Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/1639
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting De Faunabescherming, uit Amstelveen, eiseres
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder
(gemachtigden: H.G. Bos, H.L. Gerrevink en A.G. van der Wal).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel
uit Deventer (de FBE).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de vergunning
die verweerder op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft verleend aan de FBE (de natuurvergunning) voor het verjagen van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen
met ondersteunend afschot in en rond een aantal Overijsselse Natura 2000-gebieden in de periode van 1 oktober tot 1 maart (de winterperiode). Met het besluit van 8 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres en anderen tegen het primaire besluit van 17 januari 2020 ongegrond verklaard.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een (aanvullend) verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2021 voor de eerste keer op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. De rechtbank heeft het beroep behandeld samen met het beroep van Vogelbescherming Nederland met zaaknummer ZWO 20/1640. Ook dat beroep richt zich tegen het bestreden besluit. De rechtbank heeft het onderzoek
ter zitting voor onbepaalde tijd geschorst om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (STAB) als deskundige te raadplegen.
De STAB heeft op 7 februari 2022 een eindverslag uitgebracht aan de rechtbank (het eindverslag). Verweerder en eiseres hebben schriftelijk gereageerd op het eindverslag.
De rechtbank heeft het beroep verder behandeld op een zitting van 6 oktober 2022.
Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres,
de gemachtigden van verweerder en [persoon 2] namens de FBE. De rechtbank heeft het beroep ook deze keer behandeld samen met het beroep met zaaknummer ZWO 20/1640.
In die beroepszaak wordt apart uitspraak gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
1. De rechtbank beoordeelt of de natuurvergunning voor het verjagen van kolganzen, grauwe ganzen en brandganzen met ondersteunend afschot in en rond Overijsselse Natura 2000-gebieden in de winterperiode (de vergunde activiteit) in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De rechtbank concludeert dat de natuurvergunning niet in stand kan blijven. De redenen daarvoor zijn dat de vergunde activiteit in de vergunning onvoldoende is beschreven, dat niet kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit zal leiden tot significante gevolgen voor de in de vergunning genoemde Natura 2000-gebieden en dat in de passende beoordeling onvoldoende is gekeken naar de mogelijke cumulatieve effecten van andere projecten. De rechtbank baseert deze conclusie voor een belangrijk deel op het eindverslag van de STAB. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wetgeving, regelgeving en beleidsregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Waar gaat deze zaak over?
2. Het is verboden zonder natuurvergunning een project te realiseren dat niet
direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen
kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Gedeputeerde staten mogen alleen een natuurvergunning verlenen als de aanvrager van de vergunning voor het project een passende beoordeling heeft gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied en daaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In de passende beoordeling moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied. Dit is geregeld in artikel 2.7, tweede en derde lid, en artikel 2.8, eerste en derde lid, van de Wnb.
Een natuurvergunning gaat over de bescherming van één of meer Natura 2000-gebieden (gebiedsbescherming) en niet over de bescherming van beschermde diersoorten (soortenbescherming). Dat betekent niet dat de bescherming van diersoorten geen rol kan spelen bij het verlenen van een natuurvergunning. Veel Natura 2000-gebieden zijn namelijk niet alleen aangewezen ter bescherming van bepaalde daarin voorkomende landschapstypen maar ook ter bescherming van bepaalde daarin voorkomende diersoorten.
Verweerder heeft de FBE met een besluit van 27 augustus 2019 een ontheffing verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer ter voorkoming van belangrijke schade aan agrarische gewassen op agrarische percelen (de ontheffing). De ontheffing gaat over de bescherming van de drie genoemde ganzensoorten (soortenbescherming). Deze ontheffing is onherroepelijk en staat daarmee in rechte vast.
Op grond van deze ontheffing heeft de FBE toestemming om onder bepaalde voorwaarden grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen af te schieten in de provincie Overijssel.
Het schieten op ganzen in en nabij Natura 2000-gebieden kan leiden tot het verstoren van andere dier- en vogelsoorten, ter bescherming waarvan die gebieden zijn aangewezen. Daarom heeft de FBE op 27 september 2019 bij verweerder een natuurvergunning aangevraagd voor de activiteit waarvoor zij de ontheffing heeft gekregen.
Met het besluit van 17 januari 2020 heeft verweerder aan de FBE een natuurvergunning verleend voor het doden van grauwe ganzen, kolganzen en brandganzen met behulp van het geweer, in het kader van schadebeheer en -bestrijding, in de winterperiode op agrarische percelen in en rond de Natura 2000-gebieden De Wieden, Engbertsdijksvenen, Ketelmeer
& Vossemeer, Rijntakken (deelgebied Uiterwaarden IJssel), Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht, Zwarte Meer, Weerribben, Sallandse Heuvelrug en Veluwerandmeren (de Natura 2000-gebieden). Deze vergunning is verleend tot 1 maart 2024. Aan de vergunning ligt een passende beoordeling ten grondslag die op 26 september 2019 is opgesteld door advies- en ingenieursbureau Tauw B.V. (de passende beoordeling van Tauw).
Aan de natuurvergunning zijn voorschriften verbonden. De voorschriften en de daarin opgenomen beperkingen verschillen per Natura 2000-gebied. Voor zes van de negen Natura 2000-gebieden zijn zogenoemde bufferzones aangewezen. Binnen die zones geldt een verbod op afschot als binnen een bepaalde afstand van de afschotlocatie een bepaalde vogelsoort of een beverburcht aanwezig is. Deze afstanden zijn gebaseerd op de verstoringsafstanden van de desbetreffende diersoorten. De bufferzones zijn vastgesteld
op basis van waarnemingen van de desbetreffende soorten in een periode van vijf jaar voorafgaand aan het besluit van 17 januari 2020.
Met het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres en anderen tegen het primaire besluit van 17 januari 2020 ongegrond verklaard en geen aanleiding gezien om het bestreden besluit te herroepen. Wel is de motivering door verweerder aangevuld.
De rechtbank zal de vergunde activiteit hierna ook aanduiden als ‘het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot’ of als ‘het project’.
Welke activiteiten maken deel uit van het project?
3.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder het project waarvoor de natuurvergunning is verleend te beperkt heeft opgevat. Volgens eiseres had verweerder
niet alleen moeten kijken naar het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de winterperiode, maar ook naar het afschot van ganzen in de periode van 1 maart tot 1 oktober (de zomerperiode), naar het agrarisch gebruik in en rond de Natura 2000-gebieden (agrarisch gebruik) en naar andere preventieve maatregelen die worden ingezet tegen de aanwezigheid van ganzen, ook wel aangeduid als het weren en verjagen van ganzen (andere preventieve maatregelen). Eiseres is van mening dat al deze activiteiten onlosmakelijk met elkaar samenhangen en daarom samen één doorlopend project vormen. Volgens eiseres betreft het project in wezen het telen van gewassen, waaronder gras, met het daarbij volgens de boeren behorende afschot ter bescherming van die gewassen. Volgens eiseres mag het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot op grond van de natuurvergunning alleen worden toegepast wanneer andere preventieve maatregelen onvoldoende resultaat hebben gehad en is het feitelijk onmogelijk deze maatregelen toe te passen zonder daarmee beschermde soorten te verstoren.
Daarom had verweerder volgens eiseres op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) één beoordeling moeten maken van al deze activiteiten en had de passende beoordeling ook betrekking moeten hebben op
al deze activiteiten. Doordat niet al deze activiteiten gezamenlijk zijn beoordeeld, wordt
het zicht op de totale effecten van het project ontnomen en wordt in de passende beoordeling en de besluitvorming slechts een deel van de verstoring en een deel van het effect op de staat van instandhouding van de soorten beoordeeld. Volgens eiseres sluit de passende beoordeling hierdoor significante gevolgen niet met zekerheid uit.
3.2
Verweerder is van mening dat het afschot in de zomerperiode, het agrarisch gebruik en de andere preventieve maatregelen niet onlosmakelijk samenhangen met het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de winterperiode. Daarom maken deze activiteiten volgens verweerder geen deel uit van het project.
Verweerder is van mening dat het afschot in de zomerperiode en het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de winterperiode twee afzonderlijke projecten zijn, omdat in beide perioden een andere doelstelling wordt nagestreefd, beide activiteiten los van elkaar plaatsvinden en het afschot in de ene periode niet afhankelijk is van of noodzakelijk is voor het afschot in de andere periode. In de winterperiode is het doel schadebestrijding door verjaging met ondersteunend afschot en in de zomerperiode is het doel populatiebeheer
van ganzen door afschot.
Verweerder voert verder aan dat de aanvraag alleen ziet op de verjaging van ganzen met ondersteunend afschot en niet op andere preventieve maatregelen. Volgens verweerder
is het op grond van de ontheffing en de natuurvergunning niet verplicht om eerst andere preventieve maatregelen te nemen, voordat mag worden overgegaan tot het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot. Verweerder is van mening dat het aanvragen van een tegemoetkoming in de gewasschade losstaat van de verleende natuurvergunning. Het beleid dat eerst andere preventieve maatregelen moeten worden getroffen, is volgens verweerder niet van toepassing, omdat dit niet geldt voor overjarig grasland en het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot uitsluitend plaatsvindt op overjarig grasland.
3.3
De rechtbank is het met verweerder eens dat het afschot van ganzen in de zomerperiode, het agrarisch gebruik en de andere preventieve maatregelen geen onderdeel zijn van het project waarvoor de natuurvergunning is aangevraagd en verleend. Daarom heeft verweerder deze activiteiten terecht niet betrokken bij de beoordeling van de aanvraag en zijn deze activiteiten terecht niet meegenomen in de passende beoordeling. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
3.3.1
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die manier is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. [1] Activiteiten vormen tezamen één project als ze onlosmakelijk met elkaar samenhangen. [2]
3.3.2
De rechtbank is, gelet op de door verweerder gegeven toelichting, van oordeel dat
het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de winterperiode niet zodanig is verbonden met het afschot van ganzen in het kader van populatiebeheer in de zomerperiode dat deze activiteiten voor de beoordeling van de vergunningplicht op grond van de Wnb moeten worden aangemerkt als één project. Het gaat om verschillende activiteiten die naar aard en in de tijd in voldoende mate van elkaar kunnen worden onderscheiden en die ook zonder elkaar kunnen worden uitgevoerd. Er is dus geen sprake van onlosmakelijke samenhang tussen deze activiteiten.
3.3.3
De rechtbank is verder van oordeel dat er ook geen sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot en het agrarisch gebruik, omdat het verjagen van ganzen geen noodzakelijke voorwaarde is voor het agrarisch gebruik. Dit kan dus ook plaatsvinden zonder verjaging. [3]
3.3.4
Ten slotte is er naar het oordeel van de rechtbank ook geen sprake van onlosmakelijke samenhang tussen het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot en andere preventieve maatregelen. Deze andere preventieve maatregelen kunnen naar aard en in de tijd in voldoende mate worden onderscheiden van het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot en deze maatregelen kunnen feitelijk ook worden uitgevoerd zonder die verjaging en andersom. De natuurvergunning legt ook geen verband tussen verjaging met ondersteunend afschot en andere preventieve maatregelen.
3.3.5
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de beschrijving van de vergunde activiteit in de natuurvergunning accuraat en zijn in de passende beoordeling alle gevolgen van deze activiteit beoordeeld?
4.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de door verweerder gegeven beschrijving van de vergunde activiteit geen realistisch beeld geeft van de omvang en aard van deze activiteit en dat daardoor de verstoringen worden onderschat. Volgens eiseres kan alleen door uit te gaan van een worst case scenario de zekerheid worden verkregen dat significante gevolgen uitblijven. Volgens eiseres is de beschrijving van de activiteit, waaronder het aantal jagers en honden, ten onrechte niet neergelegd in een bindend voorschrift. Ook is het in de omschrijving genoemde aantal van vier jagers en één hond volgens eiseres geen worst case scenario. Volgens eiseres kan de vereiste zekerheid over de verstorende effecten alleen worden verkregen via verbindende voorschriften over de omvang van de activiteit. Verder voert eiseres aan dat jagen in de praktijk gepaard gaat met het aan- en afrijden van jagers, hondengeblaf en het zoeken van aangeschoten en gewonde ganzen. Volgens eiseres blijkt uit de passende beoordeling niet dat met zekerheid kan worden uitgesloten dat de verstoring die dit veroorzaakt niet leidt tot significante gevolgen. De stelling van verweerder dat sprake is van enkele jagers die zich verdekt opstellen is volgens eiseres niet wetenschappelijk onderbouwd. Daarbij komt volgens eiseres dat in de praktijk geen sprake is van efficiënte controle op de activiteiten van de jagers, terwijl het de vraag is of dat mogelijk is zonder verdere verstoring.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beschrijving van de activiteit in de natuurvergunning accuraat is, ook voor wat betreft de intensiteit. Volgens verweerder is
er geen andere wijze waarop schadebestrijding door het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot plaatsvindt. De intensiteit en de gemiddelde aantallen zijn afgeleid uit het Faunaregistratiesysteem, waarin jagers hun activiteiten, de locaties en de geschoten aantallen noteren. Uit dit systeem blijkt dat gemiddeld minder dan drie ganzen worden geschoten per verjaagactie. De toezichthouders van de provincie geven aan dat de omschrijving van de activiteit overeenkomt met de werkelijkheid die zij in het veld tegenkomen. Eiseres heeft haar stelling dat op een andere wijze wordt gewerkt volgens verweerder niet onderbouwd. Verweerder is van mening dat het afschot in de vergunning voldoende is gelimiteerd in ruimte, tijd en intensiteit. Afschot is alleen toegestaan op agrarische percelen met overjarig grasland of andere schadegevoelige gewassen vanaf één uur voor zonsopkomst tot 12:00 uur in de middag. Verder mogen per schadeperceel per dag maximaal tien ganzen worden geschoten. Volgens verweerder is het niet nodig om aan de vergunning een voorschrift te verbinden ten aanzien van het maximum aantal jagers, aangezien het maximumaantal van vier jagers al is omschreven in de handeling. Volgens verweerder gaat het om een situatie waarbij in een tijdsbestek van meerdere uren hooguit enkele schoten klinken. Dit mag alleen in de ochtendperiode en alleen op agrarisch in gebruik zijnde percelen die geen natuurdoelstelling hebben. Het gaat om grote gebieden, waardoor schadebestrijders niet frequent op één en hetzelfde perceel afschot zullen plegen. Verweerder voert aan dat de schadebestrijders en honden blijven op percelen die agrarisch in gebruik zijn. Zij blijven dus buiten het leefgebied van de beschermde vogelsoorten, waardoor het effect op deze soorten niet meer verstorend is dan agrarische werkzaamheden die op dezelfde percelen plaatsvinden. Verder voert verweerder aan dat mogelijke verstoring door aan- en afrijden vergelijkbaar is met reguliere verkeers- en vervoersbewegingen ten behoeve van agrarische activiteiten, nu deze verkeersbewegingen plaatsvinden op de openbare weg. Verweerder wijst er verder op dat niet iedere verstoring een significante verstoring is. Daarom kunnen significante effecten van deze verkeersbewegingen volgens verweerder worden uitgesloten.
4.3
De rechtbank is het met eiseres eens dat de vergunde activiteit in de natuurvergunning onvoldoende is beschreven. Daardoor is het niet duidelijk of in de passende beoordeling alle gevolgen van deze activiteit zijn betrokken. De rechtbank
zal dit hierna toelichten.
4.3.1
De vergunde activiteit is in de natuurvergunning als volgt beschreven: “Eén tot vier jagers zoeken een locatie aan de rand van een agrarisch schadeperceel. Zij verstoppen zich in een sloot, een rietkraag of achter een camouflagenet. Als er ganzen binnen schootsafstand van de jagers en het schadeperceel zijn, dit is tussen 20 en 30 meter, wordt op een enkele gans geschoten. De rest van de ganzen vliegt door. De jachthond haalt de geschoten gans op. In de praktijk zijn de jagers vaak twee uur aanwezig en schieten zij dan enkele of helemaal geen ganzen. Uit de registratie van de afschotgegevens blijkt dat het gemiddelde aantal geschoten ganzen op minder dan 3 stuks per verjaagactie ligt.” [4]
4.3.2
De STAB constateert in het eindverslag dat de natuurvergunning geen voorschriften bevat over het aantal maal dat op een locatie afschot mag plaatsvinden of over het aantal personen (en honden) dat het afschot mag uitvoeren (of daarbij aanwezig mag zijn). Daarnaast biedt de passende beoordeling volgens de STAB geen inzicht in de locatie waar het afschot zal plaatsvinden en de routes die afgelegd moeten worden om op die locaties te komen. De STAB stelt dat de passende beoordeling daarmee geen inzicht biedt in de mogelijke verstoring die uitgaat van het handelen van de jagers en hun honden voorafgaand aan het afschot, tijdens het innemen van de jachtpositie. Volgens de STAB is de intensiteit van de verstoring die uitgaat van de activiteiten voorafgaand aan het innemen van de jachtpositie in de vergunning niet gelimiteerd. De voorschriften bieden geen zekerheid voor de juistheid van de stelling van verweerder dat de schadebestrijders niet frequent op één en hetzelfde perceel afschot zullen plegen. Hoewel in de overwegingen bij het besluit staat dat één tot vier jagers de activiteit uitvoeren, is het aantal jagers in de voorschriften niet beperkt. [5] De STAB stelt dat van het benaderen van de afschotlocatie en het zich na afloop verwijderen van die locatie vanwege het rijden met de auto door het Natura 2000-gebied enige verstoring zal uitgaan. Volgens de STAB zal van de aanwezigheid van de jagers en hun honden die te voet het laatste stuk naar de afschotlocatie afleggen en de aanwezigheid na het afschot op en rond de agrarische percelen van de honden en de jagers een grotere verstoring uitgaan. De STAB stelt vast dat deze effecten in de passende beoordeling niet zijn beoordeeld. De STAB concludeert verder dat het aantal schietacties in de vergunning
in ruimte, tijd en intensiteit niet is gelimiteerd. [6]
4.3.3
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan
de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. [7]
4.3.4
De rechtbank is niet gebleken dat het eindverslag van de STAB onzorgvuldig tot stand is gekomen of andere gebreken bevat, waardoor het niet gevolgd zou kunnen worden.
Verweerder, eiseres en de FBE hebben gereageerd op het conceptverslag van de STAB.
De STAB heeft in een bijlage bij het eindverslag gereageerd op deze reacties. Verweerder en eiseres hebben ook een schriftelijke reactie op het eindverslag ingediend. Verder zijn verweerder, eiseres en de FBE op de zitting van 6 oktober 2022 ingegaan op een aantal aspecten van het eindverslag. De rechtbank ziet in wat partijen hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de constateringen en de conclusies van de STAB. Daarom gaat de rechtbank af op de inhoud van het eindverslag.
4.3.5
De rechtbank concludeert dat de vergunde activiteit in de natuurvergunning (en
de daarbij behorende voorschriften) onvoldoende accuraat is beschreven. De beschrijving
en de voorschriften geven onvoldoende inzicht in de locaties waar het afschot zal plaats-vinden en de routes daar naartoe en daar vandaan. Ook is het aantal schietacties in de natuurvergunning onvoldoende gelimiteerd in ruimte, tijd en intensiteit. In de passende beoordeling is uitgegaan van de beschrijving van de vergunde activiteit, zoals die is neergelegd in de natuurvergunning. Dit heeft tot gevolg dat de gevolgen van de activiteit
in de passende beoordeling niet volledig zijn beoordeeld. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat op grond van de ontheffing maximaal tien ganzen per schadeperceel per dag mogen worden geschoten en dus veel meer dan het aantal dat in de beschrijving is genoemd. Ook vindt de rechtbank daarbij van belang dat op grond van artikel 6.3, derde lid, van de Beleidsregel Natuur Overijssel 2017 minimaal tweemaal per week gebruik moet worden gemaakt van de ontheffing om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de door de ganzen veroorzaakte schade. Dit geeft aanleiding om te twijfelen aan de stelling van verweerder dat niet vaak op hetzelfde perceel zal worden geschoten.
4.3.6
Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit zal leiden tot significante gevolgen?
5.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit significante gevolgen zal hebben voor beschermde soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Zij voert daarbij onder meer het volgende aan.
Ten onrechte is geen afzonderlijke passende beoordeling gemaakt per Natura 2000-gebied.
De vergunde activiteit zal per definitie tot verstoring leiden, omdat dit het doel is van verjaging met ondersteunend afschot. Het is niet realistisch om te veronderstellen dat verjaging met ondersteunend afschot wel effect zal hebben op ganzen en niet op andere vogelsoorten die veel gevoeliger zijn voor verstoring. De stellingen dat verstoorde vogels verderop kunnen gaan zitten en dat ze na 12:00 uur weer terugkeren zijn niet wetenschappelijk onderbouwd en zijn ook niet juist. De verstoring ten gevolge van de vergunde activiteit maakt foerageren en rusten gedurende de winterperiode in een groot deel van de Natura 2000-gebieden voor deze soorten onmogelijk. De stelling dat er voor een aantal soorten voldoende alternatief rust- en foerageergebied beschikbaar is, is nergens op gebaseerd. Er is geen inventarisatie van beschikbaar gebied.
Het standpunt dat significante gevolgen kunnen worden voorkomen door het in acht nemen van bufferzones is niet gefundeerd. De verstoringsafstanden en de bufferzones zijn niet goed vastgesteld. Bovendien zijn de voorschriften met betrekking tot die bufferzones in het veld niet na te leven en niet te handhaven. Ook kan niet worden uitgesloten dat in de periode (vanaf één uur) vóór zonsopkomst andere vogelsoorten dan ganzen worden gedood of verstoord. Het is dan nog donker, waardoor geen onderscheid kan worden gemaakt tussen verschillende soorten. Ook kunnen daardoor de bufferzones niet in acht worden genomen.
Eiseres gaat in dit verband uitgebreid in op een aantal soorten, waaronder de kleine zwaan, de wilde zwaan en de kraanvogel.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat kan worden uitgesloten dat de vergunde activiteit zal leiden tot significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden. Verweerder voert in dat kader onder meer het volgende aan.
Aan de natuurvergunning is een passende beoordeling ten grondslag gelegd. Deze is gemaakt door een gerenommeerd ecologisch onderzoeksbureau op basis van recente wetenschappelijke literatuur, wetenschappelijk onderzoek en eigen ecologische expertise.
Er is geen aanleiding om aan deze passende beoordeling te twijfelen. In de passende beoordeling is ingegaan op alle doelsoorten van de Natura 2000-gebieden en dus ook op de door eiseres genoemde soorten. Ook zijn in de passende beoordeling de gevolgen van het project per gebied in beeld gebracht en beoordeeld en is daarin ingegaan op de specifieke kenmerken van de gebieden. Uit de passende beoordeling blijkt dat het project voor de meeste soorten met zekerheid niet leidt tot significante gevolgen tijdens het rusten en foerageren. Daarnaast geldt dat, voor zover voor sommige soorten wel sprake zou kunnen zijn van significante gevolgen, in de passende beoordeling maatregelen zijn voorgesteld waarmee deze gevolgen worden gemitigeerd. Deze mitigerende maatregelen zijn overgenomen in (de voorschriften die zijn verbonden aan) de natuurvergunning. Daarmee zijn ook voor deze soorten significante gevolgen uitgesloten.
Het schieten met een geweer heeft effect op vogels, maar niet iedere verstoring van een foeragerende of rustende vogel heeft significante gevolgen. Soorten waar niet daadwerkelijk op wordt geschoten voelen geen existentiële bedreiging door het geluid van een geweer-schot, waardoor deze soorten minder en minder lang verstoord zullen zijn. De verstorings-afstanden en de bufferzones zijn op een juiste manier vastgesteld. De bufferzones kunnen in het veld worden nageleefd en gehandhaafd. Een soort die toch foerageert buiten een buffer-zone kan bij een eventuele verstoring uitwijken naar de bufferzone om daar ongestoord verder te foerageren. Ook geldt dat de soort vanaf 12:00 uur weer overal kan foerageren zonder verstoord te worden door de vergunde activiteit. Dit maakt dat een soort weliswaar zou kunnen worden verstoord buiten de bufferzone door het afschot van ganzen, maar dat
er geen sprake zal zijn van een significante verstoring. In de periode (vanaf één uur) vóór zonsopkomst is het niet donker. Er is dan voldoende licht om ganzen te herkennen op soort en om ganzen goed onder schot te krijgen. Daarbij komt dat een schadebestrijder in geval van twijfel niet schiet en dus – zo nodig – wacht tot het voldoende licht is.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat niet kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot significante gevolgen voor de Natura 2000-gebieden. Dit oordeel is gebaseerd
op het eindverslag van de STAB. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
5.3.1
De rechtbank is het niet met eiseres eens dat per Natura 2000-gebied een afzonderlijke passende beoordeling gemaakt had moeten worden. Een passende beoordeling moet inzicht geven in alle gevolgen van een project op een Natura 2000-gebied. Er is geen rechtsregel die eraan in de weg staat dat in één passende beoordeling de gevolgen van een project voor meerdere Natura 2000-gebieden worden beschreven en beoordeeld.
5.3.2
De STAB concludeert in het eindverslag dat de passende beoordeling van Tauw,
de door verweerder gegeven onderbouwing van de natuurvergunning en de aan deze vergunning verbonden voorschriften onvoldoende zekerheid bieden dat de vergunde activiteit, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, geen
significant negatieve gevolgen zal hebben voor (de instandhoudingsdoelstellingen voor
en de natuurlijke kenmerken van) de Natura 2000-gebieden.
De STAB baseert deze conclusie op de volgende (samenvattingen van de) constateringen die zij in haar onderzoek heeft gedaan.
De omvang en de ligging van bufferzones
In de vergunning zijn bufferzones toegepast om het verstorende effect van afschot te
mitigeren. Daartoe zijn rond de waarnemingspunten van de kleine zwaan, wilde zwaan en
kemphaan cirkels getrokken met een straal die gelijk staat aan de verstoringsafstand voor
die soorten. De gehanteerde verstoringsafstanden zijn echter niet representatief voor de
verstoringsgevoeligheid van de kleine zwaan, wilde zwaan en kemphaan (en andere
soorten) voor afschot van andere vogels. De waarnemingspunten zijn gebaseerd op
waarnemingen van die soorten in de laatste vijf jaar. Daartoe is gebruik gemaakt van de
Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF). Geconstateerd is dat de waarnemingen uit de NDFF niet geschikt zijn voor het doel waarvoor ze in de passende beoordeling zijn gebruikt. Systematisch onderzoek naar de aanwezigheid van de relevante soorten heeft niet plaatsgevonden.
Het mitigerende effect van de bufferzones
In de Natura 2000-gebieden mag binnen de bufferzones, op het moment dat de kleine
zwaan, wilde zwaan en kemphaan niet binnen de verstoringsafstand aanwezig zijn, afschot
van ganzen plaatsvinden. Het is evenwel niet op voorhand uitgesloten dat het afschot en
de daarmee gepaard gaande geluidsbelasting vermijding van dat deel van het Natura
2000-gebied met zich brengt. De vraag welk effect dit afschot heeft op de geschiktheid
van het leefgebied van die soort, is in de passende beoordeling niet beantwoord. Hierbij is
ook van belang dat het afschot in de natuurvergunning niet (of onvoldoende) is gelimiteerd in ruimte, tijd en intensiteit.
Bij bufferzones die zijn gebaseerd op een enkel waarnemingspunt, wordt de mitigerende
werking van die zone teniet gedaan doordat direct buiten de bufferzone afschot is
toegestaan. Bij bufferzones die zijn gebaseerd op meerdere waarnemingspunten, is de
daadwerkelijk van verstoring gevrijwaarde zone in ieder geval aanmerkelijk kleiner dan
de bufferzone zelf.
Afschot buiten de Natura 2000-gebieden kan plaatsvinden ongeacht de vraag of de
relevante soorten zich nabij de beoogde afschotlocatie bevinden en binnen de gebruikte
verstoringsafstand van die soorten. De passende beoordeling biedt geen inzicht in de
omvang van dit effect.
In de passende beoordeling ontbreekt een onderbouwing dat vogels na 12:00 uur ook
daadwerkelijk terugkeren. Verder is in de passende beoordeling niet inzichtelijk gemaakt
hoe groot het agrarisch areaal is binnen de Natura 2000-gebieden waarop in potentie
verstoring van kleine zwaan, wilde zwaan en kemphaan mogelijk is.
De kraanvogel
Geconstateerd is dat met een afstand van 500 meter tussen het afschot en de kraanvogel,
verstoring van de kraanvogel niet kan worden uitgesloten.
De overige soorten
De passende beoordeling biedt geen zekerheid dat negatieve gevolgen voor diverse
aangewezen soorten van de Natura 2000-gebieden zijn uitgesloten.
Kenbaarheid bufferzones in het veld
In zijn algemeenheid is het technisch mogelijk dat een jager (een gemachtigde jachthouder of jachtaktehouder) bij gebruik van een app op een smartphone tot op enkele meters
nauwkeurig zijn locatie kan vaststellen ten opzichte van een bufferzone op een digitale
kaart. Daarmee is voor wat betreft de kenbaarheid van de ligging van de bufferzone
uitvoering mogelijk van het verbod om niet te schieten in die zone.
Vaststelling aanwezigheid vogels
Vanwege het beperkte zicht vanuit de afschotpositie, door het lage standpunt en de
aanwezige afscherming rond die positie, en ook vanwege de aanwezigheid van
landschapselementen waardoor vrij zicht over de afstanden van 300 tot 700 meter rondom
alle afschotposities ontbreekt, is de vaststelling van afwezigheid van bepaalde soorten zeer
lastig. Daarnaast is bij het innemen van de afschotpositie in de schemer, door de beperkte
aanwezigheid van licht, het waarnemen en vervolgens herkennen van de in de
voorschriften genoemde vogelsoorten op afstanden van 300 tot 700 meter vrijwel niet
mogelijk. Een inventarisatie op de dag voor het afschot geeft geen waarborg over de
aanwezigheid van soorten op de dag van afschot.
Handhaving
Hoewel de handhavende medewerkers van de provincie beschikken over nachtzicht-apparatuur, is het vanwege het ontbreken van vrij zicht en het niet in het donker
dan wel in de schemer kunnen waarnemen of herkennen van vogels op afstanden van
minimaal 300 tot 700 meter, zeer lastig om vast te kunnen stellen of de voorschriften
op een juiste wijze worden nageleefd.
Verstoring door aanwezigheid jagers en honden
De voorschriften omvatten geen bepalingen over het aantal maal dat op een locatie
afschot mag plaatsvinden, dan wel over het aantal personen (en honden) dat het afschot
mag uitvoeren (of daarbij aanwezig mag zijn). De passende beoordeling biedt ook geen
inzicht in de locaties waar het afschot plaats zal vinden en de routes die afgelegd moeten
worden om op die locaties te komen.
5.3.3
Zoals de rechtbank in 4.3.3 heeft overwogen, mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige. Zoals de rechtbank in 4.3.4 heeft overwogen is niet gebleken dat het eindverslag van de STAB onzorgvuldig tot stand is gekomen of andere gebreken bevat, waardoor het niet gevolgd zou kunnen worden. De rechtbank ziet in wat partijen hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de constateringen en de conclusies van de STAB. Daarom gaat de rechtbank (ook in het kader van deze beroepsgrond) af op de inhoud van het eindverslag.
De rechtbank zal hierna ingaan op enkele argumenten die verweerder heeft aangevoerd tegen de hierboven weergegeven conclusie en constateringen uit het eindverslag.
5.3.4
Verweerder is van mening dat uit een recente uitspraak van de Afdeling [8] kan worden afgeleid dat kan worden uitgegaan van de verstoringsafstanden die zijn genoemd
in de passende beoordeling. Deze verstoringsafstanden zijn gebaseerd op een rapport van [persoon 3] en anderen van 2009 (het [persoon 3] -rapport). [9] In dit rapport zijn gevolgen van recreatieve activiteiten voor de verstoringsgevoeligheid van vogels beschreven. In de genoemde uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de verstoringsafstanden uit dit rapport ook kunnen worden gebruikt bij de beoordeling van beroepsscheepvaart, ondanks het feit dat dit geen recreatieve activiteit is en het daar ook niet mee te vergelijken is.
De rechtbank is dit niet met verweerder eens. De rechtbank ziet in deze uitspraak van
de Afdeling geen reden om te twijfelen aan de conclusie van de STAB dat de gehanteerde verstoringsafstanden niet representatief zijn. De Afdeling overweegt in deze uitspraak dat verstoring door helikopters en wind- of kitesurfers voor vogels een meer verstorende vorm van verstoring is dan verstoring door de in dat geval aan de orde zijnde beroepsscheepvaart. De Afdeling oordeelt dat wat in die zaak was aangevoerd geen grond bood voor het oordeel dat niet mocht worden uitgegaan van de verstoringsafstanden uit het [persoon 3] -rapport. Naar het oordeel van de rechtbank kan hieruit niet worden afgeleid dat de in het [persoon 3] -rapport betrokken verstoring door helikopters en wind- of kitesurfers leidt tot een ernstigere verstoring van de beschermde dier- en vogelsoorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen dan het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de STAB in het eindverslag overtuigend en concludent gemotiveerd waarom het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot juist leidt tot een grotere verstoring dan de in het [persoon 3] -rapport beschreven recreatieve activiteiten.
5.3.5
Verweerder voert verder aan dat uit de gestelde omstandigheid dat een deel van
een Natura 2000-gebied door de vergunde activiteit voor een soort tijdelijk minder geschikt of ongeschikt wordt als foerageergebied, niet kan worden afgeleid dat er voor die soort onvoldoende foerageergebied is. Volgens verweerder zijn er in de provincie Overijssel voldoende alternatieve gebieden waarheen de vogelsoorten kunnen uitwijken om te foerageren. Verweerder verwijst naar een uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017. [10] Volgens verweerder kan daaruit worden afgeleid dat in de provincie Overijssel rond de 200.000 hectare grasland aanwezig is dat geschikt is voor ganzen, dat deze oppervlakte
aan grasland een functie heeft als foerageergebied voor Natura 2000-gebieden en dat er voldoende foerageergebied beschikbaar is, ondanks het afschot.
De rechtbank volgt verweerder evenmin in dit standpunt. De rechtbank is van oordeel
dat in de passende beoordeling en door verweerder gegeven toelichting onvoldoende is onderbouwd dat (een deel van) de door verweerder genoemde 200.000 hectare grasland in de provincie Overijssel kan dienen als alternatief foerageergebied (uitwijkmogelijkheid) voor de beschermde soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de door verweerder bedoelde overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 23 augustus 2017 alleen gaan over de populaties ganzen uit de Natura 2000-gebieden Rijntakken en Zwarte Meer. Daarom kan uit deze uitspraak niet worden afgeleid dat er voor alle (populaties van) relevante soorten uit alle relevante Natura 2000-gebieden voldoende foerageergebied beschikbaar is.
5.3.6
Verder voert verweerder aan dat de STAB ten onrechte aan het [persoon 3] -rapport de conclusie verbindt dat door het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot zowel
de bejaagde ganzen als andere, niet-bejaagde soorten worden verstoord. In het [persoon 3] -rapport wordt ingegaan op verstoring door “jacht”. Verweerder stelt dat, als in de wetenschappelijke literatuur sprake is van verstoring door “jacht”, de uitvoeringswijze aanmerkelijk afwijkt van verstoring door schadebestrijding van ganzen in Overijsel. Volgens verweerder is de intensiteit van een “jachthandeling” veel groter dan die van zo’n “schadebestrijdingshandeling”. Bij een “jachthandeling” wordt vaker geschoten, wordt geschoten in een groter gebied en is in specifieke gevallen sprake van meer verstoring door jagers en drijvers in het gebied. Als in de wetenschappelijke literatuur wordt gesproken over “jacht” worden de maximale verstoringsafstanden volgens verweerder veroorzaakt door “drukjacht” of “jacht voor de voet”. Dit zijn handelingen die in Overijssel niet plaatsvinden.
De STAB heeft in het eindverslag opgemerkt dat de voorgestane jachtvorm (in het dossier ook wel aangeduid als aanzitjacht) een reguliere vorm van jacht is bij waterwild. Deze jachtvorm wordt niet alleen gebruikt in het kader van schadebestrijding. De STAB wijst erop dat in het [persoon 3] -rapport bij de stelling dat jacht ook de verstoringsafstanden van niet-bejaagde soorten vergroot, niet nader is gespecificeerd om welke jachtvorm het gaat. Daarom ligt het volgens de STAB voor de hand om op grond van het voorzorgsbeginsel
aan te nemen dat de stelling geldt voor alle soorten jacht. De STAB is van mening dat
dit ook aannemelijk is, aangezien het verstorende effect van jacht vooral ligt in de geluidsuitstraling van het schot en het feit dat dieren zien dat een ander dier wordt gedood. Volgens de STAB onderscheiden verschillende vormen van jacht zich wat dat betreft niet in bijzondere mate van elkaar.
De rechtbank ziet in wat verweerder heeft aangevoerd geen reden om te twijfelen aan de conclusie van de STAB dat door de vergunde activiteit zowel de bejaagde ganzen als andere, niet-bejaagde soorten worden verstoord.
5.3.7
De conclusie is dat uit de passende beoordeling onvoldoende zekerheid verkregen is dat het project de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb verleend. Voorts is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig tot stand gekomen en in strijd met artikel 3:46 van de Awb onvoldoende gemotiveerd.
5.3.8
Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Is voldoende rekening gehouden met de cumulatieve gevolgen van andere activiteiten?
6.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat ten onrechte niet in kaart is gebracht en
is beoordeeld welke andere activiteiten, plannen of projecten in of rond de Natura 2000-gebieden in cumulatie met de vergunde activiteit significante gevolgen kunnen veroorzaken op soorten waarvoor deze gebieden zijn aangewezen. Eiseres wijst erop dat in verschillende gebieden verstoring plaatsvindt door agrarisch gebruik, laag overvliegend luchtverkeer, recreatiedruk en dergelijke. Volgens eiseres is daaraan ten onrechte geen aandacht besteed in de passende beoordeling, waardoor er geen zekerheid bestaat over het uitblijven van significante gevolgen. Verweerder kon er niet zonder nadere beoordeling vanuit gaan dat
het agrarisch gebruik van percelen in en rond de desbetreffende Natura 2000-gebieden kan worden aangemerkt als bestaand gebruik, waarvoor geen natuurvergunning is vereist. Dat geldt alleen als het agrarisch gebruik was toegestaan vóór het van kracht worden van de Habitatrichtlijn op die Natura 2000-gebieden en dat gebruik sindsdien niet is gewijzigd. In de meeste gevallen zal daar niet aan worden voldaan. Voor het agrarisch gebruik in en om de Natura 2000-gebieden is geen natuurvergunning verleend, zodat geen sprake is van vergunde projecten die al zijn uitgevoerd, aldus eiseres.
6.2
Verweerder stelt dat voldoende rekening is gehouden met mogelijke cumulatieve gevolgen van andere verstorende activiteiten.
Volgens verweerder heeft in de Natura 2000-beheerplannen een afweging plaatsgevonden welke activiteiten niet vergunningplichtig zijn. Deze beheerplannen geven aan dat is uit te sluiten dat reguliere agrarische activiteiten, zoals machinale bewerkingen op agrarische percelen, bemesten, maaien, (door)zaaien, poten, oogsten, gewasbescherming en beweiding van grazers, significant negatieve gevolgen op de instandhoudingsdoelstellingen zullen hebben. In het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Rijntakken is zelfs aangegeven dat voortzetting van het bestaande agrarisch gebruik een bestaansvoorwaarde is voor een aantal aangewezen soorten. Nu de beheerplannen aangeven dat voor (voortzetting van bestaand) regulier agrarisch gebruik geen natuurvergunning nodig is, omdat significant negatieve gevolgen zijn uit te sluiten, is een “extra” beoordeling daarvan in de passende beoordeling in samenhang met de beoordeling van het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot volgens verweerder niet aan de orde.
Daarnaast voert verweerder aan dat uit jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat alleen rekening moet worden gehouden met gevolgen van projecten die al zijn goedgekeurd
maar nog niet zijn uitgevoerd. De gevolgen van bestaande en vergunde projecten zijn al verdisconteerd in de omgeving. In de passende beoordeling hoeft ook niet te worden gecumuleerd met natuurvergunningen voor andere projecten die nog niet zijn benut, als
het gaat om de continuering van activiteiten waarvoor al eerder vergunning is verleend.
De gevolgen van die eerder vergunde activiteiten maken deel uit van de feitelijke situatie
op basis waarvan de effecten van een voorgenomen initiatief worden beoordeeld. Er hoeft geen rekening te worden gehouden met nog niet goedgekeurde projecten, omdat niet zeker is of daarvoor daadwerkelijk goedkeuring zal worden verleend. Verweerder wijst erop dat bij hem op het moment van besluitvorming geen aangevraagde projecten bekend waren met verstorende gevolgen waarmee zou kunnen worden gecumuleerd.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat in de passende beoordeling onvoldoende is gekeken naar de mogelijke cumulatieve gevolgen van andere projecten. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
6.3.1
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling hoeft bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve gevolgen in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wnb geen rekening te worden gehouden met andere projecten waarvoor een natuurvergunning is vereist, maar nog niet is verleend. Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een natuurvergunning doorgaans niet zeker is of – en zo ja met welke voorschriften – de vergunning verleend zal worden. Zulke andere vergunningplichtige projecten zijn daarom aan te merken als een onzekere toekomstige gebeurtenis. Met betrekking tot andere projecten waarvoor een natuurvergunning is verleend ten tijde van
het nemen van het bestreden besluit en die ook al zijn uitgevoerd of bestaande activiteiten waarvoor geen natuurvergunning nodig is, geldt dat de gevolgen van die activiteiten in de meeste gevallen kunnen worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd en daarom in beginsel niet meer afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve gevolgen hoeven te worden betrokken. Andere projecten waarvoor een natuurvergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve gevolgen op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben, moeten wel afzonderlijk in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve gevolgen worden betrokken. [11]
6.3.2
In de passende beoordeling van Tauw is ingegaan op de vraag of er cumulatieve gevolgen zijn van andere plannen en projecten. Daarbij worden twee projecten besproken die reeds zijn vergund, maar nog niet volledig zijn afgerond. Het gaat om het verondiepen van de zandwinplassen bij Windesheim en het uitvoeren van een aantal werkzaamheden in Natura 2000-gebied Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht. Tauw concludeert dat uit de cumulatietoets blijkt dat niet is uitgesloten dat het verondiepen van de zandwindplassen
leidt tot significante gevolgen voor de smient en de wilde eend. Daarom mag de vergunde activiteit niet worden uitgevoerd binnen 200 meter afstand van de plassen als er werkzaam-heden voor het verondiepen van de plassen worden uitgevoerd en de wilde eend of de smient aanwezig zijn. Tauw concludeert dat de twee genoemde projecten niet tot (extra) verstoring leiden voor de overige soorten.
6.3.3
Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder in het bestreden besluit in ieder geval de gevolgen van het afschot van ganzen in de zomerperiode moeten betrekken in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve gevolgen. De natuurvergunning voor het afschot van ganzen in de zomerperiode is verleend op 25 mei 2020. Dit betekent dat daarmee nog geen rekening kon worden gehouden in de passende beoordeling en het besluit van 17 januari 2020. Dat neemt echter niet weg dat deze natuurvergunning is verleend
voordat het bestreden besluit werd genomen en dat de gevolgen van deze activiteit dus wel betrokken hadden kunnen en moeten worden in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve gevolgen in het bestreden besluit. [12]
De rechtbank wijst er in dit kader op dat de STAB in het eindverslag uitgebreid ingaat op de relatie tussen (de gevolgen van) het doden van ganzen in de zomerperiode en het verjagen van ganzen met ondersteunend afschot in de winterperiode. De STAB concludeert onder meer dat op voorhand niet uitgesloten is dat het doden van ganzen in de zomerperiode gevolgen heeft voor de aanwezige ganzen in de winterperiode. De rechtbank is van oordeel dat de enkele stelling van verweerder dat de populatie ganzen waarop wordt geschoten in de winterperiode een andere populatie ganzen is dan de populatie ganzen waarop wordt geschoten in de zomerperiode deze onzekerheid niet wegneemt. De STAB concludeert ook dat het opknippen van de vergunningen voor de winter- en de zomerperiode ertoe leidt dat inzicht in het geheel van de mogelijke effecten wordt bemoeilijkt. Door dit opknippen zijn de mogelijke gevolgen van het bestreden besluit volgens de STAB niet betrokken bij de mogelijke gevolgen voor de zomerperiode en omgekeerd. [13] Naar het oordeel van de rechtbank hadden in ieder geval deze aspecten moeten worden betrokken in de beoordeling van de mogelijke cumulatieve gevolgen.
Ten aanzien van de andere activiteiten waar eiseres in algemene zin op heeft gewezen, merkt de rechtbank op dat onvoldoende door eiseres is toegelicht wat die activiteiten precies behelzen en waar die plaats zullen vinden, dan wel welke effecten daarvan uit zouden gaan, en voor welke gebieden en soorten van die gebieden effecten te verwachten zijn.
6.3.4
Nu uit de passende beoordeling ook op dit punt onvoldoende zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de gebieden niet zal aantasten, is het bestreden besluit ook hierom in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb verleend. Voorts is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig tot stand gekomen en in strijd met artikel 3:46 van de Awb onvoldoende gemotiveerd.
6.3.5
Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
8. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en herroept ook het besluit van 17 januari 2020, omdat
de passende beoordeling ook aan dat besluit ten grondslag ligt, terwijl uit de passende beoordeling niet de zekerheid kan worden verkregen dat het project niet de natuurlijke kenmerken van de gebieden zal aantasten. Dit betekent dat de natuurvergunning niet meer bestaat en dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van de FBE van
27 september 2019. De rechtbank wijst erop dat verweerder bij de voorbereiding van dit nieuwe besluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb moet toepassen. [14]
9. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen.
De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 541,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend (1 punt), een schriftelijke reactie ingediend in de plaats van een hoorzitting (1 punt), een beroepschrift ingediend (1 punt), aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt), aan de nadere zitting van de rechtbank deelgenomen (0,5 punt) en een schriftelijke zienswijze ingediend na het eindverslag van de STAB (0,5 punt). De vergoeding bedraagt daarom in totaal ((2 x € 541,-) + (3 x € 759,-) =) € 3.359,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 8 juli 2020;
- herroept het primaire besluit van 17 januari 2020;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van de FBE van 27 september 2019 voor een natuurvergunning en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 354,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.359,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. E. Hoekstra en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wetgeving, regelgeving en beleid
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 8:47
1. De bestuursrechter kan een deskundige benoemen voor het instellen van een onderzoek.
(…)
4 De bestuursrechter stelt een termijn binnen welke de deskundige aan hem een schriftelijk verslag van het onderzoek uitbrengt.
(…).
Habitatrichtlijn
Artikel 6
(…)
2 De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3 Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden. (…).
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7
(…)
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
(…).
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
(…)
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
(…).
Beleidsregel Natuur Overijssel 2017
Artikel 6.3 Beperking schade en tegemoetkoming
3. Een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 7.6.1 van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 veroorzaakt door in het wild levende, beschermde vogels of dieren en waarvoor ingevolge artikel 3.3, eerste lid, artikel 3.8, eerste lid, of artikel 3.17, eerste lid, van de wet een ontheffing kan worden verleend, wordt slechts toegekend indien: (…)
b. de ontheffing (…) nadat deze is verleend daarvan op adequate wijze gebruik is gemaakt, en desondanks, bedrijfsmatige schade aan gewassen, teelten of overige producten is opgetreden.
[Toelichting: (…) Van een verleende ontheffing moet adequaat gebruik worden gemaakt. Dit houdt in dat minimaal twee keer per week aan verjaging ondersteunend afschot, of pogingen tot afschot, dient plaats te vinden. (…)]