Uitspraak
201902699/1/A2.
Datum uitspraak: 1 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Borsele,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft het college naar aanleiding van het verzoek van [appellant] op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) medegedeeld dat de NAW (naam, adres en woonplaats)- gegevens van [appellant] in het digitale postregistratiesysteem van de gemeente Borsele zijn verwerkt om zijn verzoeken op grond van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) te registreren en om brieven aan te kunnen maken, verzenden en registreren. Voorts heeft het college [appellant] bericht geen aanleiding te zien om een overzicht te geven van teksten die op het forum van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn geplaatst, omdat het forum een besloten discussieplatform voor ambtenaren betreft en het niet gaat om verwerking van persoonsgegevens.
Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college opnieuw en naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019 ECLI:NL:RVS:2019:184 beslist op het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar en dit gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld en verzocht om schadevergoeding.
Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college het besluit van 5 maart 2019 gewijzigd door [appellant] alsnog een proceskostenvergoeding toe te kennen van € 512,00 voor het indienen van een bezwaarschrift.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.M. Pieterse, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Aan het eind van deze uitspraak (onder 53) zal de Afdeling aangeven wat deze uitspraak meer algemeen betekent en wat in deze zaak wordt beslist.
Toepasselijk recht
2. Op 25 mei 2018 is Verordening 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (de Algemene Verordening Gegevensbescherming, hierna: AVG) van toepassing geworden. De AVG is vanaf 25 mei 2018 rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat (artikel 99, derde lid, van de AVG). De Wbp is op 25 mei 2018 ingetrokken. De AVG heeft onmiddellijke werking. Het overgangsrecht in artikel 48, tiende lid, van de Uitvoeringswet AVG is in dit geval niet van toepassing.
3. Voor wat betreft het verzoek om schadevergoeding is de AVG van toepassing. [appellant] heeft op 13 juni 2019, dus na de inwerkingtreding van de AVG, de rechtbank verzocht het college te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding. Voor de beoordeling van de onrechtmatigheid van het handelen, dat zich in dit geval ten dele vóór 25 mei 2018 heeft voorgedaan, is het oude recht van toepassing, dat wil zeggen de Wbp.
4. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] in deze overgangsfase, waarin een verzoek is gedaan na 25 mei 2018 tot vergoeding van schade in verband met handelingen die ten dele daarvoor hebben plaatsgevonden en die strijdig waren met de Wbp en thans ook strijd zouden opleveren met de AVG en waarin dus het materiële beoordelingskader al hetzelfde was, ook de rechtsbescherming als onder 27 uiteengezet moet worden geboden.
Uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019
5. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:184 het besluit van 26 januari 2017 vernietigd. Bij het besluit van 5 maart 2019 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 16 augustus 2016 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard omdat hij misbruik van recht maakt.
6. De Afdeling heeft bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling.
7. In de uitspraak heeft de Afdeling ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding overwogen dat het college geen inzage heeft gegeven of en welke persoonsgegevens van [appellant] op het VNG-Forum zijn verwerkt. Het college heeft, voor zover zodanige gegevens zijn verwerkt, geen overzicht gegeven van de gegevens, en evenmin een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens. Als gevolg daarvan was niet vast te stellen of het college op het VNG-Forum persoonsgegevens heeft verwerkt in strijd met de Wbp. De Afdeling overwoog dat het college dit bij de nieuwe beslissing op bezwaar diende te betrekken. Gelet daarop heeft de Afdeling het verzoek tot schadevergoeding in haar uitspraak van 23 januari 2019 afgewezen.
Het besluit van 5 maart 2019
8. In het besluit van 5 maart 2019 heeft het college aan [appellant] een overzicht verstrekt van de verwerking van persoonsgegevens namens het college op het VNG-Forum. Het college heeft toegelicht dat een medewerker van de gemeente twee berichten over een verzoek van [appellant] op grond van de Wob, heeft geplaatst op het VNG-Forum. In het eerste bericht is de naam van [appellant] vermeld en in het tweede bericht alleen de naam van het door hem ingeschakelde juridische adviesbureau ‘Juridisch Advies Voorbach/Voorbach & Van Dongen’.
9. Het college heeft in het besluit van 5 maart 2019 uitgelegd dat de verwerking van persoonsgegevens is toe te rekenen aan het college als verantwoordelijke in de zin artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp. Het besluit van 16 augustus 2016 wordt in zoverre gewijzigd dat een aanvullend overzicht wordt verstrekt van de verwerking van persoonsgegevens op het VNG-Forum. Het college stelt dat het doel van de verwerkingen is neergelegd in artikel 8, aanhef en onder e, van de Wbp. De categorie van ontvangers zijn de deelnemers aan het VNG-Forum (onderdeel Wob). De herkomst van de gegevens zijn respectievelijk een Wob-verzoek van [appellant] en een door hem ingediend bezwaarschrift.
10. Bij besluit van 3 april 2019 heeft het college het besluit van 5 maart 2019 gewijzigd door alsnog een vergoeding toe te kennen van € 512,00 voor het indienen van een bezwaarschrift. Het college is hiermee tegemoetgekomen aan de beroepsgrond van [appellant].
Tussentijdse conclusie
11. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 5 maart 2019 is niet-ontvankelijk, omdat hij geen procesbelang meer heeft bij de beoordeling van dit besluit. De Afdeling ziet wel aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten voor het indienen van een beroepschrift, omdat het terecht was ingesteld.
12. Omdat bij het besluit van 3 april 2019 volledig aan [appellant] is tegemoetgekomen, is tegen dit besluit geen beroep van rechtswege ontstaan.
13. In deze procedure is alleen nog het door [appellant] gedane verzoek om schadevergoeding aan de orde.
Verzoek om schadevergoeding
14. [appellant] heeft verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 82 van Pro de AVG. Hij stelt immateriële schade te hebben geleden, omdat hij de controle over zijn persoonsgegevens heeft verloren en het college pas bij het besluit van 5 maart 2019 een overzicht heeft verstrekt van de, volgens hem, ten onrechte verwerkte persoonsgegevens. Volgens hem dient het begrip schade ruim uitgelegd te worden in overeenstemming met de doelstelling van de AVG. [appellant] stelt aanspraak te maken op een schadevergoeding van € 7.500,00 en wijst onder meer op het volgens hem punitieve karakter van de schadevergoeding onder de AVG.
Standpunt college
15. Het college stelt dat artikel 82 van Pro de AVG geen zelfstandige grondslag biedt voor vergoeding van schade. Het college betoogt voorts dat er geen grond voor schadevergoeding uit onrechtmatige daad is, alleen al omdat het besluit van 5 maart 2019 voor rechtmatig moet worden gehouden. Daartoe stelt het college dat in dit besluit een rechtvaardiging is gegeven voor verwerking van persoonsgegevens en [appellant] daartegen alleen gronden heeft aangevoerd die zien op proceskosten. Het college heeft daarnaast het causale verband tussen het onvolledig informeren over verwerking van persoonsgegevens en de gestelde schade betwist. Tot slot stelt het college dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij zodanig heeft geleden door de publicatie van de persoonsgegevens op het VNG-Forum dat sprake is van geestelijk letsel, dat aangemerkt kan worden als een zodanige aantasting van zijn persoon dat toekenning van een vergoeding voor immateriële schadevergoeding op zijn plaats is.
Artikel 82 van Pro de AVG
16. Artikel 82 van Pro de AVG luidt als volgt:
1. Eenieder die materiële of immateriële schade heeft geleden ten gevolge van een inbreuk op deze verordening, heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker schadevergoeding te ontvangen voor de geleden schade.
2. Elke verwerkingsverantwoordelijke die bij verwerking is betrokken, is aansprakelijk voor de schade die wordt veroorzaakt door verwerking die inbreuk maakt op deze verordening. Een verwerker is slechts aansprakelijk voor de schade die door verwerking is veroorzaakt wanneer bij de verwerking niet is voldaan aan de specifiek tot verwerkers gerichte verplichtingen van deze verordening of buiten dan wel in strijd met de rechtmatige instructies van de verwerkingsverantwoordelijke is gehandeld.
Bevoegdheid bestuursrechter
17. Zoals de Afdeling eveneens in de uitspraken van vandaag met nummers ECLI:NL:RVS:2020:898, ECLI:NL:RVS:2020:899 en ECLI:NL:RVS:2020:901 heeft overwogen, is de bestuursrechter naar haar oordeel bevoegd om op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb een verzoek om vergoeding van materiële of immateriële schade als gevolg van een handelen in strijd met de AVG door een bestuursorgaan te beoordelen. De Afdeling ontleent hiertoe argumenten aan de AVG en de Uitvoeringswet AVG.
18. De AVG is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat (artikel 99, derde lid, van de AVG). De aanspraak op schadevergoeding in geval van handelen in strijd met de AVG vloeit rechtstreeks uit de AVG voort. In artikel 82, zesde lid, van de AVG is bepaald dat gerechtelijke procedures voor het uitoefenen van het recht op schadevergoeding worden gevoerd voor de in artikel 79, tweede lid, bedoelde lidstaatrechtelijk bevoegde gerechten. In artikel 79, eerste lid, is meer in het algemeen het recht op doeltreffende voorziening in rechte vastgelegd.
19. De AVG bepaalt niet welke gerechten binnen een lidstaat bevoegd zijn over het recht op schadevergoeding te oordelen. Bij gebreke van Unierechtelijke procedurele voorschriften is het volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) aan de lidstaten om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en om hun nationale procesrecht toe te passen in zaken waarin het Unierecht geldend wordt gemaakt. Dergelijke nationale regels moeten wel aan de voorwaarden van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid voldoen (vergelijk het arrest van 16 december 1976, C-33/76, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188, en het arrest van 13 juli 2006, C-295/04 - 298/04, Manfredi, ECLI:EU:C:2006:461, punt 62). Deze voorwaarden houden in dat een nationale procedureregel ter bescherming van de rechten die justitiabelen ontlenen aan het Unierecht niet ongunstiger mag zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en dat een procedureregel de uitoefening van de door de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken (doeltreffendheidsbeginsel). Een procedureregel moet verder voldoen aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals thans in artikel 47 Handvest Pro neergelegd (arresten van het Hof van Justitie van 18 maart 2010, C-317/08, C-318/08, C-319/08 en C-320/08, Alassini e.a., ECLI:EU:C:2010:146).
20. Dat betekent dat onder deze randvoorwaarden op grond van het nationale recht moet worden bepaald welke rechter bevoegd is te oordelen over verzoeken om schadevergoeding.
21. Op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb in samenhang met artikel 34 van Pro de Uitvoeringswet, is de bestuursrechter bevoegd op een verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die een belanghebbende lijdt of zal lijden in verband met een schriftelijke beslissing als bedoeld in artikel 34 van Pro de Uitvoeringswet. Daartoe wordt als volgt overwogen.
22. In paragraaf 3.3. ‘Rechtsbescherming’ van de Uitvoeringswet AVG, luidt artikel 34 als Pro volgt:
Artikel 34. Toepasselijkheid Algemene wet bestuursrecht bij beslissing van bestuursorganen
Een schriftelijke beslissing op een verzoek als bedoeld in de artikelen 15 tot en met 22 van de verordening wordt genomen binnen de in artikel 12, derde lid, van de verordening genoemde termijnen en geldt, voor zover deze is genomen door een bestuursorgaan, als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
23. De artikelen 15 tot en met 22 van de AVG bieden belanghebbenden, onder meer, het recht op inzage van persoonsgegevens, het recht op rectificatie of wissing van persoonsgegevens, het recht op beperking van de hem betreffende verwerking, alsmede het recht om tegen verwerking van persoonsgegevens bezwaar te maken, het recht op gegevensoverdraagbaarheid en het recht om niet uitsluitend aan geautomatiseerde gegevensverwerking te worden onderworpen.
24. Deze rechten zijn onlosmakelijk verbonden met de controle op de verwerking van persoonsgegevens en stellen de belanghebbenden in staat te achterhalen of persoonsgegevens op rechtmatige wijze zijn verwerkt en, onder meer, te verzoeken om schadevergoeding vanwege onrechtmatige verwerking.
25. Voor de wegen waarlangs het recht op schadevergoeding kan worden gerealiseerd, is in de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2017-2018, 34851 nr. 3) bij de Uitvoeringswet AVG in de implementatietabel bij artikel 82 opgenomen Pro "Huidige titel 8.4 Awb of civiele rechter". De Afdeling leidt hieruit af dat het mogelijk moet zijn zowel bij de bestuursrechter als bij de civiele rechter een aanspraak op vergoeding van schade als gevolg van een inbreuk op de AVG door een bestuursorgaan aan de orde te stellen.
26. De Afdeling leidt daarom uit artikel 8:88 van Pro de Awb in samenhang gelezen met artikel 34 van Pro de Uitvoeringswet AVG af dat het aansluit bij de bedoeling van de nationale wetgever dat aan dezelfde rechter die oordeelt over onder meer beslissingen van bestuursorganen op een verzoek als bedoeld in artikelen 15 tot en met 22 van de AVG, ook kan worden verzocht om vergoeding van daarmee in verband staande schade. De Afdeling acht dit in het belang van de concentratie van rechtsbescherming en daarmee ook het in het belang van een effectieve en doeltreffende rechtsbescherming (doeltreffendheidsbeginsel en artikel 47 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie). De Afdeling wijst ter vergelijking naar het arrest van het Hof van Justitie van 15 april 2008, C-268/06, EU:C:2008:223, punt 51 (Impact), waaruit kan worden afgeleid dat een concentratie van rechtsbescherming in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel. Aan het gelijkwaardigheidsbeginsel is naar het oordeel van de Afdeling ook voldaan, omdat het openstellen van de bestuursrechtelijke weg geen procedureregel is die aanspraken op grond van het Unierecht ongunstiger behandelt dan vergelijkbare aanspraken op grond van het nationale recht.
27. Dit betekent dat degene die op grond van artikel 82 van Pro de AVG aanspraak stelt te maken op vergoeding van schade die het gevolg is van het onrechtmatig verwerken van persoonsgegevens door een bestuursorgaan, overeenkomstig artikel 8:88 van Pro de Awb keuzevrijheid heeft om zijn verzoek, dat in verband staat met een besluit als bedoeld in artikel 34 van Pro de Uitvoeringswet AVG, aan de bestuursrechter voor te leggen dan wel zijn aanspraak op schadevergoeding via de civielrechtelijke weg te realiseren. Artikel 8:88 van Pro de Awb wordt daarbij zo uitgelegd dat er voor de bevoegdheid van de bestuursrechter minder strikt wordt vastgehouden aan de eis van een onrechtmatig besluit, omdat er wel een verband moet zijn met een besluit als bedoeld in artikel 34 van Pro de Uitvoeringswet AVG, maar dit besluit, bijvoorbeeld op een verzoek om inzage, als zodanig niet onrechtmatig hoeft te zijn. In zo’n geval kan de bestuursrechter dus in de verzoekschriftprocedure met toepassing van artikel 8:88 van Pro de Awb een oordeel geven over de onrechtmatigheid van de verwerking van de gegevens waarop het besluit omtrent het verzoek om informatie betrekking heeft. Dat laatste besluit hoeft daarvoor niet onrechtmatig te zijn en hoeft ook geen oordeel over de rechtmatigheid van de verwerking van de gegevens te bevatten. De Afdeling merkt daarbij op dat als het verzoek een hoger bedrag dan € 25.000,00 betreft, toepassing van artikel 8:88 Awb Pro met zich brengt dat in dat geval de burgerlijke rechter exclusief bevoegd is om van een dergelijk verzoek kennis te nemen.
Beoordeling verzoek om schadevergoeding
28. [appellant] stelt aanspraak te maken op schadevergoeding, omdat het college ten onrechte zijn persoonsgegevens op het VNG-Forum heeft geplaatst en omdat het college hem te laat heeft geïnformeerd over de gegevensverwerking.
(On)rechtmatige verwerking van persoonsgegevens
29. De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat in dit geval de verwerking van persoonsgegevens niet onrechtmatig is en er dus geen aanspraak bestaat op schadevergoeding. Daartoe wordt als volgt overwogen.
30. Bij het college kan op grond van de Wob een verzoek tot openbaarmaking en verstrekking van informatie over een bestuurlijke aangelegenheid worden verzocht. De uitvoering van de Wob is een publiekrechtelijke taak van het college. Voor het goed functioneren van de Wob is van belang dat onderzoek naar misbruik van de Wob wordt gedaan en dat eventueel misbruik wordt vastgesteld. De VNG heeft door middel van het VNG-Forum een digitaal platform opgericht om gemeenten in staat te stellen met elkaar te overleggen over de wijze van aanpak en afhandeling van de vele, veelal louter voor het innen van dwangsommen ingediende, Wob-verzoeken. Op 1 oktober 2016 heeft wetgever de dwangsom bij Wob-verzoeken afgeschaft. De VNG heeft in 2017 het onderdeel Wob/gemeenten van het VNG-Forum opgeschoond door alle discussies offline te halen. Persoonsgegevens die zijn geplaatst vóór 1 april 2017 zijn niet meer te achterhalen (zie onder meer de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 mei 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:5404).
31. Het op een verzoek van een andere gemeente noemen van de naam van [appellant] op het VNG-Forum had tot doel een goede uitvoering van de Wob te verzekeren en te voorkomen dat de Wob wordt misbruikt om dwangsommen te innen bij het niet tijdig nemen van een beslissing op een verzoek. Dit doel is in overeenstemming met artikel 8, onder e van de Wbp (en artikel 6, eerste lid en onder e, van de AVG). Anders dan [appellant] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat de gegevensverwerking niet in overeenstemming met de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit is. Het doel van de verwerking staat in verhouding tot de inbreuk op de privacy van [appellant] en kon niet met minder ingrijpende middelen worden bereikt. Het vermelden van de naam van [appellant] was noodzakelijk, omdat alleen op die manier kon worden nagegaan of hij bij meerdere gemeenten Wob-verzoeken had ingediend die mogelijk zijn gericht op het innen van een dwangsom. Het was evenmin bovenmatig om deze gegevens te delen op het VNG-Forum. Zoals het college heeft toegelicht ter zitting, hadden voor het onderdeel Wob/gemeenten van het VNG-Forum alleen degenen toegang die een specifieke functie hebben, gerelateerd aan de behandeling van Wob-verzoeken. Voor de stelling van [appellant] dat heel bestuurlijk Nederland kennis heeft kunnen nemen van zijn naam, is geen grond aanwezig. [appellant] heeft ook, desgevraagd, niet inzichtelijk gemaakt welke concrete nadelige gevolgen het resultaat zijn geweest van het noemen van zijn naam op het VNG-Forum.
32. Omdat het college met het noemen van de naam van [appellant] op het VNG-Forum niet onrechtmatig heeft gehandeld, wordt het verzoek om schadevergoeding reeds daarom afgewezen.
Het niet tijdig informeren
33. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019 en het besluit van 5 maart 2019 staat vast dat het college niet tijdig een overzicht heeft verstrekt van de op het VNG-Forum geplaatste gegevens.
34. Hoewel in artikel 82, eerste lid, van de AVG is vastgelegd dat er volledige vergoeding van de daadwerkelijke immateriële schade ten gevolge van inbreuken op de AVG moet plaats vinden op een wijze die recht doet aan de doelstellingen van de verordening, is in de AVG niet bepaald op welke wijze de immateriële schade moet worden vastgesteld en berekend. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is het bij gebrek aan communautaire regelgeving een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de regels vast te stellen voor de uitoefening van het recht op schadevergoeding, mits het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel in acht worden genomen (zie het arrest Manfredi, punt 64).
Wel dient bij de uitoefening van het recht op schadevergoeding, zoals neergelegd in artikel 82 AVG Pro, rekening te worden gehouden met overweging 146 van de considerans van de AVG. Daarin is, onder meer, vermeld dat de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker alle schade moeten vergoeden die iemand kan lijden ten gevolge van een verwerking die inbreuk maakt op deze verordening. Het begrip schade moet ruim worden uitgelegd in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, op een wijze die ten volle recht doet aan de doelstellingen van deze verordening. Ook is vermeld dat betrokkenen een volledige en daadwerkelijke vergoeding van door hen geleden schade dienen te ontvangen.
35. Het Hof van Justitie heeft nog geen uitleg gegeven aan specifiek het schadebegrip of over de vergoedbare immateriële schade bij een onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens, ook niet onder de (ingetrokken) Privacyrichtlijn (Richtlijn 95/46/EG). Volgens vaste rechtspraak van het Hof geldt wel dat te vergoeden schade reëel en zeker moet zijn (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 4 april 2017, C- 337/15 P, Europese Ombudsman tegen Staelen, ECLI:EU:C:2017:256, punt 91).
36. Met inachtneming van bovengenoemde jurisprudentie van het Hof van Justitie en artikel 146 van Pro de considerans, is het nationale recht dus van belang bij de beantwoording van de vraag of de gestelde schade voor vergoeding in aanmerking komt.
37. Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4952), aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
38. Artikel 6:106 van Pro het Burgerlijk Wetboek luidt:
Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding:
[…]
b. indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast;
[…]"
39. Van de in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW bedoelde aantasting in persoon ‘op andere wijze’ is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is vereist dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld. Ook als het bestaan van geestelijk letsel in voornoemde zin niet kan worden aangenomen, is niet uitgesloten dat de aard en de ernst van de normschending en van de gevolgen daarvan voor de benadeelde, meebrengen dat van de in artikel 6:106, aanhef en onder b, BW bedoelde aantasting in zijn persoon ‘op andere wijze’ sprake is. In zo een geval zal degene die zich hierop beroept de aantasting in zijn persoon met concrete gegevens moeten onderbouwen. Dat is slechts anders indien de aard en de ernst van de normschending meebrengen dat de in dit verband relevante nadelige gevolgen daarvan voor de benadeelde zo voor de hand liggen, dat een aantasting in de persoon kan worden aangenomen. Van een aantasting in de persoon ‘op andere wijze’ als bedoeld in artikel 6:106, aanhef en onder b, BW is niet reeds sprake bij de enkele schending van een fundamenteel recht. (Zie de arresten van de Hoge Raad van 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:376, r.o.4.2.2, van 28 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:793, r.o. 2.4.5. en van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, r.o. 2.13.2.)
40. De Afdeling is van oordeel dat met het onder 39 geschetste kader kan worden voldaan aan de eisen van de AVG en aan de rechtspraak van het Hof van Justitie zoals weergegeven onder 34.
41. [appellant] heeft niet gesteld dat hij als gevolg van het onrechtmatig handelen van het college geestelijk letsel heeft opgelopen, dat op objectieve gronden kan worden vastgesteld.
42. De immateriële schade bestaat volgens [appellant] uit een rechtsinbreuk op de AVG (het niet tijdig en volledig informeren), die volgens hem als zodanig moet worden beschouwd als een aantasting in de persoon in de zin van artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW. Hij stelt dat hij daarom aanspraak maakt op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding.
43. Het college betwist dat de aard en ernst van de normschending zodanig zijn, dat daardoor immateriële schade is ontstaan. [appellant] heeft dit ook niet met concrete gegevens onderbouwd, aldus het college.
44. [appellant] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat het arrest van de Hoge Raad van 15 maart 2019 geen betekenis heeft voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade, omdat in dat arrest de vraag niet aan de orde is of immateriële schade op grond van de AVG voor vergoeding in aanmerking komt. Het algemene uitgangspunt dat de gestelde schade moet worden onderbouwd, geldt ook hier. Er is geen grond voor het oordeel dat een inbreuk op de AVG zonder meer een aantasting van de integriteit van een persoon impliceert en daarmee tot vergoedbare schade leidt. Anders dan [appellant] betoogt, kan dit niet worden afgeleid uit overwegingen 85 en 146 van de considerans van de AVG. Dat een inbreuk op persoonsgegevens kan resulteren in (im)materiële schade en dat een betrokkene volledige en daadwerkelijke vergoeding van de door hem geleden schade moet ontvangen, betekent niet dat een normschending per definitie tot schade leidt en dat schade niet reëel en zeker moet zijn geleden. Vergelijk HvJ EU 6 november 2012, C-199/11, ECLI:EU:C:2012:684, (Otis) en HvJ EU 4 april 2017, C-337/15, ECLI:EU:C:2017:256 (Europese Ombudsman).
45. In dit geval doet zich niet een situatie voor waarbij de nadelige gevolgen van de normschending voor de hand liggen. De in eerste instantie onvolledige verstrekking van de gevraagde informatie, is onvergelijkbaar met de omstandigheden die hebben geleid tot de arresten van de Hoge Raad van 18 maart 2005, ECLI:NL:HR:2005:AR5213 (Baby Kelly) en van 9 juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO7721 (Groninger Oudejaarsrellen). Het gaat niet om ernstig verwijtbaar gedrag met zo ernstige gevolgen dat dit als een inbreuk op een fundamenteel recht worden gekwalificeerd.
46. Voor zover [appellant] ter ondersteuning van zijn betoog stelt dat schadevergoeding onder de AVG een punitief karakter heeft, is van belang dat het in deze zaak gaat om de mogelijkheid om (im)materiële schade vergoed te krijgen als gevolg van een onjuiste, verwijtbare gedraging. Het doel van schadevergoeding is herstel van of het bieden van compensatie voor een onrechtmatige inbreuk op privacy. Het opleggen van een bestraffende sanctie als een boete die daarvan moet worden onderscheiden is hier niet aan de orde en heeft tot doel de overtreder van de geschonden norm leed toe te voegen. Anders dan [appellant] betoogt, staat in overweging 146 van de AVG niet dat schadevergoeding effectief en ‘voldoende afschrikwekkend’ moet zijn. In overweging 146 staat dat schade als gevolg van onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens daadwerkelijk en volledig moet worden vergoed. Hieruit kan niet worden afgeleid dat er bij een inbreuk op de AVG een verplichting bestaat om een schadevergoeding toe te kennen die verder gaat dan volledige vergoeding van de daadwerkelijke geleden schade (vergelijk de uitspraak van het Hof van Justitie van 17 december 2015, ECLI:EU:C:2015:831).
47. Het uitgangspunt is dus dat [appellant] de aantasting in zijn persoon moet bewijzen en de door hem geleden schade met concrete gegevens moet onderbouwen. Voorafgaande aan de zitting in hoger beroep is [appellant] gevraagd de door hem gestelde schade te specificeren en te onderbouwen.
48. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het niet tijdig volledig informeren over de verwerking van persoonsgegevens heeft geleid tot de aantasting van de persoon en dat de gevolgen van de inbreuk hem rechtstreeks hebben getroffen. Hij heeft geen concrete gegevens ter onderbouwing van de door hem gestelde schade overgelegd.
49. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding ook in zoverre af.
Conclusie
50. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 5 maart 2019 is niet-ontvankelijk.
51. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
52. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij wordt wegingsfactor 0,5 gehanteerd, omdat het beroepschrift gericht tegen het besluit van 5 maart 2019, uitsluitend ziet op de vergoeding van proceskosten.
Samenvatting
53. In deze uitspraak en in drie andere uitspraken van vandaag gaat de Afdeling in op de mogelijkheden om bij de bestuursrechter vergoeding van schade te vragen, als iemand stelt dat een bestuursorgaan in strijd met de toepasselijke privacywetgeving (sinds 25 mei 2018 de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) en de Uitvoeringswet AVG) persoonsgegevens heeft verwerkt. De jurisprudentie van de Afdeling bood voor de inwerkingtreding van de AVG en de Uitvoeringswet minder mogelijkheden, wat met zich bracht dat de burger dan was aangewezen op de weg naar de burgerlijke rechter. Die weg blijft openstaan, maar nu kan in een groter aantal gevallen ook de bestuursrechter worden benaderd voor verzoeken om schadevergoeding tot een bedrag van € 25.000,00. Voor het antwoord op de vraag wanneer dat kan, zie vooral hiervoor onder 27. Het gaat dus over een procedurele vraag van rechtsbescherming, namelijk wanneer in geval van onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens de weg naar de bestuursrechter kan worden ingeslagen.
Inhoudelijk beslist de Afdeling vervolgens dat om voor schadevergoeding in aanmerking te komen voldaan moet zijn aan de eisen die artikel 6:106 van Pro het Burgerlijk Wetboek stelt. Dat betekent voor deze gevallen dat sprake moet zijn van aantasting van de eer of goede naam van betrokkene dan wel van aantasting van de persoon op andere wijze. De Afdeling sluit daarbij aan bij de rechtspraak van de Hoge Raad. In deze zaak beslist de Afdeling dat [appellant] geen aanspraak kan maken op een schadevergoeding. Het college heeft met het noemen van de naam van [appellant] op het VNG-Forum niet onrechtmatig gehandeld. De gestelde schade als gevolg van het niet tijdig volledig informeren over de verwerking van persoonsgegevens heeft [appellant] niet met concrete gegevens onderbouwd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van 5 maart 2019 niet-ontvankelijk;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borsele tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 262,50 (zegge tweehonderdtweeënzestig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borsele aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
299.
Bijlage
Artikel 146 van Pro de considerans van de AVG:
De verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker moeten alle schade vergoeden die iemand kan lijden ten gevolge van een verwerking die inbreuk maakt op deze verordening. De verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker moet van zijn aansprakelijkheid worden vrijgesteld indien hij bewijst dat hij niet verantwoordelijk is voor de schade. Het begrip „schade" moet ruim worden uitgelegd in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie, op een wijze die ten volle recht doet aan de doelstellingen van deze verordening. Dit laat eventuele eisen tot schadeloosstelling wegens inbreuken op andere regels in het Unierecht of het lidstatelijke recht onverlet. Onder verwerking die inbreuk maakt op deze verordening, valt eveneens een verwerking die inbreuk maakt op gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen die werden vastgesteld overeenkomstig deze verordening, alsmede het lidstatelijke recht waarin in deze verordening vervatte regels worden gespecificeerd. De betrokkenen dienen volledige en daadwerkelijke vergoeding van door hen geleden schade te ontvangen. Wanneer verwerkingsverantwoordelijken of verwerkers betrokken zijn bij dezelfde verwerking, dienen zij elk voor de volledige schade aansprakelijk te worden gehouden. Wanneer zij evenwel overeenkomstig het lidstatelijke recht zijn gevoegd in dezelfde gerechtelijke procedure, kan elke verwerkingsverantwoordelijke of verwerker overeenkomstig zijn aandeel in de verantwoordelijkheid voor de schade die door de verwerking werd veroorzaakt, een deel van de vergoeding dragen, mits de betrokkene die schade heeft geleden volledig en daadwerkelijk wordt vergoed. Iedere verwerkingsverantwoordelijke of verwerker die de volledige vergoeding heeft betaald kan vervolgens een regresvordering instellen tegen andere verwerkingsverantwoordelijken of verwerkers die bij dezelfde verwerking betrokken zijn.