeft de staatssecretaris er in het besluit van 2 mei 2022 in beginsel terecht op gewezen dat de exceptieclausule voor Angola in het vreemdelingenpaspoort van [appellant] geen verbod is van de Nederlandse autoriteiten om naar Angola te reizen en dat het aan [appellant] is om met bewijsstukken aan te tonen dat de Angolese autoriteiten hem niet in het bezit kunnen stellen van reis- en identificerende documenten. [appellant] heeft echter toegelicht dat het voor hem niet mogelijk is om naar Angola af te reizen en om de benodigde documenten te verkrijgen, omdat de Angolese autoriteiten niet meewerken aan de afgifte van reisdocumenten en identificerende documenten. Naar het oordeel van de Afdeling is de motivering van de staatssecretaris dat dit van [appellant] kan worden verwacht in dit geval niet toereikend. Dat [appellant] geen stukken heeft overgelegd van de Angolese autoriteiten waaruit blijkt dat zij hem niet in het bezit kunnen of willen stellen van de benodigde documenten en dat het aan [appellant] is om aannemelijk te maken dat de autoriteiten niet meewerken aan de afgifte van documenten, is juist de problematiek waar [appellant] mee kampt. De Afdeling acht hierbij van belang dat het leveren van bewijs van het niet meewerken van de Angolese autoriteiten uitermate moeilijk is als de autoriteiten nooit reageren, zoals [appellant] betoogt. Uit de door [appellant] overgelegde bewijsstukken over contact dat hij heeft gezocht met de Angolese ambassade in Brussel, het Angolese consulaat-generaal in Rotterdam en de Angolese Conservatoria in Luanda te Angola, volgt dat alleen het Angolese consulaat-generaal in Rotterdam in 2005 heeft gezegd dat hij naar Angola moet afreizen om een geboorteakte te verkrijgen of dit via familie moet regelen. [appellant] heeft via zijn schoonzus en een advocaat in Angola geprobeerd om een geboorteakte te verkrijgen, maar zonder resultaat. De staatssecretaris heeft in dit verband op de zitting desgevraagd geen licht geworpen op de vraag of de Angolese autoriteiten in het algemeen meewerken aan de afgifte van documenten en of zij daarover communiceren. De Afdeling is van oordeel dat de staatssecretaris in een betere positie verkeert dan [appellant] om hier nader onderzoek naar te doen. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom [appellant] niet in bewijsnood verkeert.
6.4. Het betoog slaagt.
7. [appellant] betoogt verder tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in dezelfde positie verkeert als Ranov-vergunninghouders en dat het vrijstellingsbeleid naar analogie op hem van toepassing is. De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat de staatssecretaris op 7 juli 2021 aan de Tweede Kamer heeft aangekondigd dat hij Ranov-vergunninghouders in de optie- of naturalisatieprocedure zal vrijstellen van het overleggen van een geldig buitenlands paspoort en het overleggen van een geboorteakte/geboorteregistratiebewijs (Kamerstukken 2020/2021, 19637, nr. 2757). Zij heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris er bewust voor heeft gekozen om alleen Ranov-vergunninghouders onder dit beleid te laten vallen. [appellant] is niet in het bezit gesteld van een Ranov-vergunning. De Afdeling merkt op dat aan het voorgaande niet afdoet dat de problematiek rondom de bewijsnood van uit Angola afkomstige Ranov-vergunninghouders ook in deze zaak een rol kan spelen bij de beoordeling van het beroep op bewijsnood in het kader van de evenredigheidstoets.
8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het is niet nodig wat [appellant] verder heeft aangevoerd te bespreken. Het beroep is gegrond en het besluit van 2 mei 2022 wordt vernietigd. De staatssecretaris moet met inachtneming van wat de Afdeling onder 6 tot en met 6.4 en in 7 heeft overwogen een nieuw besluit op bezwaar nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de staatssecretaris te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 februari 2023 in zaak nr. 22/2679;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 2 mei 2022, V-[…]
V. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht van in totaal € 458,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.D.J.D. van der Heijden, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024
954
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
[…]
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 7
1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken.
[…].
Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
Artikel 31
1. Bij de indiening van een naturalisatieverzoek verstrekt de verzoeker betreffende zichzelf, voorzoveel mogelijk, gegevens met betrekking tot:
a. geslachtsnaam en voornaam of voornamen, onderscheidenlijk naam of namen;
b. geboortedatum, geboorteplaats en geboorteland;
c. adres, postcode en woonplaats;
d. geslacht;
e. nationaliteit of nationaliteiten;
f. tegenwoordige en, voor zoveel nodig, eerdere verblijfsrechtelijke status;
g. duur van huidige toegelaten verblijf in het Koninkrijk en, indien van toepassing, duur van eerder toegelaten verblijf in het Koninkrijk;
h. indien van toepassing, bestaan en duur van het huwelijk of geregistreerd partnerschap, dan wel ontbinding daarvan, alsmede ten aanzien van de echtgenoot of partner de gegevens bedoeld onder a tot en met e;
i. geslachtsnaam en voornamen, plaats en datum van geboorte en van huwelijk van de ouders van de verzoeker;
j. indien van toepassing, de kinderen tot wie hij in familierechtelijke betrekking staat;
k. indien van toepassing, bestaan, duur en plaats van samenleving met een Nederlander;
l. de overige gegevens die naar het oordeel van Onze Minister nodig zijn voor de beoordeling van het geval.
[…]
5. De autoriteit die het naturalisatieverzoek in ontvangst neemt, alsook Onze Minister, kan verlangen dat de verzoeker de juistheid van de verstrekte gegevens bewijst door middel van zo nodig gelegaliseerde en eventueel inhoudelijk geverifieerde documenten. Hij kan tevens verlangen dat die aanvullende gegevens worden verstrekt indien dit naar zijn oordeel nodig is
voor de beoordeling van het geval.
Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap, zoals deze luidde ten tijde van het besluit op bezwaar
Toelichting bij artikel 7
Paragraaf 3.5.5. Bewijsnood of inwilliging met toepassing van art. 4:84 Awb Pro: geldig buitenlands reisdocument (paspoort) en of geboorteakte
De houder van een reguliere verblijfsvergunning is op grond van artikel 7 van Pro de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) en de lagere regelgeving, als hoofdregel verplicht om bij het indienen van een naturalisatieverzoek zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen. Dit moet hij doen met een gelegaliseerde of van een apostillestempel voorziene geboorteakte alsmede
met een geldig buitenlands paspoort. Van deze hoofdregel wordt afgeweken als sprake is van bewijsnood dan wel als het in het individuele geval het onevenredig zou zijn om vast te houden aan de hoofdregel.
[…]
Als er geen verklaring is van de buitenlandse autoriteiten waarom de verzoeker niet in het bezit wordt gesteld van een geldig buitenlands reisdocument en/of geboorteakte, toont hij met andere, objectieve en verifieerbare bewijsstukken aan wat hij heeft gedaan om in het bezit te komen van deze documenten. Deze bewijsstukken worden in het naturalisatiedossier gevoegd. De IND beslist vervolgens of voldoende is aangetoond dat de verzoeker niet of niet meer in het bezit kan worden gesteld van het gevraagde document. De bewijsstukken mogen bij de indiening van het verzoek om naturalisatie in principe niet ouder zijn dan zes maanden.
[…].