Uitspraak
201602365/1/R2 en 201609364/1/R2.
Datum uitspraak: 23 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd te Zeist (hierna: de Vogelbescherming),
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2014 heeft het college het verzoek van de Vogelbescherming afgewezen om wegens overtreding van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) handhavend op te treden tegen de jachtaktehouders die gebruik maken van de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) die op 3 oktober 2014 is verleend en tegen Stichting Faunabeheereenheid Overijssel (hierna: de Faunabeheereenheid) die jachtaktehouders machtigt tot gebruik van de ontheffing van de Ffw.
Bij besluit van 31 maart 2015 heeft het college het door de Vogelbescherming hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 23 december 2014 onder aanpassing van de motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3707, heeft de Afdeling het daartegen door de Vogelbescherming ingestelde beroep gegrond verklaard.
Bij besluit van 16 februari 2016, kenmerk 2016/0021940, heeft het college het door de Vogelbescherming gemaakte bezwaar opnieuw beoordeeld en daarbij gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, het besluit van 23 december 2014 deels in stand gelaten en deels gewijzigd en de Faunabeheereenheid een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder de vereiste vergunning ingevolge de Nbw-vergunning afschieten van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen in en rondom een aantal in Overijssel gelegen Natura 2000-gebieden.
Verder heeft het college bij besluit van 24 oktober 2016, kenmerk 2016/0450801, aan de Faunabeheereenheid een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend voor het jaarrond doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer, in het kader van schadebeheer en bestrijding, in de Natura 2000-gebieden Engbertsdijksvenen, Zwarte Meer, Ketelmeer & Vossemeer, Weerribben en De Rijntakken (deelgebied Uiterwaarden IJssel) in Overijssel.
Tegen het besluit van 16 februari 2016 (201602365/1/R2) en het besluit van 24 oktober 2016 (201609364/1/R2) heeft de Vogelbescherming beroep ingesteld.
Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
De Vogelbescherming en het college hebben in beide zaken nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak met nr. 201602365/1/R2 op 11 januari 2017 ter zitting behandeld, waar de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. H.M. Dotinga, bijgestaan door ing. A.K. Kuiper en dr. H. Schekkerman, en het college vertegenwoordigd door H.L. van Gerrevink, ing. A.G. van der Wal en mr. G. Knuttel, zijn verschenen.
Voorts heeft de Afdeling op 21 maart 2017 beide zaken gevoegd ter zitting behandeld, waar de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. A. Doesburg, bijgestaan door mr. H.M. Dotinga, ing. A.K. Kuiper en dr. H. Schekkerman, en het college, vertegenwoordigd door H.G. Bos, mr. G. Knuttel en H.L. Gerrevink, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 3 oktober 2014 heeft het college een ontheffing op grond van artikel 68 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) verleend aan de Faunabeheereenheid voor het jaarrond doden met een geweer van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen in bepaalde gedeelten van Overijssel ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen op agrarische percelen. Op grond van de ontheffing is tevens afschot in en in de omgeving van Natura 2000-gebieden toegestaan. Het gebruik is toegestaan tot 1 september 2019.
2. De Vogelbescherming heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen het afschieten van ganzen in de provincie Overijssel op grond van de bij besluit van 3 oktober 2014 verleende Ffw-ontheffing. Volgens de Vogelbescherming is dit gebruik in strijd met artikel 19d van de Nbw 1998, aangezien volgens haar niet is uitgesloten dat de activiteit geen significant verstorende effecten zal hebben voor de vogelsoorten waarvoor de in Overijssel gelegen Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Met het besluit van 16 februari 2016 heeft het college het verzoek om handhavend op te treden toegewezen voor zover afschot plaatsvindt in en rondom de gebieden Engbertsdijksvenen, Weerribben, Rijntakken en Zwarte Meer. Voor de andere in Overijssel gelegen gebieden is het verzoek afgewezen. Volgens het college is het uitgesloten dat het gebruik van de Ffw-ontheffing de kwaliteit van de habitats van soorten zou kunnen verslechteren of een significant verstorend effect zou kunnen hebben op de soorten waarvoor deze gebieden zijn aangewezen.
3. Vervolgens heeft het college bij besluit van 24 oktober 2016 een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 verleend voor het jaarrond doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer in het kader van schadebeheer en bestrijding in de Natura 2000-gebieden Engbertsdijksvenen, Zwarte Meer, Ketelmeer en Vossemeer, Weerribben en De Rijntakken (deelgebied Uiterwaarden IJssel). De vergunning is verleend voor de periode tot 1 september 2019. Voor zover de activiteit plaatsvindt in de gebieden Sallandse Heuvelrug, Veluwerandmeren, De Wieden en Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht is in het besluit vermeld dat in zoverre geen vergunning is vereist, zodat de aanvraag in zoverre afgewezen moet worden geacht.
4. Tussen partijen is ten eerste in geschil of met de voorschriften zoals verbonden aan de bij besluit van 24 oktober 2016 verleende vergunning, verzekerd is dat de instandhoudingsdoelstellingen van een aantal vogelsoorten waarvoor de betreffende gebieden zijn aangewezen, niet in gevaar komen. Verder betwist de Vogelbescherming het standpunt van het college dat op basis van de aan de besluiten ten grondslag gelegde onderzoeken gesteld kan worden dat het afschot voor zover dat plaatsvindt in en rondom de Natura 2000-gebieden Sallandse Heuvelrug, Veluwerandmeren, De Wieden en Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht niet vergunningplichtig is op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Ten slotte stelt de Vogelbescherming zich op het standpunt dat op voorhand niet uitgesloten is dat het gebruik van de Ffw-ontheffing niet zal leiden tot een aantasting van de instandhoudingsdoelstellingen van de ganzensoorten waarop geschoten mag worden.
De Afdeling zal hierna eerst het beroep behandelen dat gericht is tegen het besluit van 24 oktober 2016, waarbij het college een besluit heeft genomen over de aanvraag tot vergunningverlening. Daarna komt het beroep van de Vogelbescherming dat is gericht tegen het besluit van 16 februari 2016, waarbij het verzoek van de Vogelbescherming om handhavend op te treden gedeeltelijk is afgewezen, aan de orde.
Toetsingskader
5. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de bestreden besluiten zijn genomen vóór 1 januari 2017 volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
6. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 bepaalt: "Het is verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het vijfde lid, van Onze Minister, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten."
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Besluit van 24 oktober 2016
Ontvankelijkheid
8. Het college stelt zich op het standpunt dat de Vogelbescherming geen belang heeft bij zijn beslissing zoals opgenomen in het besluit van 24 oktober 2016 om de aanvraag deels af te wijzen. Volgens het college kan enkel de aanvrager als belanghebbende bij de weigering worden aangemerkt.
8.1. Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 en Pro artikel 2 van Pro bijlage 2 kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
8.2. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
Het belang van de Vogelbescherming is blijkens haar statuten gelegen in het opkomen voor in het wild levende vogels en hun leefgebieden, in Nederland en wereldwijd. Deze doelstelling is gericht op het behartigen van een algemeen belang als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Dit belang is rechtstreeks betrokken bij een besluit omtrent de vergunningplicht als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 ten aanzien van het afschieten van ganzen in Overijssel. Dat het besluit deels een afwijzing van de aanvraag betreft doet daar niet aan af. Daarbij is van belang dat de afwijzing is gebaseerd op het standpunt van het college dat voor het afschieten van ganzen in en rond de vier genoemde gebieden geen vergunning is vereist. Als gevolg hiervan kan de activiteit dan ook worden voortgezet, waardoor het belang van de Vogelbescherming dat ziet op de bescherming van vogels en hun leefgebieden, rechtstreeks wordt geraakt. Nu voorts is gebleken dat zij feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van haar doelstelling, betekent dit dat niet enkel de aanvrager belanghebbende bij het besluit is maar dat de Vogelbescherming eveneens als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij het besluit van 24 oktober 2016 kan worden aangemerkt.
Zienswijze
9. De Vogelbescherming voert aan dat het besluit van 24 oktober 2016 niet zorgvuldig is genomen aangezien het college een deel van haar zienswijze ten onrechte niet in zijn afweging heeft betrokken.
9.1. Bij brief van 12 september 2016 heeft de Vogelbescherming tijdig een zienswijze naar voren gebracht. Bij brief van 27 september 2016 heeft zij, nadat zij daartoe in de gelegenheid was gesteld door het college, haar zienswijze aangevuld met gronden. Bij brief van 12 oktober 2016 heeft de Vogelbescherming voorts het eerder door haar ingenomen standpunt dat op basis van de aan het ontwerpbesluit ten grondslag gelegde onderzoeken significant negatieve effecten voor een aantal vogelsoorten niet uitgesloten kunnen worden nader onderbouwd met de notitie "Inhoudelijke beoordeling van studies aan mogelijke effecten van bestrijding van ganzenschade met het geweer in de provincie Overijssel" van Sovon van 6 oktober 2016 (hierna: Sovon-notitie).
9.2. De aanvullende zienswijze is, zoals het college stelt, buiten de daarvoor geldende termijn van artikel 3:16, eerste lid, van de Awb en de door het college gegeven termijn voor het aanvullen van haar zienswijze met gronden ingediend. De enkele omstandigheid dat de brief buiten deze termijn is ingekomen, maakt echter niet dat het college deze niet in de besluitvorming hoefde te betrekken. Nu de Vogelbescherming tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht kan de brief van 12 oktober 2016 als een nadere motivering daarvan worden aangemerkt. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat een zienswijze na afloop van de termijn nader wordt gemotiveerd. Een uitzondering hierop kan worden gemaakt voor de situatie dat het bestuursorgaan de aanvulling, gelet op de datum van indiening, in redelijkheid niet meer behoeft mee te nemen in de besluitvorming.
9.3. De door de Vogelbescherming overgelegde notitie bevat een uitgebreide beoordeling van de deskundige van Sovon van de vier aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken. In de notitie worden de in de onderzoeken gehanteerde uitgangspunten en conclusies bekritiseerd. Gelet op de inhoud van het stuk is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de notitie dusdanig omvangrijk en ingewikkeld is dat het gelet op de datum van indiening niet meer bij de besluitvorming betrokken kon worden. Daarbij is van belang dat de aanvullende zienswijze pas op 12 oktober 2016 bij het college is ingediend, terwijl de besluitvorming op 24 oktober 2016 plaatsvond. In dit kader heeft het college voorts in redelijkheid gewicht mogen toekennen aan het belang van de aanvrager om voor het begin van de winterperiode, waarin overwinterende ganzen in de provincie verblijven die mogelijk zorgen voor schade aan gewassen, duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of het afschot is toegestaan. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de genoemde uitzondering in dit geval van toepassing is, zodat het betoog van de Vogelbescherming faalt.
Vergunde activiteit
10. Met het besluit van 24 oktober 2016 heeft het college vergunning verleend voor het jaarrond doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer in het kader van schadebeheer en bestrijding in de Natura 2000-gebieden Engbertsdijksvenen, Zwarte Meer, Ketelmeer en Vossemeer, Weerribben en De Rijntakken (deelgebied Uiterwaarden IJssel). De vergunning is verleend voor de periode tot 1 september 2019. De Vogelbescherming stelt zich op het standpunt dat met de aan de vergunning verbonden voorschriften effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de vogelsoorten waarvoor deze gebieden zijn aangewezen niet uitgesloten zijn.
Kraanvogel
11. De Vogelbescherming betoogt in dit kader ten eerste dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met voorschrift 4, op grond waarvan afschot niet is toegestaan binnen een afstand van 500 meter van een foeragerende kraanvogel, significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstelling van de kraanvogel in het gebied Engbertsdijksvenen uitgesloten zijn. Ter onderbouwing van haar standpunt voert zij aan dat jagers hun positie kiezen voordat kraanvogels gaan foerageren. Als jagers hun jachtpoging afbreken omdat er een kraanvogel in de omgeving foerageert, zal deze vogel volgens de Vogelbescherming alsnog verstoord worden. Enkel als de jagers verborgen blijven totdat de vogels vertrokken zijn, kan verstoring voorkomen worden, aldus de Vogelbescherming. Daarbij wijst zij op de notitie van Sovon. De Vogelbescherming betoogt dat als gevolg hiervan significant negatieve effecten op de kraanvogel in het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen niet uitgesloten zijn.
11.1. Aan het besluit is voorschrift 4 verbonden op grond waarvan niet op grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen geschoten mag worden op agrarische percelen waar de belangrijkste foerageergebieden van kraanvogels liggen, indien er een kraanvogel foerageert binnen een afstand van 500 meter van de afschotlocatie. Dit voorschrift heeft betrekking op het gebied Engbertsdijksvenen. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat hiermee significante verstoring van de kraanvogel voorkomen kan worden. In de notitie "Reactie review effectenbeoordeling ganzenafschot Natura 2000-gebieden", van Eelerwoude van 10 januari 2017, dat een reactie vormt op de door de Vogelbescherming overgelegde notitie van Sovon, is dit standpunt nader toegelicht. In de notitie is vermeld dat op de betreffende graslanden voortdurend verstoring plaatsvindt in de vorm van onder meer agrarische activiteiten. Volgens het onderzoek is het niet aannemelijk dat een klein aantal jagers bij hun aftocht de aanwezige kraanvogels significant zal verstoren. Volgens het college kan hieruit worden afgeleid dat een eventuele verstoring als gevolg van de aanwezigheid van jagers in het niet valt bij de reeds aanwezige verstoringsbronnen. De Afdeling ziet in hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd geen aanleiding om het college in zoverre niet te kunnen volgen, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het voorschrift een aantasting van de instandhoudingsdoelstelling van de kraanvogel zoals vastgesteld voor het gebied Engbertsdijksvenen voorkomen kan worden.
Watersnip en wilde zwaan
12. Verder betoogt de Vogelbescherming dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met voorschrift 9 en 11 significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstelling van de watersnip in het gebied Weerribben en op de instandhoudingsdoelstelling van de wilde zwaan in het gebied Rijntakken uitgesloten zijn. Onder verwijzing naar de notitie van Sovon betoogt de Vogelbescherming dat deze voorschriften te beperkt zijn aangezien de daarin opgenomen restricties enkel gelden op locaties waar deze soorten in het verleden zijn vastgesteld en niet op alle locaties waar ze redelijkerwijs voorkomen. Dit geldt volgens de Vogelbescherming temeer voor soorten met een herstelopgave.
12.1. In het besluit is vermeld dat verstoring van broedende watersnippen zou kunnen optreden aangezien afschot in het noordoosten van het gebied binnen 300 meter van het broedgebied voorkomt. Gezien de landelijke zeer ongunstige staat van instandhouding van deze soort, kan dit mogelijk tot significante verstoring leiden, aldus het besluit. Gelet op deze conclusie is in het besluit in voorschrift 9 bepaald dat het afschot in het Natura 2000-gebied Weerribben in de periode 15 maart tot 15 september niet is toegestaan in de 300 meter verstoringszone in het noordoosten van het gebied zoals aangegeven op de kaart zoals opgenomen in bijlage 3 figuur 4 van het besluit.
Ten aanzien van het leefgebied van de watersnip is in het besluit vermeld dat het broedterritorium van de watersnip in het noordoosten en het zuidwesten van het gebied is vastgesteld. Verder is vermeld dat de huidige kwaliteit en omvang van het leefgebied voldoende is voor deze soort. Deze conclusie is gebaseerd op rapport 3. Blijkens dat rapport zijn de leefgebieden van de kwalificerende vogelsoorten voor de zomerperiode bepaald aan de hand van de beheertypen die het leefgebied van deze soorten vormen. De Afdeling ziet in hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het leefgebied van de watersnip hiermee niet volledig in beeld is gebracht. Voor zover de Vogelbescherming stelt dat ook verstoring van potentieel leefgebied kan leiden tot een aantasting van de instandhoudingsdoelstelling, is dat in dit geval niet van belang, nu blijkens het aanwijzingsbesluit voor de watersnip als instandhoudingsdoelstelling geldt behoud omvang en kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 160 paren. Het betoog biedt dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het voorschrift een aantasting van de instandhoudingsdoelstelling van de watersnip zoals vastgesteld voor het gebied Weerribben voorkomen kan worden. Het betoog faalt.
12.2. Verder is op grond van voorschrift 11 afschot van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen in het gebied Rijntakken in de periode 1 oktober tot 1 april niet toegestaan, indien er één of meerdere wilde zwanen op minder dan 250 meter aangetroffen wordt. Met het aan het besluit verbonden voorschrift is beoogd om verstoring van foeragerende wilde zwanen te voorkomen. Anders dan de Vogelbescherming betoogt, geldt de in het voorschrift opgenomen beperking niet alleen voor locaties waar in het verleden wilde zwanen zijn waargenomen, maar op elke locatie in het Natura 2000-gebied Rijntakken waar tijdens een schadebestrijdingsactie wilde zwanen worden waargenomen. In hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het voorschrift een aantasting van de instandhoudingsdoelstelling van de wilde zwaan zoals vastgesteld voor het gebied De Rijntakken voorkomen kan worden. Het betoog faalt.
12.3. Gelet op het voorgaande biedt hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat met de aan de vergunning verbonden voorschriften significante effecten niet uitgesloten zijn, zodat het betoog van de Vogelbescherming in zoverre faalt.
Geen vergunningplicht
Beoordeelde activiteit
13. De Vogelbescherming stelt zich op het standpunt dat het college zich ten onrechte op basis van de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken op het standpunt heeft gesteld dat het afschot in en rond de Natura 2000-gebieden Sallandse Heuvelrug, Veluwerandmeren, De Wieden en Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht niet vergunningplichtig is. In dat kader betoogt de Vogelbescherming dat de in de onderzoeken beoordeelde activiteit beperkter is dan de activiteit zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing, als gevolg waarvan de effecten van het afschot niet volledig zijn beoordeeld.
Ter onderbouwing van haar standpunt voert zij ten eerste aan dat de intensiteit van het afschot is onderschat. Volgens de Vogelbescherming is in de onderzoeken ten onrechte het daadwerkelijke gebruik van de Ffw-ontheffing als uitgangspunt genomen. Gelet op de doelstelling van het college zoals verwoord in de Ffw-ontheffing en het daaraan ten grondslag gelegde Faunabeheerplan 2014-2019 om het aantal ganzen te reduceren en aldus populatiebeheer door middel van afschot te plegen, is echter niet uitgesloten dat het afschot in de toekomst toeneemt, wat mogelijk tot meer verstoring van vogels kan leiden, aldus de Vogelbescherming. Verder is hierbij volgens de Vogelbescherming van belang dat het aantal af te schieten ganzen per dag per schadeperceel op grond van de Ffw-ontheffing in de zomerperiode niet is beperkt en dat ook het aantal jagers, geweren en de jachtmethode zoals beschreven in het besluit van 24 oktober 2016, niet zijn verankerd in de Ffw-ontheffing, zodat het college hiermee het afschot en daarmee de effecten die het afschot op de instandhoudingsdoelstellingen zal hebben volgens de Vogelbescherming heeft onderschat.
Ten tweede betoogt de Vogelbescherming onder verwijzing naar de notitie van Sovon dat het college bij het beoordelen van de effecten van de handeling ten onrechte slechts de locaties waar in het recente verleden afschot heeft plaatsgevonden heeft betrokken. Niet uitgesloten is volgens de Vogelbescherming, mede gelet op het hiervoor genoemde beleid van het college om het aantal ganzen te reduceren, dat afschot in de toekomst ook op andere locaties zal plaatsvinden. Verder betoogt de Vogelbescherming dat het college er ten onrechte aan voorbijgaat dat verstoring van broed- en slaapplaatsen niet hetzelfde is als verstoring van foerageergebied.
Ten derde voert de Vogelbescherming onder verwijzing naar de notitie van Sovon aan dat in het eerste aan de besluiten ten grondslag gelegde rapport ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de effecten van afschot in buiten Natura 2000-gebieden gelegen foerageergebieden, als gevolg waarvan volgens de Vogelbescherming effecten niet uitgesloten zijn.
13.1. De te beoordelen activiteit betreft het gebruik zoals toegestaan op grond van de bij besluit van 3 oktober 2015 - zoals nadien een aantal keer gewijzigd - verleende ontheffing op grond van de Ffw. De ontheffing is verleend op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw. Op grond van dit artikel kan een ontheffing van het verbod op het verontrusten en het doden van dieren worden verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren. De ontheffing dient ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen op agrarisch in gebruik zijnde gronden gelegen in alle in Overijssel gelegen wildbeheereenheden, voor zover het gaat om afschot in de zomerperiode van grauwe ganzen. Verder is het afschot toegestaan in een specifiek aantal in de ontheffing opgenomen wildbeheereenheden in Overijssel voor zover het gaat om afschot van grauwe ganzen in de winterperiode en afschot van kolganzen en brandganzen in de zomer- en winterperiode. De wildbeheereenheden omvatten tevens delen van de Natura 2000-gebieden waarvan het college zich op het standpunt heeft gesteld dat voor het afschot in en rond die gebieden geen vergunningplicht bestaat. In de zomerperiode - van 1 april tot 1 oktober - kan van de ontheffing gebruik worden gemaakt vanaf zonsopkomst tot zonsondergang; in de winterperiode - van 1 oktober tot 1 april - kan van de ontheffing gebruik worden gemaakt vanaf zonsopkomst tot 12.00 uur ’s middags. In de ontheffing is bepaald dat in de winterperiode per schadeperceel niet meer dan 10 ganzen per dag geschoten mogen worden. Verder is in de ontheffing bepaald dat de Faunabeheereenheid aan de provincie moet melden indien het aantal standganzen in Overijssel onder het aantalsniveau van 2005 komt of onder de doelaantallen zoals genoemd in de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden, is gekomen.
13.2. In geschil is of het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de activiteit zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing voor een deel niet vergunningplichtig is op grond van artikel 19d van de Nbw 1998. Uit artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 volgt dat een activiteit vergunningplichtig is indien de activiteit gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Tussen partijen is in geschil of de activiteit een significant verstorend effect kan hebben op de vogelsoorten waarvoor de in Overijssel gelegen Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Bij de beoordeling van de vraag of de activiteit vergunningplichtig is, dient het college te bezien of verslechterende en significant verstorende effecten van de aangevraagde activiteit op basis van objectieve gegevens op voorhand uitgesloten zijn. Bij deze beoordeling moeten alle als gevolg van de activiteit te verwachten effecten in beeld worden gebracht. Daarbij is van belang dat de activiteit in zijn volle omvang moet worden beoordeeld, hetgeen in dit geval betekent dat inzichtelijk moet zijn welke effecten de activiteit heeft indien ten volle gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om ganzen af te schieten op grond van de Ffw-ontheffing en dat inzichtelijk moet zijn welke effecten de activiteit zal hebben op alle locaties waar deze zou kunnen worden uitgevoerd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of het college bij het beoordelen van de vraag of de activiteit vergunningplichtig is, is uitgegaan van een invulling van de activiteit die overeenkomt met een situatie waarin ten volle gebruik wordt gemaakt van de Ffw-ontheffing.
13.3. Aan het besluit heeft het college vier onderzoeken ten grondslag gelegd waarin de effecten van de aangevraagde activiteit zijn onderzocht. Het eerste onderzoek is het rapport "Schadebestrijding overwinterende ganzen binnen Natura 2000-gebieden in Overijssel, Gebiedsbescherming voortoets Natuurbeschermingswet 1998" van Boerema & Van den Brink B.V. van 10 september 2014 (hierna: rapport 1). Het tweede onderzoek betreft het rapport "Schadebestrijding ganzen in de periode 1 april tot 1 oktober binnen en nabij Natura 2000-gebieden in Overijssel, Gebiedsbescherming voortoets Natuurbeschermingswet 1998" van Boerema & Van den Brink B.V. van 1 juli 2015 (hierna: rapport 2). Het derde onderzoek is het rapport "Nadere effectbeoordeling gebruik ganzenontheffing provincie Overijssel" van Eelerwoude van 19 augustus 2015 (hierna: rapport 3). Het vierde aan de besluiten ten grondslag gelegde onderzoek betreft het rapport "Nadere effectbeoordeling gebruik ganzenontheffing provincie Overijssel - Zwarte Meer" van Eelerwoude van 19 augustus 2015 (hierna: rapport 4). Nu dit onderzoek ziet op het gebied Zwarte Meer, ten aanzien waarvan is geoordeeld dat wel een vergunningplicht bestaat, is dit onderzoek in dit kader niet van belang.
13.4. In rapport 1 en rapport 2 is een eerste inschatting gemaakt van de vraag of significant verstorende effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de vogelsoorten waarvoor de in Overijssel gelegen Natura 2000-gebieden zijn aangewezen als gevolg van het afschot uitgesloten kunnen worden. Om te bepalen of dergelijke effecten uitgesloten kunnen worden is ten eerste onderzocht waar de leefgebieden van de betrokken vogelsoorten zich bevinden. Daarna zijn de afstanden vastgesteld waarbuiten geweerschoten geen verstoring meer tot gevolg hebben voor de verschillende vogelsoorten. Vervolgens is aan de hand van de ligging van graslanden bepaald of overlap in tijd en plaats zou kunnen bestaan tussen het afschot en de vastgestelde verstoringszones. Indien geen overlap bestaat tussen de ligging van de graslanden en de verstoringszone van een bepaalde vogelsoort dan is volgens het onderzoek significante verstoring van die betreffende soort uitgesloten. Indien wel sprake is van overlap, dan is een eerste inschatting gemaakt van de te verwachten effecten voor die soort als gevolg van het afschot.
In rapport 3 is voor de soorten waarvan in rapport 1 en 2 op voorhand niet uitgesloten kon worden of effecten zouden kunnen optreden, een nadere beoordeling gemaakt. Het gaat hierbij, voor zover in dit kader van belang, om een aantal vogelsoorten in de gebieden De Wieden en Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht. In dit rapport is net als in rapport 1 en rapport 2 aan de hand van de ligging van de leefgebieden van de vogelsoorten en de daarbij behorende verstoringszones bepaald of significant verstorende effecten op voorhand uitgesloten kunnen worden. De locaties waar de activiteit plaatsvindt, zijn in dit onderzoek bepaald aan de hand van de locaties waar daadwerkelijk afschot heeft plaatsgevonden. Indien geen overlap bestaat tussen de locaties waar afschot heeft plaatsgevonden en de verstoringszone van een bepaalde vogelsoort dan is volgens het onderzoek significante verstoring van die betreffende soort uitgesloten. Indien wel sprake is van overlap, dan is een nadere beoordeling gemaakt van de te verwachten effecten voor die soort als gevolg van het afschot. Om een beeld te krijgen van de locaties, data en intensiteit van de schadebestrijding is in deze onderzoeken gebruik gemaakt van monitoringsgegevens van de ontheffing, aldus rapport 3.
13.5. Verder is in het besluit van 24 oktober 2016 uiteengezet op welke wijze een schadeactie verloopt. Volgens het besluit zoeken één tot vier jagers een locatie aan de rand van een agrarisch schadeperceel. Zij verstoppen zich in een sloot, rietkraag of achter een camouflagenet. Als er ganzen binnen schootsafstand van de jagers en het schadeperceel zijn, dit is tussen de 20 en 30 meter, dan wordt een enkele gans geschoten. De rest van de ganzen vliegt door. De jachthond haalt de geschoten gans op. In de praktijk zijn de jagers vaak twee uur aanwezig, en schieten dan enkele of helemaal geen ganzen, aldus het besluit.
13.6. De Afdeling zal hierna ten eerste beoordelen of het college bij de beoordeling van de effecten van het afschot er vanuit mocht gaan dat het gebruik van de ontheffing tot 1 september 2019, tot welke datum het gebruik op grond van de Ffw-ontheffing is toegestaan, op dezelfde wijze zal worden voortgezet. Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of voldoende inzichtelijk is welke effecten de activiteit zal hebben op alle locaties waar deze op basis van de Ffw-ontheffing zou kunnen worden uitgevoerd.
13.7. Voor zover de Vogelbescherming in dit kader wijst op de in het Faunabeheerplan 2014-2019 opgenomen doelstelling van de provincie, dat ten grondslag ligt aan de verlening van de Ffw-ontheffing, om het aantal standganzen terug te brengen tot de aantallen in 2005 en het aantal overwinterende ganzen tot de instandhoudingsdoelstellingen, is van belang dat de Ffw-ontheffing op grond van artikel 68 van Pro de Ffw is verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen. Het plegen van populatiebeheer enkel door afschot is op grond van de ontheffing dan ook niet toegestaan. Bovendien is afschot van ganzen op percelen waar geen sprake is van dreigende belangrijke schade aan gewassen op grond van de Ffw-ontheffing evenmin toegestaan. Voor zover de Vogelbescherming betoogt dat in de onderzoeken rekening had moeten worden gehouden met een intensivering van het afschot ten opzichte van de bestaande situatie gelet op de in het Faunabeheerplan opgenomen reductiedoelstelling, bestaat daarvoor dan ook geen aanleiding.
13.8. De vraag is evenwel of, ondanks dat het terugdringen van de populaties geen deel uitmaakt van de Ffw-ontheffing, niettemin aanleiding bestaat om te verwachten dat het afschot op grond van de Ffw-ontheffing de komende jaren zal leiden tot een intensivering van het afschot ten opzichte van in de onderzoeken gehanteerde gegevens. Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanwijzing bestaat dat daarvan sprake zal zijn. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst het college er op dat uit trendgegevens van Sovon volgt dat het aantal grauwe ganzen en kolganzen de afgelopen jaren niet wezenlijk is gewijzigd. In hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding hieraan te twijfelen. Er bestaat volgens het college geen aanleiding om aan te nemen dat het aantal ganzen de komende jaren wel wezenlijk zal toenemen, zodat geen aanwijzingen bestaan om aan te nemen dat het afschot de komende jaren zal moeten toenemen om belangrijke schade aan gewassen te voorkomen. In dit kader wijst het college verder op de afschotgegevens van de jaren 2013 tot en met 2016. Uit deze gegevens volgt dat het aantal afgeschoten ganzen, dat met name ziet op grauwe ganzen, de afgelopen jaren niet is toegenomen. Weliswaar is, zoals de Vogelbescherming ter zitting terecht heeft betoogd, aannemelijk dat het afschot de komende jaren zal toenemen ten opzichte van de in de overgelegde gegevens voor 2016 genoemde aantallen aangezien het afschot in 2016 in een aantal gebieden in de zomerperiode niet was toegestaan, maar geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat het afschot ten opzichte van de jaren 2013, 2014 en 2015 zal toenemen. Hierbij is van belang dat uit de afschotgegevens volgt dat de aantallen voor die jaren hoger zijn dan het aantal geschoten ganzen in 2016, hetgeen aansluit bij het genoemde tijdelijke verbod. Daarnaast neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de Ffw-ontheffing volgt dat het aantal ganzen dat in de winterperiode per perceel mag worden afgeschoten is beperkt tot 10 ganzen per dag. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen grond bestaat om aan te nemen dat het gebruik van de Ffw-ontheffing de komende jaren zal leiden tot afschot van meer ganzen dan de in de onderzoeken gebruikte afschotgegevens.
Voor zover de Vogelbescherming voorts heeft betoogd dat de andere aspecten zoals genoemd in het besluit van 24 oktober 2016 bij de omschrijving van de aangevraagde activiteit - het aantal jagers, het aantal geweren en de jachtmethode - niet zijn verzekerd in de Ffw-ontheffing, ziet de Afdeling in hetgeen zij naar voren heeft gebracht evenmin aanleiding voor het oordeel dat als gevolg hiervan de gehanteerde intensiteit van het afschot is onderschat nu zij niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze deze aspecten, bij gelijkblijvende afschotaantallen, tot een intensivering van het afschot zouden kunnen leiden.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de in de onderzoeken gehanteerde gegevens ten aanzien van de intensiteit van het afschot- het daadwerkelijke gebruik van de ontheffing - aansluiten bij de situatie waarin ten volle gebruik wordt gemaakt van de Ffw-ontheffing.
13.9. Voor zover de Vogelbescherming betoogt dat de geografische reikwijdte van de onderzoeken tekortschiet, overweegt de Afdeling dat blijkens de nadere notitie "Briefrapport Sovon Vogelonderzoek Nederland van 6 oktober 2016" van Boerema en Van den Brink van 9 januari 2017, in rapport 1 en rapport 2 als uitgangspunt is gehanteerd dat op ieder schadegevoelig perceel in de zin van de Ffw-ontheffing afschot kan plaatsvinden. Ter zitting is namens het college door de deskundige van Boerema en Van den Brink in dit kader uiteengezet dat als uitgangspunt is gehanteerd dat op alle percelen met gras schadebestrijding plaatsvindt. Een deel van deze percelen bestaat echter uit natuurgraslanden en niet uit agrarische graslanden, zodat volgens de deskundige in de onderzoeken meer locaties zijn onderzocht dan waarop in werkelijkheid schadebestrijding zal plaatsvinden. Hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd biedt geen grond om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Anders dan de Vogelbescherming betoogt zijn in zoverre dan ook niet enkel de locaties in deze onderzoeken betrokken waar in het recente verleden afschot heeft plaatsgevonden.
Voor zover de Vogelbescherming er op wijst dat in rapport 1 geen rekening is gehouden met verstoringseffecten als gevolg van afschot in foerageergebieden van de door haar bedoelde vogelsoorten in de directe omgeving van de Natura 2000-gebieden, wordt het volgende overwogen. De Afdeling stelt vast dat in rapport 1 enkel is gekeken naar afschot op gronden in de Natura 2000-gebieden, terwijl op grond van de Ffw-ontheffing ook afschot rondom de aangewezen gebieden mogelijk is. Het college heeft zich in dit kader op het standpunt gesteld dat gelet op de beperkte intensiteit van het afschot in de bedoelde buiten de aangewezen gebieden gelegen foerageergebieden op voorhand uitgesloten is dat dit tot een aantasting van de draagkracht van de gebieden voor de aangewezen soorten zou kunnen leiden. Ter nadere onderbouwing van dit standpunt heeft het college tevens de nadere notitie van Boerema en Van den Brink van 9 januari 2017 overgelegd. Deze notitie bevat een reactie op de door de Vogelbescherming overgelegde notitie van Sovon. In de nadere notitie is vermeld dat de activiteit zodanig ruimtelijk is verdeeld dat dit niet tot een wezenlijke aantasting van het oppervlakte foerageergebied buiten de Natura 2000-gebieden van de bedoelde soorten zal leiden. Volgens het onderzoek is er verder voldoende foerageergebied aanwezig om een eventuele kortdurende verstoring op een bepaalde locatie op te vangen op een andere locatie buiten de aangewezen gebieden. De conclusie in het onderzoek is dan ook dat het is uitgesloten dat afschot op gronden buiten de aangewezen gebieden zou kunnen leiden tot significante verstoring van de populaties vogels waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. In hetgeen de Vogelbescherming naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding het college niet te kunnen volgen.
Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de effecten van de aangevraagde activiteit, voor zover het gaat om de locaties waarop afschot plaatsvindt, in rapport 1 en rapport 2 zijn onderschat.
13.10. In rapport 3 is ten aanzien van de soorten waarvoor op grond van de globale beoordeling zoals opgenomen in rapport 1 en rapport 2 niet uitgesloten kon worden dat effecten zouden optreden, een nadere beoordeling gemaakt. Het gaat hierbij om de effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van een aantal vogelsoorten in de Natura 2000-gebieden De Wieden en Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht. Om een beeld te krijgen van de locaties waarop de schadebestrijding plaatsvindt, is gebruik gemaakt van monitoringsgegevens van de Ffw-ontheffing, aldus rapport 3. Zoals hiervoor overwogen volgt uit het feit dat de Ffw-ontheffing is verleend ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen dat het gebruik is beperkt tot percelen waarop sprake is van dreigende belangrijke schade. Niettemin staat vast dat in het onderzoek, zoals het college beaamt, niet alle locaties zijn onderzocht waar op grond van de Ffw-ontheffing mogelijk afschot zou kunnen plaatsvinden, maar dat enkel de locaties waarop afschot in de praktijk heeft plaatsgevonden in het onderzoek zijn betrokken.
In de Ffw-ontheffing noch op andere wijze is evenwel verzekerd dat de locaties waarop het afschot plaatsvindt de komende jaren niet zullen wijzigen. Dit klemt nu de conclusies in het onderzoek zijn gebaseerd op de veronderstelling dat significante verstoring uitgesloten is in het geval geen afschot heeft plaatsgevonden binnen de verstoringszone van een bepaalde vogelsoort. De locaties waar het afschot plaatsvindt, zijn dan ook doorslaggevend voor de vraag of effecten uitgesloten zijn. Voor zover het college stelt dat de beperkte intensiteit van het afschot niettemin maakt dat ook indien het afschot op een andere locatie plaatsvindt, dit niet tot een significante verstoring van vogels zal leiden aangezien voldoende alternatieve locaties aanwezig zijn voor de vogels om te foerageren, miskent het college daarmee dat hiermee significant verstorende effecten als gevolg van het afschot op broedvogels, zoals aan de orde in het onderzoek, niet zondermeer uitgesloten kunnen worden geacht. Hieruit volgt dat het college het onderzoek niet had mogen beperken tot de locaties waarop in het verleden afschot heeft plaatsgevonden, maar dat alle locaties waarop op grond van de Ffw-ontheffing afschot is toegestaan in het onderzoek hadden moeten worden betrokken. Anderzijds had het college er ook voor kunnen kiezen om de activiteit wel te vergunnen, onder de voorwaarde dat het afschot enkel is toegestaan op de percelen die in het onderzoek zijn betrokken. Nu het college dit niet heeft gedaan, volgt daaruit dat het betoog van de Vogelbescherming dat de onderzochte activiteit beperkter is dan de aangevraagde activiteit zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing, slaagt.
Verstoringsafstanden
14. De Vogelbescherming betoogt verder dat bij de beoordeling van de vergunningplicht ten onrechte mitigerende maatregelen zijn betrokken. Daarbij wijst zij op de beoordeling van de effecten van de activiteit op de roerdomp in het gebied De Wieden, zoals opgenomen in rapport 3. Hierin is volgens de Vogelbescherming geoordeeld dat significante effecten uitgesloten zijn omdat niet is geschoten binnen 300 meter afstand tot een locatie waar een roerdomp is gesignaleerd. De omstandigheid dat geen afschot heeft plaatsgevonden binnen een afstand van 300 meter is volgens de Vogelbescherming een mitigerende maatregel die niet bij de vraag of een activiteit vergunningplichting is betrokken mag worden.
Verder betoogt de Vogelbescherming dat in rapport 3 onjuiste verstoringsafstanden zijn gehanteerd. Daarbij wijst zij erop dat de afstanden afwijken van de in rapport 1 en rapport 2 gebruikte afstanden. Verder staat volgens haar niet vast dat de afstanden zoals opgenomen in het profielendocument, welke in het rapport zijn gebruikt, tevens voor verstoring als gevolg van afschot kunnen worden gehanteerd. Voor zover het college stelt dat de afstanden zijn gebaseerd op specifieke omstandigheden, betoogt de Vogelbescherming dat niet uit het rapport blijkt dat daarin bij het bepalen van de verstoringsafstanden rekening is gehouden met het daadwerkelijke leefgebied in relatie tot afschotlocaties en intensiteit van afschot.
14.1. In rapport 3 is bij de beoordeling van de effecten van het afschieten van ganzen gebruik gemaakt van verstoringsafstanden. Deze afstanden zijn blijkens de toelichting in het onderzoek gebaseerd op de storingsgevoeligheid van soorten. Op basis van deze afstanden is een zone rondom de leefgebieden in kaart gebracht. Vervolgens is onderzocht of binnen deze zones schadebestrijdingsacties zijn uitgevoerd. De afstanden zijn dan ook enkel gehanteerd met het oog op de vraag voor welke soorten verstoring reeds gelet op de ligging van de leefgebieden ten opzichte van de afschotlocaties uitgesloten kan worden. Hieruit volgt dat in het onderzoek niet als uitgangspunt is gehanteerd, zoals de Vogelbescherming betoogt, dat bij het afschot een bepaalde afstand in acht wordt genomen. Anders dan de Vogelbescherming betoogt, zijn de gehanteerde verstoringsafstanden dan ook niet te kwalificeren als maatregelen waarmee verstoring voorkomen wordt.
14.2. In het besluit is voorts een overzicht opgenomen van de in de onderzoeken gehanteerde afstanden waarbinnen verstoring van soorten plaats kan vinden. De verstoringsafstanden verschillen per soort. Verder blijkt uit het overzicht dat in de rapporten zoals opgesteld door Boerema en Van den Brink voor een aantal soorten andere afstanden zijn gehanteerd dan in de rapporten van Eelerwoude. Uit het overzicht blijkt bijvoorbeeld dat in de rapporten van Eelerwoude voor de kwartelkoning en het porseleinhoen een korte verstoringsafstand is gebruikt. Ter zitting heeft de deskundige van Eelerwoude namens het college ter zitting toegelicht dat naast het profielendocument verschillende andere bronnen geraadpleegd zijn om de verstoringsafstanden vast te stellen. In hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gehanteerde afstanden niet de beste wetenschappelijke kennis ter zake zijn. Het college heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien om het rapport in zoverre niet aan het besluit ten grondslag te leggen. Het betoog faalt.
Effecten op instandhoudingsdoelstellingen ganzen
15. De Vogelbescherming betoogt verder dat het onderzoek dat het college heeft verricht naar de effecten van het afschot op de instandhoudingsdoelstellingen van de kolgans, grauwe gans en brandgans onvolledig is. In dit kader wijst zij erop dat ganzen foerageren op gronden die op grote afstand van de aangewezen Natura 2000-gebieden liggen. Het college heeft de effecten van afschot in die gebieden ten onrechte niet in zijn beoordeling betrokken, aldus de Vogelbescherming. In dit kader betoogt zij voorts dat de activiteit gelet op de effecten in de genoemde foerageergebieden in zijn geheel vergunningplichtig is. Daarbij wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3707, waaruit volgens haar volgt dat het afschot van ganzen op grond van de Ffw-ontheffing, zoals aangevraagd, als één vergunningplichtige activiteit moet worden beoordeeld. Daarbij is volgens de Vogelbescherming van belang dat op grond van de Ffw-ontheffing het aantal ganzen terug mag worden gebracht tot het totaal van de instandhoudingsdoelstellingen van de ganzensoorten zoals vastgesteld voor de Natura 2000-gebieden in Overijssel. Daarbij wijst zij met name op de grauwe gans en de kolgans. Verder betoogt de Vogelbescherming dat de instandhoudingsdoelstellingen voor de kolgans zoals vastgesteld voor het gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht niet worden gehaald.
15.1. Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat de aangevraagde activiteit niet tot significante verstoring van de grauwe gans, kolgans en brandgans zal kunnen leiden. Volgens het college zijn in de omgeving van de voor deze soorten aangewezen Natura 2000-gebieden bij een mogelijke verstoring voldoende alternatieve plaatsen aanwezig om te foerageren en voorts is de landelijke staat van instandhouding van deze soorten gunstig, aldus het college. Voor zover de Vogelbescherming erop wijst dat de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans in het gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht niet wordt gehaald, stelt het college dat de draagkracht van het gebied wel voldoende is voor de in de doelstelling genoemde populatieomvang. Bovendien is het aantal ganzen in de provincie volgens het college drie keer zo groot als noodzakelijk is op grond van de opgetelde instandhoudingsdoelstellingen zoals vastgesteld voor deze soort voor de in de provincie gelegen Natura 2000-gebieden. Daarnaast kent het aantal kolganzen in het gebied volgens het college een toenemende trend ondanks het afschot.
15.2. Voor de kolgans zijn aangewezen de gebieden De Wieden, Ketelmeer en Vossenmeer, Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, Rijntakken en Zwarte Meer. Met uitzondering van het gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht zijn deze gebieden ook aangewezen voor de grauwe gans. Voor de brandgans is alleen het gebied Rijntakken aangewezen.
foerageergebieden
15.3. Ten aanzien van de effecten van het afschot in buiten de aangewezen gebieden gelegen foerageergebieden heeft het college toegelicht dat de buiten de aangewezen gebieden gelegen foerageergebieden enkel van belang zijn om de draagkracht zoals vastgesteld voor de kolgans, grauwe gans en brandgans voor het gebied Rijntakken en de draagkracht zoals vastgesteld voor de kolgans en grauwe gans voor het gebied Zwarte Meer, te kunnen garanderen. Voor de andere Natura 2000-gebieden die voor de grauwe gans, kolgans en brandgans zijn aangewezen geldt dat binnen de aangewezen gebieden voldoende foerageergebied aanwezig is om de in de instandhoudingsdoelstellingen opgenomen draagkracht te kunnen verzekeren. Een verstoring van foeragerende ganzen op percelen buiten de aangewezen gebieden, kan er in zoverre dan ook niet toe leiden dat de populaties ganzen waarvoor de gebieden zijn aangewezen significant worden verstoord. De Vogelbescherming heeft het voorgaande niet bestreden.
15.4. Verder heeft het college uiteengezet dat in de provincie Overijssel rond de 200.000 hectare grasland aanwezig is dat geschikt is voor ganzen om op te foerageren. Gelet op de omvang van het geschikt foerageergebied kan volgens het college zonder nader onderzoek worden geconcludeerd dat de draagkracht van Natura 2000-gebieden de Rijntakken en Zwarte Meer voor de genoemde soorten bij een verstoring van een deel van het foerageergebied niet zal worden aangetast.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op dit standpunt kunnen stellen. Daarbij wordt in overweging genomen dat, zoals het college ter zitting uiteen heeft gezet de percelen waarop afschot plaatsvindt niet permanent ongeschikt worden gemaakt, maar enkel tijdelijk worden verlaten door de ganzen, zodat de omvang van het beschikbare foerageergebied in de loop van de tijd niet wordt verkleind. Daarnaast heeft het college naar voren gebracht dat, gelet op het aantal beschikbare schadebestrijders, niet aannemelijk is dat op alle locaties die geschikt zijn als foerageergebied tegelijkertijd geschoten wordt. In aanvulling op het voorgaande heeft het college ter zitting toegelicht dat het deel van het foerageergebied dat tijdelijk niet geschikt is als foerageergebied in de orde van grootte van 100 hectare ligt. De Afdeling ziet in hetgeen de Vogelbescherming naar voren heeft gebracht geen aanleiding hieraan te twijfelen. Weliswaar volgt uit het voorgaande niet dat alle bedoelde foerageergebieden gelet op hun ligging allemaal geschikt zijn om te dienen als foerageergebied voor de populaties ganzen uit de twee genoemde Natura 2000-gebieden, maar gelet op de omvang van het aantal geschikte hectares foerageergebied is de Afdeling van oordeel dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om aan te nemen dat in de omgeving van de Natura 2000-gebieden Rijntakken en Zwarte Meer onvoldoende foerageergebied aanwezig is in het geval een deel van het gebied tijdelijk minder dan wel ongeschikt wordt als foerageergebied als gevolg van het afschot. Gelet op het voorgaande faalt het betoog.
populatieomvang
15.5. Over het betoog van de Vogelbescherming dat op voorhand niet uitgesloten kan worden dat de instandhoudingsdoelstellingen van kolgans en grauwe gans niet in gevaar komen als gevolg van de aangevraagde activiteit gelet op het feit dat de Ffw-ontheffing het mogelijk maakt dat deze ganzensoorten worden teruggebracht tot het totaal van de instandhoudingsdoelstellingen van de ganzensoorten zoals vastgesteld voor de in Overijssel gelegen Natura 2000-gebieden, wordt het volgende overwogen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217; r.o. 2.74-2.74.3) dienen bij de vraag of een activiteit vergunningplichtig is tevens de effecten van de activiteit op de omvang van de populatie waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, betrokken te worden. Indien op voorhand op grond van objectieve gegevens niet uitgesloten kan worden dat de activiteit zou kunnen leiden tot een afname van de omvang van een populatie die zich onder de instandhoudingsdoelstelling bevindt, leidt dit tot de conclusie dat de activiteit vergunningplichtig is.
15.6. Niet in geschil is dat de instandhoudingsdoelstellingen van de grauwe gans en de kolgans in de meeste in Overijssel gelegen Natura 2000-gebieden worden gehaald. Nu, zoals hiervoor overwogen in overweging 13.8, uit trendgegevens van Sovon volgt dat het aantal grauwe ganzen en kolganzen de afgelopen jaren nagenoeg stabiel is en nu geen grond bestaat om aan te nemen dat het gebruik van de Ffw-ontheffing de komende jaren zal leiden tot een intensivering van het afschot ten opzichte van de voorgaande jaren, heeft het college er van uit mogen gaan dat de aangevraagde activiteit er niet toe zal leiden dat de instandhoudingsdoelstellingen van de kolgans en grauwe gans in deze gebieden als gevolg van de activiteit zullen worden aangetast.
15.7. Ten aanzien van het gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht heeft de Vogelbescherming betoogd dat de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans niet wordt gehaald. Uit het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht volgt dat voor de kolgans als doelstelling is vastgesteld ‘behoud van de omvang en de kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 2.100 vogels (seizoensgemiddelde)’. In het besluit van 24 oktober 2016 is over deze doelstelling uiteengezet dat de huidige kwaliteit en omvang van het gebied voldoende is voor deze soort. Verder is vermeld dat er tussen 2009 en 2014 gemiddeld tussen de 592 en 1756 exemplaren zijn geteld, maar dat er sprake is van een toenemende trend.
Uit het voorgaande volgt dat de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans zoals vastgesteld voor het gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht momenteel niet wordt gehaald. Daarnaast staat vast dat de activiteit zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing zal leiden tot sterfte van kolganzen. Reeds hierom kan op voorhand op basis van objectieve gegevens niet uitgesloten worden dat de activiteit niet leidt tot een significante verstoring van de populatie kolganzen, gelet op de instandhoudingsdoelstelling van deze soort zoals vastgesteld in het gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht. Dat zou anders kunnen zijn indien vaststond dat het aantal kolganzen dat wordt gedood minder is dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie. Daarvan is evenwel niet gebleken. Voor zover het college er op wijst dat de draagkracht van het gebied wel voldoet, het aantal kolganzen in het gebied een toenemende trend kent en het aantal ganzen in de provincie een veelvoud is van de opgetelde instandhoudingsdoelstellingen voor de kolgans, maakt dat niet dat de activiteit niet vergunningplichtig is, nu daarvoor enkel van belang is of op voorhand op basis van objectieve gegevens uitgesloten kan worden dat de activiteit tot significante verstoring zou kunnen leiden. Bij de vraag of de vergunning kan worden verleend, kunnen deze aspecten wel worden betrokken.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet kan worden uitgesloten dat de activiteit zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing effecten zal hebben op de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans zoals vastgesteld voor het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, zodat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde activiteit, voor zover het gaat om afschot van kolganzen, niet vergunningplichtig is. Hieruit volgt dat het betoog van de Vogelbescherming slaagt.
Conclusie
16. Gelet op het voorgaande en nu, zoals overwogen onder 13.10, het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat op basis van objectieve gegevens significant verstorende effecten op de instandhoudingsdoelstellingen zoals vastgesteld voor de Natura 2000-gebieden De Wieden en Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht uitgesloten zijn, is de Afdeling van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde activiteit in zoverre niet vergunningplichtig is. Nu uit het voorgaande voorts volgt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uitgesloten is dat de activiteit zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing effecten zal hebben op de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans zoals vastgesteld voor het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, leidt dit tot de conclusie dat het besluit van 24 oktober 2016 is vastgesteld in strijd met artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Het beroep tegen het besluit 24 oktober 2016 is gegrond, zodat het besluit dient te worden vernietigd.
Besluit van 16 februari 2016
17. Tussen partijen is ten aanzien van het besluit van 16 februari 2016 in geschil of het college het verzoek van de Vogelbescherming om handhavend op te treden tegen het gebruik zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing heeft kunnen afwijzen, voor zover dat gebruik niet plaatsvindt in of rondom de gebieden Engbertsdijksvenen, Weerribben, Rijntakken, Zwarte Meer en Ketelmeer en Vossemeer. Voor de genoemde gebieden is niet langer in geschil dat het gebruik in zoverre vergunningplichting is. Vaststaat dat ten tijde van het nemen van het besluit geen vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 was verleend voor het hiervoor omschreven gebruik. Verder is tussen partijen niet in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit feitelijk gebruik werd gemaakt van de Ffw-ontheffing. De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of de gedragingen van de Faunabeheereenheid en de in de Ffw-ontheffing gemachtigde jachtaktehouders ten tijde van het bestreden besluit konden worden aangemerkt als overtreding van artikel 19d van de Nbw 1998. Immers, de bevoegdheid tot het toepassen van handhavingsmaatregelen krachtens de Nbw 1998 bestaat indien zich een overtreding van dit artikel voordoet.
Beoordeelde activiteit
18. In dit kader heeft de Vogelbescherming eveneens aangevoerd dat in de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken ten onrechte het feitelijke gebruik van de Ffw-ontheffing ten grondslag is gelegd. Gelet op de in het Faunabeheerplan opgenomen doelstelling om het aantal ganzen terug te dringen had het college volgens de Vogelbescherming er vanuit moeten gaan dat het afschot in de toekomst zal toenemen.
18.1. Aan het besluit van 16 februari 2016 zijn dezelfde onderzoeken ten grondslag gelegd als aan het besluit van 24 oktober 2016. Anders dan ten aanzien van het besluit van 24 oktober 2016, waarin de vraag aan de orde is of voor de aangevraagde activiteit een vergunning op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 kan worden verleend, is in zoverre de vraag aan de orde of de gedragingen kunnen worden aangemerkt als een overtreding. Anders dan bij de beoordeling van de vergunningaanvraag is bij de vraag of de bevoegdheid bestaat om handhavend op te treden dan ook niet het mogelijke gebruik van de ontheffing van belang maar het concrete gebruik ten tijde van het nemen van het besluit. Dit brengt met zich dat het college bij de beoordeling van de vergunningplicht in dit kader dan ook uit heeft mogen gaan van het feitelijke gebruik van de Ffw-ontheffing. Anders dan overwogen in overweging 13.10 is in zoverre dan ook niet bezwaarlijk dat in rapport 3 slechts de locaties in het onderzoek zijn betrokken waarop feitelijk afschot heeft plaatsgevonden. Het betoog van de Vogelbescherming dat het college ten onrechte is uitgegaan van het feitelijke gebruik van de Ffw-ontheffing, kan in zoverre dan ook niet slagen.
Overige gronden
19. Daarnaast heeft de Vogelbescherming een aantal andere gronden naar voren gebracht over de wijze waarop de effecten in de aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken zijn beoordeeld.
De Vogelbescherming voert onder verwijzing naar de notitie van Sovon aan dat in de onderzoeken ten onrechte op grond van het argument dat de verstoring slechts incidenteel en kortdurend is, is geconcludeerd dat geen sprake is van significant verstorende effecten. Daarbij wijst zij specifiek op de beoordeling van de effecten op de instandhoudingsdoelstelling van de kleine zwaan zoals vastgesteld voor het gebied De Wieden. De conclusie dat de verstoring van kleine zwanen slechts incidenteel en kortdurend is, is volgens de Vogelbescherming tegenstrijdig aan het beoogde effect van de activiteit, namelijk het voor langere tijd verjagen van ganzen van de gronden. Daarbij is volgens de Vogelbescherming van belang dat de staat van instandhouding van de kleine zwaan ongunstig is en dat kleine zwanen gevoeliger zijn voor verstoring dan kolganzen, brandganzen en grauwe ganzen. Bovendien is ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt hoeveel foerageergebied verstoord wordt in verhouding tot hoeveel onverstoord foerageergebied er over blijft.
De Vogelbescherming betoogt verder ten aanzien van rapport 1 dat daarin ten onrechte de vestigingsfase van broedvogels niet is betrokken en dat de effecten van het afschot op de slaapfunctie van het gebied voor vogels niet is meegenomen. Daarnaast zijn bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een vergunningplichtige activiteit ten onrechte geen cumulatieve effecten betrokken, aldus de Vogelbescherming. Ten slotte voert de Vogelbescherming aan dat het onderzoek gebrekkig is aangezien een aantal gegevens niet juist is. Zo bevindt de smient, waarvoor het Natura 2000-gebied Veluwerandmeren is aangewezen zich niet boven de instandhoudingsdoelstelling en is de trend de afgelopen 10 jaar niet positief.
Verder voert de Vogelbescherming, onder verwijzing naar de Sovon-notitie aan dat in rapport 3 ten onrechte gebruik is gemaakt van de soortenverspreidingsgegevens van de Nationale Databank Flora & Fauna (hierna: NDFF), terwijl de gegevens van Sovon een completer beeld gegeven van de verspreiding van soorten. Daarnaast blijkt volgens de Vogelbescherming niet uit rapport 3 dat daarin is getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen.
De Vogelbescherming betwist verder het standpunt van het college dat significante effecten op de instandhoudingsdoelstelling van de bruine kiekendief zoals vastgesteld voor het gebied De Wieden uitgesloten zijn. Onder verwijzing naar de notitie van Sovon betoogt zij in dit kader dat in het aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoek ten onrechte niet is onderzocht of leefgebieden van de bruine kiekendief aanwezig zijn in de omgeving van de agrarische gronden waarop wordt geschoten.
Daarnaast betoogt de Vogelbescherming dat het college zich ten onrechte op basis van rapport 3 op het standpunt heeft gesteld dat het afschot geen significante verstoring in het Natura 2000-gebied De Wieden zal kunnen hebben. In dat kader betoogt zij dat in het rapport ten onrechte een onderscheid is gemaakt tussen de effecten in de zomerperiode en de effecten in de winterperiode. Daarbij wijst zij specifiek op de beoordeling van de effecten van de activiteit op de instandhoudingsdoelstelling voor de roerdomp. Volgens de Vogelbescherming zijn in zoverre ten onrechte schadebestrijdingsacties in maart niet betrokken in het onderzoek.
Verder betoogt zij dat bij de beoordeling van de effecten van het afschot op de instandhoudingsdoelstelling van de watersnip ten onrechte niet het hele leefgebied, maar enkel het leefgebied binnen een afstand van 300 meter van een waarneming is betrokken in het onderzoek. Daarnaast is volgens de Vogelbescherming bij de beoordeling van de effecten van de activiteit op de instandhoudingsdoelstelling van het porseleinhoen ten onrechte vermeld dat geen territoria bekend zijn, terwijl uit de gegevens van het Netwerk Ecologische Monitoring volgt dat wel degelijk broedparen zijn geteld in 2013. Er is volgens de Vogelbescherming dan ook ten onrechte niet onderzocht of schadepercelen aanwezig zijn rondom het leefgebied van deze soort.
19.1. In rapport 3 zijn de effecten van de activiteit onderzocht op de instandhoudingsdoelstelling van de kleine zwaan zoals vastgesteld voor het gebied De Wieden. In het onderzoek is vermeld dat kleine zwanen mogelijk worden verstoord in buiten het aangewezen gebied gelegen foerageergebieden. De verstoring zal volgens het onderzoek echter slechts incidenteel en kortdurend zijn, waardoor het niet zal leiden tot een afname van foerageergebied. In het rapport is op grond van het voorgaande geconcludeerd dat afschot van ganzen geen significante effecten voor de instandhoudingsdoelstelling van de kleine zwaan zal hebben.
19.2. Voor zover de Vogelbescherming betoogt dat de conclusie in het rapport tegenstrijdig is aan het doel van het afschot, ziet de Afdeling daarvoor geen aanleiding. Het college heeft in dit kader toegelicht dat het afschot zoals toegestaan met de Ffw-ontheffing niet gericht is op de permanente verjaging van ganzen van een perceel, maar op verspreiding van ganzen over een groter gebied, zodat de schade die door de ganzen wordt veroorzaakt ook wordt verspreid. De ganzen keren mogelijk dan ook na ongeveer een week weer terug op een perceel, aldus het college. De Afdeling ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen.
Ook anderszins ziet de Afdeling in hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college het onderzoek in zoverre niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij wordt van belang geacht dat, zoals hiervoor overwogen onder 13.8, er van uit mocht worden gegaan dat de intensiteit van het afschot beperkt is. In de notitie "Reactie review effectenbeoordeling ganzenafschot Natura 2000-gebieden", van Eelerwoude van 10 januari 2017, dat een reactie vormt op de door de Vogelbescherming overgelegde notitie van Sovon, heeft Eelerwoude ten aanzien van de kleine zwaan in het gebied De Wieden nog nader toegelicht dat ongeveer één keer per week een schadebestrijdingsactie plaatsvindt in een gebied van honderden hectares agrarisch grasland, zodat voldoende alternatieve percelen aanwezig zijn voor de kleine zwaan om op te foerageren. De Afdeling ziet geen aanleiding deze stelling niet te volgen.
In hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich in zoverre niet op het onderzoek heeft mogen baseren, zodat het betoog faalt.
19.3. In rapport 1 zijn de effecten van het gebruik van de Ffw-ontheffing in de periode 1 oktober tot 1 april - winterperiode - onderzocht. Ten aanzien van broedvogels is in het onderzoek vermeld dat het broedseizoen van de meeste vogelsoorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen pas na deze periode begint. Voor een aantal vogelsoorten zit er mogelijk wel enige overlap tussen de handeling en het begin van het broedseizoen. Die vogels zijn volgens het onderzoek wel meegenomen in de beoordeling. De Vogelbescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek in zoverre onvolledig is, zodat het betoog dat geen rekening is gehouden met de vestigingsfase van broedvogels niet kan slagen.
Voorts ziet de Afdeling in de enkele stelling van de Vogelbescherming dat de effecten op de slaapfunctie van de gebieden niet zijn beoordeeld in rapport 1, geen aanleiding om aan te nemen dat het onderzoek zodanige gebreken dan wel leemten in kennis bevat dat het college het niet bij zijn besluitvorming had mogen betrekken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat zij niet heeft geconcretiseerd voor welke soorten het onderzoek hierdoor niet zorgvuldig is verricht.
Daarnaast heeft de Vogelbescherming niet geconcretiseerd welke andere activiteiten het college ten onrechte niet in zijn beoordeling heeft betrokken, zodat het betoog dat bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een vergunningplichtige activiteit ten onrechte geen cumulatieve effecten zijn betrokken reeds daarom niet kan slagen.
19.4. Voorts is in rapport 1 onderzocht of het afschot in het Natura 2000-gebied Veluwerandmeren een significant verstorend effect zou kunnen hebben op de instandhoudingsdoelstelling van de smient. De conclusie is dat geen significant verstorende effecten kunnen optreden. Hierbij is vermeld dat de instandhoudingsdoelstelling wordt gehaald. Deze conclusie is blijkens het rapport gebaseerd op gegevens van Sovon. Met de enkele verwijzing van de Vogelbescherming naar niet overlegde gegevens van Het Netwerk Ecologische Monitoring, ziet de Afdeling geen aanleiding aan de juistheid van het onderzoek op dit punt te twijfelen.
19.5. Verder is in rapport 3 vermeld dat de locaties waar vogels zich in de winterperiode bevinden zijn bepaald aan de hand van de verspreidingsgegevens zoals opgenomen in de NDFF. Voor de zomerperiode zijn de locaties bepaald aan de hand van de ligging van de beheertypen die het leefgebied van de kwalificerende vogelsoorten vormen. De NDFF brengt blijkens de website in beeld wat in een bepaald gebied bekend is over het voorkomen van planten- en diersoorten. De databank bevat uitsluitend gevalideerde gegevens. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek door gebruik te maken van de NDFF-gegevens onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Voorts ziet de Afdeling in de enkele stelling dat de instandhoudingsdoelstelling niet in rapport 3 betrokken zijn geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek zodanige gebreken dan wel leemten in kennis bevat dat het college het niet bij zijn besluitvorming had mogen betrekken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat zij niet heeft geconcretiseerd voor welke soorten het onderzoek hierdoor niet zorgvuldig is verricht.
19.6. In rapport 2 zijn de effecten van de activiteit op de instandhoudingsdoelstelling van de bruine kiekendief zoals vastgesteld voor het gebied De Wieden onderzocht. In het onderzoek is geconcludeerd dat significante verstoring uitgesloten is. Daartoe is vermeld dat de activiteit niet plaats vindt in gebieden die zijn aan te merken als biotoop van deze soort. Wel is het mogelijk dat als gevolg van de handeling een foeragerend individu van de soort wordt verstoord. Volgens het onderzoek blijft een dergelijke verstoring beperkt tot dat individu en is de verstoring aldus zeer beperkt en slechts tijdelijk. Deze verstoring zal niet voortduren en is met zekerheid niet aan te merken als significante verstoring, aldus het onderzoek. Voorts is in de nadere notitie van Boerema en Van den Brink van 9 januari 2017, naar aanleiding van de door de Vogelbescherming overlegde notitie van Sovon, uiteengezet dat de oppervlakte beschikbaar foerageergebied voor de bruine kiekendief geen belemmering vormt. Als gevolg van het met de Ffw-ontheffing toegestane afschot zal bovendien volgens de notitie telkens steeds een klein deel van het foerageergebied tijdelijk niet geschikt zijn voor de bruine kiekendief, waardoor een verstoring geen significant effect zal hebben, aldus de notitie. In hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding hieraan te twijfelen, zodat geen aanleiding bestaat voor het voor het oordeel dat het college zich in zoverre niet op het aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoek heeft mogen baseren.
19.7. Voor zover het betoog van de Vogelbescherming is gericht tegen de conclusie in rapport 3 ten aanzien van het Natura 2000-gebied De Wieden, wordt het volgende overwogen. Ten aanzien van de roerdomp is van belang dat in rapport 3 enkel nader onderzoek is verricht indien dat op basis van rapport 1 en 2 noodzakelijk is geacht. In rapport 1, dat ziet op de effecten van het afschot in de periode van 1 oktober tot 1 april, zijn de effecten voor de bovengenoemde soort onderzocht. In het rapport is tevens vermeld dat sommige vogelsoorten reeds in maart beginnen met nestelen. Voor zover dat relevant is, is dat meegenomen in het onderzoek. In rapport 1 is ten aanzien van de roerdomp geconcludeerd dat significante verstoring uitgesloten is, zodat nader onderzoek voor die soort voor zover het gaat om de winterperiode niet noodzakelijk is geacht. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de effecten op de instandhoudingsdoelstelling van de roerdomp voor het gebied De Wieden niet volledig zijn onderzocht.
Ten aanzien van de effecten van de activiteit op de instandhoudingsdoelstelling van de watersnip is in rapport 3 vermeld dat de grote clusters van potentieel leefgebied zich niet bevinden nabij de landbouwpercelen waarop schadebestrijding plaatsvindt. Zoals hiervoor overwogen is het leefgebied voor de vogels in de zomerperiode bepaald aan de hand van de ligging van beheertypen die kunnen worden aangemerkt als leefgebied voor de betreffende soort. In hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat hiermee niet alle locaties die kunnen worden aangemerkt als leefgebied voor de watersnip in de beoordeling zijn betrokken.
In rapport 3 is ten aanzien van het porseleinhoen in het gebied De Wieden vermeld dat geen territoria zijn geregistreerd van het porseleinhoen. Wel is potentieel leefgebied aanwezig in het gebied. Aan de hand daarvan zijn de mogelijke effecten van de activiteit beoordeeld. Geconcludeerd is dat binnen de bufferzones rondom het potentiële leefgebied van het porseleinhoen geen bestrijdingsacties zijn uitgevoerd. Hieruit volgt dat anders dan de Vogelbescherming betoogt in het onderzoek de effecten van de activiteit op het porseleinhoen wel zijn onderzocht.
Gelet op het voorgaande faalt het betoog.
19.8. Gelet op het voorgaande is de Afdeling biedt hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college de rapporten niet aan het besluit van 16 februari 2016 ten grondslag heeft mogen leggen, zodat het betoog faalt.
Effecten op instandhoudingsdoelstellingen ganzen
20. In het kader van het besluit van 16 februari 2016 heeft de Vogelbescherming eveneens betoogd dat het onderzoek dat het college heeft verricht naar de effecten van het afschot op de instandhoudingsdoelstellingen van de kolgans, grauwe gans en brandgans onvolledig is.
20.1. Zoals hiervoor overwogen onder 15.7 heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat op voorhand uitgesloten is dat de activiteit effecten zal hebben op de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans zoals vastgesteld voor het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, zodat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is.
20.2. Uit het voorgaande volgt dat ten tijde van belang overtreding van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 plaatsvond.
Een bestuursorgaan mag in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift slechts onder bijzondere omstandigheden weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden. Uit de stukken is echter niet gebleken dat het college hiernaar onderzoek heeft verricht. Hieruit volgt dat hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd, aanleiding geeft voor het oordeel dat het besluit van 16 februari 2016 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep tegen het besluit van 16 februari 2016, voor zover het college het bezwaar van de Vogelbescherming tegen het besluit van 23 december 2014 ongegrond heeft verklaard, is gegrond, zodat het besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Project of andere handeling
21. Ten aanzien van het verzoek van de Vogelbescherming tot het stellen van prejudiciële vragen wordt opgemerkt dat de Afdeling zich in het voorgaande niet heeft uitgelaten over de vraag of met de activiteit sprake is van een project of een andere handeling. Er bestaat gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen aangezien beantwoording van de opgeworpen vraag niet noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil.
Verzoek Vogelbescherming
21.1. De Vogelbescherming heeft de Afdeling verzocht om het college op te dragen handhavend op te treden tegen het afschot in en rondom de Natura 2000-gebieden De Wieden, Veluwerandmeren, Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht en Sallandse Heuvelrug.
Bij het nemen van een dergelijk besluit moeten alle relevante belangen die door het te nemen besluit worden geraakt, worden afgewogen. Deze afweging van het college omvat onder meer de vraag of handhavend zal worden opgetreden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom, de omschrijving van de last, de lengte van de begunstigingstermijn, de hoogte van de dwangsom en het bedrag dat maximaal kan worden verbeurd. Deze afweging behoort primair tot de taak van het college. Bovendien heeft in dit geval evenmin een afweging plaatsgevonden ten aanzien van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden kan worden afgezien. Gelet op deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het geven van de gevraagde opdracht.
Wel ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen en zal daartoe een termijn stellen. Gelet op de samenhang tussen de twee besluiten zal de Afdeling voor het nemen van beide besluiten dezelfde termijn stellen. Bij het nemen van nieuwe besluiten zal het college nader onderzoek moeten doen naar de effecten van het afschot op de locaties waarop op grond van de Ffw-ontheffing afschot is toegestaan en die thans niet in rapport 3 zijn betrokken. Anderzijds kan het college er ook voor kunnen kiezen om de activiteit wel te vergunnen, onder de voorwaarde dat het afschot enkel is toegestaan op de percelen die in het onderzoek zijn betrokken. Daarnaast zal het college bij de vraag of een vergunning kan worden verleend voor de aangevraagde activiteit moeten beoordelen welke effecten het afschot heeft op de instandhoudingsdoelstelling van de kolgans zoals vastgesteld voor het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht en of dergelijke effecten significant zijn.
Proceskosten
22. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van bij de Vogelbescherming opgenomen proceskosten te worden veroordeeld.
Voor zover Vogelbescherming heeft verzocht om vergoeding van de gemaakte kosten voor het door Sovon opgestelde deskundigenrapport, overweegt de Afdeling dat dit rapport is opgesteld ter onderbouwing van het standpunt van de Vogelbescherming dat op basis van de aan de besluiten ten grondslag gelegde onderzoeken niet de conclusie getrokken kan worden dat het afschot zoals toegestaan op grond van de Ffw-ontheffing, voor een deel niet vergunningplichtig is. Deze rechtsvraag is in beide zaken aan de orde. Het rapport is dan ook tevens opgesteld ten behoeve van de behandeling van het ten tijde van het opstellen van het rapport reeds aanhangige beroep van de Vogelbescherming zoals gericht tegen het besluit van 16 februari 2016, zodat het rapport ingevolge artikel 8:75 van Pro de Awb in dit geval voor vergoeding in aanmerking komt.
Wat betreft het verzoek van de Vogelbescherming om vergoeding van de reiskosten van de door haar naar de zittingen meegebrachte deskundige van Sovon, overweegt de Afdeling dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen, reeds omdat de Vogelbescherming niet overeenkomstig artikel 8:60, vierde lid, van de Awb uiterlijk tien dagen voor de dag van de zitting mededeling heeft gedaan dat zij een deskundige naar de zitting meebrengt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 16 februari 2016, kenmerk 2016/0021940, voor zover het college het bezwaar van de Vogelbescherming tegen het besluit van 23 december 2014 ongegrond heeft verklaard, en het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 24 oktober 2016, kenmerk 2016/0450801;
draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om binnen 6 maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van de Vogelbescherming tegen het besluit van 23 december 2014 en een nieuw besluit te nemen op de door de Faunabeheereenheid ingediende aanvraag tot vergunningverlening, en deze besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3187,72 (zegge: éénendertighonderdzevenentachtig euro en tweeënzeventig cent);
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels het door haar voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 668,00 (zegge: zeshonderdachtenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
w.g. Hagen w.g. Donner-Haan
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
674.