Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: LEE 20/381
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2021 in de zaak tussen
[eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: [betrokkene]),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Fryslân, verweerder,
(gemachtigden: mr. T. Tuenter, mr. J. van der Veen en drs. F.R. Wagenaar).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1. [vergunninghoudster], gevestigd te [plaats], vergunninghoudster sub 1,
(gemachtigde: mr. I. van der Meer),
2. [vergunninghoudster] gevestigd te [plaats], vergunninghoudster sub 2,
(gemachtigde: mr. I. van der Meer).
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan vergunninghoudster sub 1 een vergunning en ontheffing ingevolge de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het organiseren van het Promised Land Festival 2019 in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden.
Bij besluit van 20 juni 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan vergunning-houdster sub 2 een vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb verleend voor het organiseren van het festival Welcome to the Village 2019 (hierna: WttV 2019) in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden.
Bij besluit van 17 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de primaire besluiten I en II van 28 mei 2019 respectievelijk 20 juni 2019 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 december 2020. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 2 maart 2021 heeft de StAB aanvullend gereageerd.
De zaak is behandeld op de zitting van 28 oktober 2021.
Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [betrokkene].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Namens vergunninghoudster sub 1 is met kennisgeving niemand verschenen.
Namens vergunninghoudster sub 2 is met kennisgeving niemand verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 7 januari 2019 heeft adviesbureau Tauw het rapport “Effecten festivalgeluid Groene Ster op broedvogels en vleermuizen” opgesteld.
1.2.
Op 16 januari 2019 heeft vergunninghoudster sub 2 een aanvraag om vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb voor het organiseren van het festival WttV 2019 in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden bij verweerder ingediend. Op 22 februari 2019 en 8-10 maart 2019 heeft vergunninghoudster sub 2 voormelde aanvraag aangevuld.
1.3.
Op 21 januari 2019 heeft vergunninghoudster sub 1 een aanvraag om vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb voor het organiseren van het Promised Land Festival 2019 in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden bij verweerder ingediend.
1.4.
Verweerder heeft bij brief van 25 januari 2019 aan vergunninghoudster sub 1 verzocht om de ingediende aanvraag uiterlijk op 4 februari 2019 aan te vullen met de navolgende gegevens:
- de ecologische onderbouwing vanuit gebieds- als ook soortenbescherming;
- een lichtplan;
- een geluidsplan;
- een uitvoeringsplan met daarin tevens aandacht voor de ecologische monitoring.
1.5.
Op 8 maart 2019 heeft het adviesbureau BugelHajema het advies “Natuurwaarden evenementen recreatiegebied De Groene Ster” opgesteld.
1.6.
Eiseres heeft bij brief van 23 april 2019 beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen door verweerder op de aanvraag om vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb van vergunninghoudster sub 1. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 19/1360. Tevens heeft eiseres bij brief van 23 april 2019 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorzienig te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 19/1362.
1.7.
Bij (afzonderlijke) uitspraak van 15 mei 2019 heeft de rechtbank het beroep niet tijdig beslissen op de aanvraag van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
Bij (afzonderlijke) uitspraak van 15 mei 2019 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
1.8.
Bij primair besluit I van 28 mei 2019 heeft verweerder aan vergunninghoudster sub 1 een vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb verleend voor het organiseren van het Promised Land Festival 2019 in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden.
1.9.
Bij primair besluit II van 20 juni 2019 heeft verweerder aan vergunninghoudster sub 2 een vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb verleend voor het organiseren van het festival WttV 2019 in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden.
1.10.
Tegen het primaire besluit I heeft eiseres bij brief van 31 mei 2019 een bezwaar-schrift bij verweerder ingediend. Tevens heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 19/2064.
Tegen het primaire besluit II heeft eiseres bij brief van 30 juni 2019 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek om voorlopige voorziening is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 19/2336.
1.11.
Bij uitspraak van 25 juni 2019 (LEE 19/2064) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van eiseres afgewezen.
Bij uitspraak van 11 juli 2019 (LEE 19/2336) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van eiseres afgewezen.
1.12.
Het door eiseres ingediende verzet, gericht tegen de uitspraak van 15 mei 2019, is door de rechtbank bij uitspraak van 2 oktober 2019 ongegrond verklaard.
1.13.
Eiseres heeft de bezwaarschriften mondeling toegelicht op een hoorzitting van de Commissie voor Bezwaar- en Beroepschriften en Klachten van de provincie Fryslân (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.14.
De commissie heeft verweerder bij brief van (datum) geadviseerd om de bezwaren, gericht tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag om vergunning en ontheffing van vergunninghoudster sub 1, niet-ontvankelijk te verklaren. Verder heeft verweerder in dezelfde brief verweerder geadviseerd om de bezwaren, gericht tegen de primaire besluiten I en II, onder een aanvullende motivering ongegrond te verklaren.
1.15.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en de primaire besluiten I en II van 28 mei 2019 respectievelijk 20 juni 2019 onder een aanvullende motivering gehandhaafd.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 2.7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.
Ingevolge artikel 2.8, derde lid, van de Wnb stelt het bestuursorgaan het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb is het verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van de Wnb is het verboden opzettelijk nesten, rustplaatsen en eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te vernielen of te beschadigen, of nesten van vogels weg te nemen.
Ingevolge artikel 3.1, derde lid, van de Wnb is het verboden eieren van vogels als bedoeld in het eerste lid te rapen en deze onder zich te hebben.
Ingevolge artikel 3.1, vierde lid, van de Wnb is het verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen.
Ingevolge artikel 3.1, vijfde lid, van de Wnb is het verbod, bedoeld in het vierde lid, niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort.
Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, van de Wnb is het verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
Ingevolge artikel 3.5, tweede lid, is het verboden dieren als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te verstoren.
Ingevolge artikel 3.5, derde lid, is het verboden eieren van dieren als bedoeld in het eerste lid in de natuur opzettelijk te vernielen of te rapen.
Ingevolge artikel 3.5, vierde lid, van de Wnb is het verboden de voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in het eerste lid te beschadigen of te vernielen.
Ingevolge artikel 3.5, vijfde lid, van de Wnb is het verboden planten van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel b, bij de Habitatrichtlijn of bijlage I bij het Verdrag van Bern, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wnb is het, onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, het verboden:
a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
b. de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren als bedoeld in onderdeel a opzettelijk te beschadigen of te vernielen, of
c. vaatplanten van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel B, bij deze wet, in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen.
Overwegingen
3. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht en op juiste gronden een vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb heeft verleend voor het organiseren van het Promised Land Festival 2019 en WttV 2019 in het recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Overwegingen ten aanzien van het procesbelang
4. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
4.1.
Vergunninghoudsters hebben bij brief van 27 oktober 2021 te kennen gegeven dat inmiddels een uitgebreide passende beoordeling is geschreven ten behoeve van het
bestemmingsplan dat wordt voorbereid en is gebruikt met het oog op de editie 2021 van het festival Welcome tot he Village. Over de houdbaarheid van de passende beoordeling in het kader van de ontheffing- en vergunningverlening ingevolge de Wnb loopt bij de rechtbank nog een bodemprocedure, onder het procedurenummer LEE 21/1818. Die procedure is volgens vergunninghoudsters van belang voor de mogelijkheden die de festivals in de toekomst hebben in recreatiegebied De Groene Ster. Naar de mening van vergunning-houdsters dient om die reden de onderhavige procedure dat belang niet langer. De inhoud daarvan is achterhaald. In verband daarmee vragen vergunninghoudsters zich af welk procesbelang eiseres nog heeft bij een beoordeling van het onderhavige beroep. Daarbij achten vergunninghoudsters van belang dat de meest actuele natuursituatie altijd leidend is en dat die in de procedure LEE 21/1818 aan bod komt, anders dan in de onderhavige procedure.
4.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2005:AS8397, volgt het belang van een oordeel omtrent de rechtmatigheid van besluiten kan zijn gelegen in de omstandigheid dat eiseres het inhoudelijk oordeel van de rechter kan betrekken bij toekomstige -soortgelijke- besluiten.
4.3.
De rechtbank stelt vast dat het geschil tussen partijen zich toespitst op de vraag of een passende beoordeling aan de ontheffing en de vergunning ingevolge de Wnb ten grondslag dient te worden gelegd. Nu jaarlijks besluiten omtrent de ontheffing en de vergunning ingevolge de Wnb ten behoeve van de festivals in de Groene Ster worden genomen ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat aan het beroep tegen het nu voorliggende bestreden besluit het procesbelang zou zijn komen te ontvallen. Eiseres houdt naar het oordeel van de rechtbank belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen dit bestreden besluit.
Inhoudelijke overwegingen ten aanzien van het beroep
5.1.
Gelet op de reikwijdte van het door eiseres ingediende beroep en hetgeen partijen in dat verband verdeeld houdt, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de StAB als deskundige te benoemen. Op 14 december 2020 heeft de StAB de rechtbank van advies gediend.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat de gronden van beroep onder meer betrekking hebben op de navolgende aspecten:
- het niet toepassen van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb);
- het volgen van een onjuiste voorbereidingsprocedure;
- het niet verrichten van een passende beoordeling; en
- de verleende ontheffing voor diersoorten.
Het komt de rechtbank aangewezen voor om deze beroepsgronden afzonderlijk te bespreken.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat artikel 4:5 van de Awb had moeten worden toegepast
6.1.
Eiseres betoogt dat de aanvraag om vergunning en ontheffing ingevolge de Wnb door verweerder onder toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling had moeten blijven. In dit verband wijst eiseres erop dat een lichtplan en een uitvoeringsplan
met aandacht voor ecologische monitoring niet is aangeleverd voorafgaande aan de
vergunningverlening. Uit de uitgebreide en dwingende formulering van de voorwaarden in de bestreden vergunning leidt eiseres af dat het uitvoeringsplan voor ecologische monitoring ondeugdelijk was of nog steeds ontbrak. In de visie van eiseres zijn essentiële stukken, ook na het verstrijken van de hernieuwde waarschuwing en een redelijke termijn, niet aangeleverd. Op dat moment is naar de mening van eiseres, uit een oogpunt van rechts-bescherming, de bevoegdheid van artikel 4:5 van de Awb operationeel geworden en is de optie van het niet toepassen daarvan ‘verbruikt’. Volgens eiseres levert het accepteren van extreme vertraging en/of afstel in de aanlevering van stukken die nodig zijn voor besluitvorming en het vervolgens niet gebruiken van de bevoegdheid van artikel 4:5 van de Awb, onaanvaardbaar nadeel op voor haar en de belangen waarvoor zij staat. Het niet gebruiken van die bevoegdheid is in de visie van eiseres daarmee strijdig met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
6.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 4:5 van de Awb een discretionaire bevoegdheid betreft en dat in dit geval is besloten om geen gebruik te maken van die bevoegdheid.
6.3.1.
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb kan het bestuurs-orgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Ingevolge artikel 4:5, vierde lid, van de Awb wordt een besluit om een aanvraag niet te behandelen aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
Daarbij gaat het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, om gegevens die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
6.3.2.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2020:1868, volgt dat het aan het daartoe bevoegde bestuursorgaan is om te beoordelen of het over voldoende gegevens en bescheiden beschikt om een besluit op een aanvraag te nemen.
6.4.
Voor het oordeel dat verweerder zich in dit geval niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het over voldoende gegevens en bescheiden beschikte om op de aanvragen te besluiten, ziet de rechtbank in het in beroep aangevoerde betoog van eiseres geen aanleiding. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat vergunninghoudsters desgevraagd de aanvragen hebben aangevuld met de door verweerder verzochte informatie. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder in dit geval in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van de aan hem toekomende bevoegdheid om de aanvragen met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb buiten behandeling te stellen. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat een onjuiste voorbereidingsprocedure is gevolgd
7.1.
Eiseres betoogt dat uit de laatste volzin van het derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn rechtstreeks volgt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. In dit verband wijst eiseres erop dat die bepaling het bevoegd gezag opdraagt om ‘in voorkomend geval inspraakmogelijkheden te bieden aan belanghebbenden’. Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (hierna: het HvJ) en de toelichting van de Europese Commissie op artikel 6 van de Habitatrichtlijn kan worden afgeleid wat hieronder moet worden verstaan. Waar de toelichting van de commissie de verplichting tot inspraak volgens eiseres in eerste instantie koppelt aan de EIA- en SEA- richtlijnen, legt het arrest 8 november 2016 van het HvJ, kenbaar uit ECLI:EU:C:2016:838, het bevoegd gezag de verplichting op om belanghebbenden te horen én vervolgens te laten
deelnemen aan de besluitvormingsprocedure. Het HvJ spreekt in punt 49 van het arrest van
‘het recht op inspraak’. Dat betekent in de visie van eiseres dat niet alleen tijdens de vergunningsprocedure een zienswijze mag worden ingediend (hetgeen is gebeurd), maar ook dat verweerder het ontwerp van het te nemen besluit en alle onderliggende stukken gedurende zes weken ter inzage moet leggen, respectievelijk aan haar als derde-belanghebbende moet toezenden voor commentaar, alvorens het definitief vast te
stellen. Dat is in dit geval niet gebeurd.
Eiseres wijst er daarnaast op dat artikel 5.1 van de Wnb van de reguliere voorbereidings-procedure afwijkende termijnen geeft voor besluitvorming op verzoeken om
vergunning/ontheffing, maar dat er verder in hoofdstuk 5 geen melding wordt gemaakt van
afwijkingen van de Awb. Volgens eiseres heeft verweerder evenmin in een beleidsregel vermeld dat in bepaalde situaties de reguliere voorbereidingsprocedure kan worden gevolgd. Gelet op het feit dat verweerder niet heeft voorzien in een aparte regeling, betekent dat in de visie van eiseres dat afdeling 3.4 van de Awb onverkort van toepassing is, en dus de uniforme openbare voorbereidingsprocedure had moet worden gevolgd. Naar de mening van eiseres is er een groot verschil in rechtsbescherming tussen de toepassing van een reguliere voorbereidingsprocedure en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Belangen waar eiseres voor opkomt worden fundamenteel geschaad bij toepassing van de verkeerde procedure.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de voorbereiding van de festivals gebruik is gemaakt van de reguliere voorbereidingsprocedure. Nu niet bij wettelijk voor-schrift of bij besluit van verweerder is vastgesteld dat de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing is, is verweerder niet verplicht (geweest) om die voorbereidingsprocedure toe te passen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder naar voren gebracht dat de aanvraag om ontheffing en vergunning ingevolge de Wnb en de bijbehorende stukken aan eiseres zijn toegezonden, waarbij aan haar de mogelijkheid is geboden om een zienswijze in te dienen.
7.3.
In artikel 6 van het Verdrag van Aarhus is het recht op inspraak geregeld bij de voorbereiding van besluiten over het al dan niet toestaan van bepaalde milieubelastende activiteiten.
Artikel 6 luidt, voor zover van belang:
“1. Elke Partij:
a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt.
[…]
4. Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden”.
7.4.
Voor de vraag of eiseres een rechtstreeks beroep kan doen op de inspraak-verplichting van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus is het volgende van belang. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus, verplichten beide tot het bieden van inspraak en komen in zoverre overeen. Omdat de Habitatrichtlijn in dit geval van toepassing is, kan in het midden gelaten worden of aan het Verdrag van Aarhus in zoverre rechtstreekse werking toekomt. Aan eiseres komt echter ook niet zonder meer een beroep toe op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De vraag naar de rechtstreekse werking van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kan alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (vgl. AbRvS, 25 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX2543).
7.5.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS: 2021:1507, strekken de inspraakverplichtingen in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet verder dan de verplichtingen op grond van artikel 6, vierde lid, van de MER-richtlijn - dat een unierechtelijke implementatie is van de inspraakverplichtingen van het Verdrag van Aarhus - en zijn die verplichtingen correct geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Awb. Afdeling 3.4 van de Awb is in de Wnb echter niet van toepassing verklaard op de voor-bereiding van de ontheffing en vergunning en evenmin is op andere wijze in de Wnb voorgeschreven dat bij de totstandkoming van de ontheffing en de vergunning inspraak wordt geboden. Omdat niet dwingend is voorgeschreven dat een bestuursorgaan inspraak biedt voordat beslist wordt op een aanvraag voor een natuurvergunning of ontheffing, is artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op dit punt niet correct geïmplementeerd. Van verweerder mag bij een dergelijke incorrecte implementatie op grond van het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, verwacht worden dat het met toepassing van artikel 3:10, eerste lid, van de Awb, afdeling 3.4 van die wet van toepassing verklaart op de voorbereiding van de natuur-vergunning en ontheffing. Nu verweerder dat in dit geval heeft nagelaten, komt aan eiseres een rechtstreeks beroep toe op de Habitatrichtlijn voor zover het gaat om de eis dat inspraak wordt verleend bij een toestemmingsbesluit in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het betoog van eiseres dat ten onrechte geen inspraak is geboden in het kader van de totstandkoming van het besluit, slaagt. Dat verweerder aan eiseres de aanvraag om ontheffing en vergunning ingevolge de Wnb alsmede de bijbehorende stukken heeft toe-gezonden, waarbij aan haar de mogelijkheid is geboden om een zienswijze in te dienen, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder te kennen heeft gegeven dat bij de totstandkoming van de primaire besluiten en het bestreden besluit de reguliere voorbereidingsprocedure is gevolgd. In dit verband acht de rechtbank van belang dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft verklaard dat er in dit geval niet een ontwerpbesluit met onderliggende stukken voor eenieder ter inzage is gelegd.
7.6.
Gelet op rechtsoverweging 7.5. is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
7.7.
Aangezien dit gebrek ook kleeft aan de primaire besluiten van 28 mei en 20 juni 2019 van verweerder, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door voormelde besluiten van verweerder te herroepen. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Aangezien de festivals Promised Land 2019 en WttV 2019 reeds hebben plaatsgevonden, ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder op te dragen om opnieuw te beslissen op de afzonderlijke aanvragen van vergunninghoudsters. Volstaan kan worden met de constatering dat verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten ten onrechte de reguliere procedure heeft gevolgd.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat geen passende beoordeling is verricht
8.1.
Eiseres betoogt dat ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een passende beoordeling moet worden gemaakt als er significante gevolgen van een activiteit op een Natura 2000-gebied denkbaar zijn. Die denkbare gevolgen van de grootschalige evene-menten in de Groene Ster betreffen volgens eiseres in ieder geval de effecten van geluid van evenementen op de beschermde (broed)vogels in de Groote Wielen, de effecten van licht op essentiële vliegroutes van de Meervleermuis, en stikstofdepositie op de Groote Wielen. In de visie van eiseres was een passende beoordeling in dit geval vereist. Daarbij acht eiseres van belang dat voor de beoordeling of sprake is van (significante) effecten op een Natura 2000-
gebied de actuele staat van instandhouding essentieel is. Dat is volgens eiseres ook verwoord in het arrest van het HvJ d.d. 11 september 2012 (ECLI:EU:C:2012:560, r.o. 115). Uit dit arrest volgt in de visie van eiseres dat er inzicht moet worden gegeven in de meest recente telgegevens en de trend van de tellingen van de instandhoudingsoorten. In dit verband wijst eiseres erop dat in het rapport van Tauw, dat als pagina 78-101 onderdeel uitmaakt van het rapport van Bügel Hajema, zelfs iedere verwijzing daarnaar ontbreekt. Daarbij acht eiseres van belang dat op pagina 15 van het rapport van BügelHajema wel de instandhoudingsdoel-stellingen voor broedvogelparen worden weergegeven, maar dat de actuele aantallen en trends over de afgelopen jaren ontbreken. Daarmee kunnen genoemde stukken ieder voor zich en gezamenlijk naar de mening van eiseres onmogelijk dienen als passende beoordeling. Op formele gronden is daarom in de visie van eiseres geen sprake van een passende beoordeling, als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het ontbreken van een passende beoordeling betekent volgens eiseres dat verweerder zich geen oordeel heeft kunnen vormen over de (invloed van de activiteiten op de) draagkracht van het gebied. Om die reden had verweerder daarom nimmer de toestemming (in de vorm van vergunning/ ontheffing Wnb), als bedoeld in de tweede volzin van artikel 6, derde lid, van de Habitat-richtlijn mogen geven. Naar de mening van eiseres zijn de verleende vergunningen nietig.
8.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de uitgevoerde voortoets, gebaseerd op deskundigenonderzoek, blijkt dat in dit geval een passende beoordeling niet nodig is. In dit verband wijst verweerder erop dat uit de voortoets blijkt dat er geen sprake is van significante verstorende effecten voor wat betreft de soorten en dat er geen sprake is van significante effecten op het Natura 2000-gebied Groote Wielen.
8.3.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van het HvJ en de AbRvS de navolgende uitgangspunten kunnen worden afgeleid waaraan het onderzoek in het kader van een voortoets dient te voldoen:
- het onderzoek dient betrekking te hebben op alle soorten en habitattypen waarvoor het N2000-gebied is aangewezen;
- het onderzoek dient betrekking te hebben op de natuurwaarden buiten het N2000- gebied voor zover die van belang zijn voor de instandhoudingsdoelen;
- het onderzoek dient betrekking te hebben op ‘typische’ habitats en soorten in het N2000-gebied waarvoor het gebied niet is aangewezen, maar die wel van belang zijn voor de instandhoudingsdoelen (zie HvJ EU, 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018: 883 en AbRvS, 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:547);
- het onderzoek dient betrekking te hebben op de aanwezige en bij verbeter- en hersteldoelen potentiële waarden in het N2000-gebied (AbRvS, 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:794);
- hoewel een profieldocument geen rechtskracht heeft, is het wel van belang (zie AbRvS, 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:547);
- het onderzoek dient betrekking te hebben op de gevolgen van het maximale gebruik van de aangevraagde/ vergunde activiteit (zie AbRvS, 23 augustus 2017, ECLI:NL: RVS:2017:2260);
- in het kader van het onderzoek zijn alle rechtstreekse gevolgen relevant – ook de positieve (zie AbRvS, 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4672 en AbRvS, 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:301).
8.4.1.
De rechtbank constateert dat verweerder in beide bestreden besluiten zowel een vergunning heeft willen verlenen, zoals bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, als ook ontheffing heeft willen verlenen, als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.5 en 3.10 van de Wnb.
8.4.2.
Uit artikel 2.8, derde lid, van de Wnb volgt dat indien verweerder overgaat tot het verlenen van een vergunning die vergunning gebaseerd dient te zijn op een passende beoordeling waaruit blijkt dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Dat geldt zowel voor de natuurlijke habitats waarvoor dat Natura 2000 gebied is aangewezen als voor de habitats van soorten waarvoor dat gebied is aangewezen. Uit de gedingstukken, de rapportages van de StAB en het verhandelde ter zitting leidt de rechtbank af dat verstorende effecten op de beschermde vogelsoorten en hun beschermde habitats in het Natura 2000-gebied “De Groote Wielen” vanwege voormelde festivals niet kunnen worden uitgesloten. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat een passende beoordeling van voormelde festivals in dit geval vereist was. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat een passende beoordeling van voormelde festivals ontbreekt. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn ter zitting naar voren gebrachte stelling dat een bundeling van de uitgebrachte voortoetsen in het kader van de beoordeling van voormelde festivals in het licht van de Wnb als een passende beoordeling kan worden aangemerkt. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verweerder ten onrechte ontheffingen ingevolge de Wnb heeft verleend voor voormelde festivals, aangezien een passende beoordeling van voormelde festivals ontbreekt en dat mogelijk verstorende effecten op de beschermde vogelsoorten en hun beschermde habitats vanwege deze festivals niet valt uit te sluiten. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb vergunningen en ontheffingen ingevolge de Wnb voor voormelde festivals heeft verleend. Dit betekent dat het beroep van eiseres ook in zoverre gegrond is.
Ten aanzien van de beroepsgrond dat ten onrechte ontheffing is verleend voor diersoorten
9. De rechtbank gaat hierna in op de beroepsgrond ten aanzien van de ontheffingen voor de soorten die van belang kan zijn voor de nog te nemen besluiten op toekomstige aanvragen om ontheffing ingevolge de Wnb.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit de afzonderlijke primaire besluiten I en II tot het verlenen van een ontheffing ingevolge de Wnb ten behoeve van de festivals Promised Land 2019 en WttV 2019 heeft gehandhaafd. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat er ontheffing is verleend voor diverse vogels ingevolge artikel 3.1 van de Wnb en dat er ontheffing is verleend voor diverse dieren ingevolge artikel 3.5 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 3.10 van de Wnb. Verder heeft verweerders gemachtigde Van der Veen ter zitting naar voren gebracht dat de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften weliswaar betrekking hebben op de gebiedsbescherming, maar ook doorwerken in de soortenbescherming. De rechtbank overweegt dat uit het besluit noch uit het verhandelde ter zitting duidelijk is op welke vogel- en diersoorten de afzonderlijke aanvragen betrekking hebben en dat zodoende ook onduidelijk is gebleven op welke vogel- en diersoorten de afzonderlijke primaire besluiten tot ontheffingverlening betrekking hebben. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zich onder de ingediende gedingstukken slechts twee blanco aanvragen om ontheffing ingevolge de Wnb bevinden zonder een nadere specificatie op welke vogel- en diersoorten de aanvraag betrekking hebben. Ook is de rechtbank niet gebleken van een samenstel van stukken waaruit op eenvoudige wijze kan worden afgeleid op welke dier- en vogelsoorten de afzonderlijke aanvragen om ontheffing ingevolge de Wnb in dit geval volgens de aanvragers betrekking hebben. Nu verweerder deze aanvragen in behandeling heeft genomen en daar in algemene termen op heeft beslist, begrijpt de rechtbank de aanvragen en de bestreden besluiten aldus dat deze zien op alle dier- en vogelsoorten die door de aangevraagde evenementen geraakt zouden kunnen worden. De rechtbank constateert dat uit de bestreden besluiten en de daaraan voorafgaande primaire besluiten niet is af te leiden voor welke soorten volgens verweerder een ontheffing nodig was en voor welke soorten die ontheffing vervolgens is verleend. Evenmin valt naar het oordeel van de rechtbank uit de bestreden besluiten en de daaraan voorafgaande primaire besluiten af te leiden voor welke dier- en vogelsoorten een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is verleend en voor welke dier- en vogelsoorten een ontheffing ingevolge artikel 3.1, 3.5 of 3.10 van de Wnb is verleend. Ook is onduidelijk gebleven of de voorschriften en voorwaarden die door verweerder in de besluiten zijn opgenomen door de aanvrager op voorhand als voorgenomen uitvoering van zijn projecten zijn vastgelegd of dat het voorschriften en voorwaarden zijn die door verweerder zijn opgelegd om te kunnen komen tot een ontheffing voor een specifieke vogel- en/of diersoort. De rechtbank constateert daarom dat de bestreden besluiten niet alleen zorgvuldige voorbereiding en een toereikende motivering ontberen maar ook dat de besluiten in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel nu in wezen onduidelijk is wat is aangevraagd en wat is besloten.
Conclusie
10. Het beroep van eiseres is gegrond. Aangezien niet is gebleken van kosten die ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75, in samenhang gelezen met artikel 7:15, van de Awb. Wel ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 345,-- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten van 28 mei 2019 en 20 juni 2019 van verweerder;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 345,-- aan haar dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. T.F. Bruinenberg en
mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier, op
17 december 2021. De uitspraak is op de eerstvolgende maandag uitgesproken.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: