Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/463
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1] , eiseres,
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Inleiding
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 8 december 2022 (bestreden besluit) van de minister over het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege overtreding van de verantwoordingsplicht uit artikel 14 van Pro de Meststoffenwet (Msw) en het geven van een waarschuwing vanwege een administratieve overtreding.
De rechtbank heeft het beroep op 3 november 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres waren haar gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] aanwezig. De minister werd vertegenwoordigd door mr. [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
Beoordeling door de rechtbank
1. Wat zijn de feiten?
Eiseres is een intermediaire onderneming die zich bezighoudt met het vervoer en (tijdelijke) opslag van en handel in dierlijke meststoffen. [1] Eiseres heeft aan de [straat] in [plaats 2] o.a. mestopslag met [nummer] voor vloeibare mest met een inhoud van 2.500 m3. Het is een grondput: een opslag in een talud van grond met hierin een afgesloten zak.
In het kader van project Mestopslagen heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) in 2019 diverse geregistreerde mestopslagen gecontroleerd om vast te stellen of de opslag juist geregistreerd was bij de RVO, wat de mestvoorraad in de opslag was en of de H1-staat tijdig en juist was bijgehouden. Mestopslag [nummer] is ook gecontroleerd. Naar aanleiding daarvan heeft een fysieke controle plaatsgevonden op 21 mei 2019. De toezichthouders hebben op dat moment vastgesteld dat de opslag zuigleeg was. Vervolgens is de fysiek vastgestelde voorraad dierlijke meststoffen in de opslag vergeleken met de H1-staat van eiseres. Volgens de toezichthouders bleek dat volgens de H1-staat een negatieve voorraad van min 762.820 kg dierlijke mest in de mestopslag aanwezig was op 21 mei 2019 met hierin 8.198 kg fosfaat en 18.806 kg stikstof. Op 7 juni 2019 heeft een bedrijfscontrole plaatsgevonden. Omdat het niet mogelijk was om de H1-staat in Excel-vorm aan te leveren, heeft een data-analist van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een H1-staat opgesteld voor de mestopslag. Uit die H1-staat blijkt van een negatieve voorraad van min 769.860 kg dierlijke mest met hierin 7.842 kg fosfaat en 18.411 kg stikstof op 21 mei 2019. Op 7 juli 2020 heeft een tweede bedrijfscontrole plaatsgevonden en is aan eiseres medegedeeld dat 7.842 kg fosfaat niet verantwoord was, omdat de opslag zuigleeg was tijdens de fysieke controle. Op basis van verschillende nieuwe informatie over de mestopslag is daarna een nieuwe H1-staat (hierna: NVWA H1-staat) opgesteld, waaruit blijkt dat op 21 mei 2019 140.810 kg dierlijke meststoffen in de opslag aanwezig was, met hierin 1.642 kg fosfaat en 2.476 kg stikstof. Gelet daarop hebben de toezichthouders vastgesteld dat 1.642 kg fosfaat niet kon worden verantwoord en dat de H1-staat niet naar waarheid is bijgehouden. De bevindingen zijn opgenomen in een rapport van bevindingen van 15 januari 2021 (hierna: NVWA-rapport).
Bij brief van 15 april 2021 heeft de minister eiseres medegedeeld voornemens te zijn om een bestuurlijke boete van € 17.787,- op te leggen, vanwege het in 2019 niet voldoen aan de verantwoordingsplicht voor dierlijke meststoffen in mestopslagen uit artikel 14 van Pro de Msw. In diezelfde brief heeft de minister medegedeeld voornemens te zijn ook een bestuurlijke boete van € 300,- op te leggen, vanwege het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie zoals staat voorgeschreven bij of krachtens artikel 34 en Pro 35 van de Msw.
Eiseres heeft in een zienswijze van 10 mei 2021 gereageerd op dat voornemen.
Bij besluit van 15 juni 2022 (primair besluit) heeft de minister aan eiseres een (met 10% gematigde) bestuurlijke boete opgelegd van € 16.008,30 vanwege het in 2019 niet voldoen aan de verantwoordingsplicht voor dierlijke meststoffen in mestopslagen. Volgens het besluit kon 1.617 kg fosfaat in de mestopslag niet worden verantwoord. Daarnaast heeft de minister in hetzelfde besluit een waarschuwing gegeven, vanwege het niet naar waarheid bijhouden van een inzichtelijke administratie.
Eiseres heeft daar op 13 juli 2022 bezwaar tegen gemaakt.
Bij bestreden besluit heeft de minister dat bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daar op 16 januari 2023 beroep tegen ingesteld.
2. Wat is het wettelijk kader?
2.1
In artikel 14, eerste lid, van de Msw staat dat bedrijven als dat van eiseres steeds moeten kunnen verantwoorden dat de op het bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke mest, voor zover deze niet op het eigen bedrijf wordt gebruikt of niet meer in opslag wordt gehouden, is afgevoerd, en naar wie deze is afgevoerd. De verantwoording heeft, op grond van het tweede lid, voor intermediairs (handelaar in dierlijke meststoffen) betrekking op de hoeveelheid fosfaat. De intermediairs moeten – op elk moment van het jaar – zich kunnen verantwoorden over de hoeveelheden fosfaat die zijn verhandeld of afgenomen. Daarbij moet ook worden bijgehouden aan wie de dierlijke meststoffen zijn geleverd. [2] Op grond van de Msw [3] is de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen vanwege overtreding van die verantwoordingsplicht. De bestuurlijke boete bedraagt € 11,- per kg fosfaat. [4]
2.2
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Wat heeft de minister besloten?
3.1
De minister heeft een bestuurlijke boete van € 16.008,30 opgelegd aan eiseres vanwege het in 2019 niet voldoen aan de verantwoordingsplicht voor dierlijke meststoffen in mestopslagen zoals staat in artikel 14 van Pro de Msw. De minister baseert de bestuurlijke boete op het NVWA-rapport, de NVWA H1-staat, een ‘Berekening verantwoording meststoffen mestsilo [nummer] ’ en een ‘toelichtend rapport bij de boeteberekening mestsilo [nummer] ’.
3.2
De minister heeft vastgesteld dat eiseres in 2019 een hoeveelheid van 1.617 kg fosfaat niet heeft kunnen verantwoorden. De minister heeft dat berekend door de voorraad dierlijke mest in de mestopslag op 1 januari 2019 vast te stellen (1950 ton met 3.419 kg fosfaat) en daar de afvoer van vloeibare dierlijke mest in de periode van 1 januari 2019 tot en met 21 mei 2019 vanaf te halen. De beginvoorraad is – op basis van de NVWA H1-staat – vastgesteld op de voorraad kg vracht en de voorraad kg fosfaat na de laatste aanvoer op 14 december 2018. In die H1-staat is de voorraad dierlijke mest aan de hand van door eiseres geregistreerde Vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) bijgehouden vanaf de periode 11 april 2014. Op dat moment was de opslag zuigleeg. Uit de NVWA H1-staat kan voornoemde beginvoorraad volgens de minister worden afgelezen. Van die beginvoorraad heeft de minister 1.809 ton dierlijke mest met 1.802 kg fosfaat afgehaald. Dit is de totale afvoer in de periode van 1 januari 2019 tot en met 21 mei 2019 en is ook gebaseerd op door eiseres geregistreerde VDM’s. Die afvoer is volgens de minister in het voordeel van eiseres gecorrigeerd als gevolg van door de minister gehanteerde correcties vanwege onnauwkeurigheidsmarges. De uitkomst van die som is 1.617 kg fosfaat. Die uitkomst is vergeleken met de hoeveelheid dierlijke mest die op 21 mei 2019 fysiek in de zuiglege mestopslag is aangetroffen: 0 ton en 0 kg fosfaat. Dat betekent volgens de minister dat 1.617 kg fosfaat uit de mestopslag is verdwenen. Eiseres heeft die niet kunnen verantwoorden volgens de minister. Gelet daarop heeft eiseres volgens de minister de verantwoordingsplicht geschonden.
3.3
De bestuurlijke boete heeft de minister vervolgens op grond van de Msw vastgesteld op (€ 11,- per kg fosfaat): € 17.787,-. [5] Gelet op het overschrijden van de redelijke beslistermijn is de bestuurlijke boete door de minister gematigd met 10% tot € 16.008,30.
4. Wat heeft eiseres aangevoerd?
Eiseres heeft – samengevat – primair aangevoerd dat de minister de bestuurlijke boete ten onrechte heeft opgelegd, omdat geen sprake is van een overtreding. Eiseres is de verantwoordingsplicht nagekomen. De minister heeft de beginvoorraad, de eindvoorraad en de afvoer onjuist bepaald. Eiseres heeft subsidiair aangevoerd dat sprake is van verjaring. Daarnaast heeft eiseres subsidiair aangevoerd dat het opleggen van de bestuurlijke boete in strijd is met het verbod op willekeur dan wel het gelijkheidsbeginsel en dat sprake is van schending van het recht op een eerlijk proces. Meer subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de minister de bestuurlijke boete om verschillende redenen had moeten matigen.
5. Wat is de omvang van het geding?
5.1
De minister heeft aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd vanwege het overtreden van de verantwoordingsplicht uit artikel 14 van Pro de Msw en heeft een waarschuwing gegeven vanwege een administratieve overtreding. Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat zij het niet eens is met de waarschuwing, maar dat de gronden zich uitsluitend richten tegen het opleggen van de bestuurlijke boete. Omdat geen gronden zijn aangevoerd tegen de waarschuwing, valt dat deel van het bestreden besluit buiten de omvang van dit geding.
5.2
Op 13 maart 2024 heeft eiseres een aanvullend beroepschrift ingediend. Uit de Awb blijkt dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. De rechtbank heeft dit stuk toch meegenomen bij de beoordeling van het beroep, omdat de minister op zitting heeft verklaard daar geen bezwaar tegen te hebben.
6. Heeft de minister de bestuurlijke boete terecht opgelegd?
6.2
Standpunt eiseres
6.2.1
Eiseres heeft aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding, omdat zij heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht.
6.2.2
Eiseres stelt voorop dat een verschil tussen de werkelijke situatie en de H1-staat verschillende oorzaken kan hebben. Met die omstandigheden heeft de minister ten onrechte geen rekening gehouden en kan op basis van het wettelijk systeem bij het opstellen van de H1-staat ook geen rekening worden gehouden. Regenwater in de opslag heeft een grote invloed op de tonnenregistratie op de H1-staat, omdat het kan leiden tot extra tonnen mest. In het huidige systeem voor het opstellen van de H1-staat wordt ook geen rekening gehouden met een bezinklaag die achterblijft in een mestopslag. Als gevolg daarvan verdwijnen tonnen mest van de H1-staat. Verder kan het verschil worden verklaard door weegfouten en verschillen in soortelijk gewicht. Deze verschillen zijn gedurende een periode van 15 jaar in de opslag blijven zitten, omdat eiseres er niet voor heeft gekozen om de mestopslag jaarlijks leeg af te melden en een nieuwe registratie op deze opslag aan te vragen.
6.2.3
Volgens eiseres heeft de minister de beginvoorraad, de eindvoorraad en de afvoer in strijd met de Msw berekend. Door de wet en de beste beschikbare gegevens te negeren en te vervangen door niet onderbouwde uitgangspunten lukt het de minister om een hoeveelheid niet verantwoorde meststoffen te creëren:
- voor het waarderen van de beginvoorraad heeft de minister een andere methode gebruikt (zelf opstellen H1-staat) dan voor het waarderen van de eindvoorraad (feitelijke vaststelling). Dat is volgens eiseres in strijd met beleidsregels die de RVO op 4 mei 2021 bekend heeft gemaakt en die zijn verwerkt in bijlage 8 van het document Boetebeleid Meststoffenwet RVO. Op basis van dat beleid moet voor de bepaling van de voorraad gewerkt worden met gehaltes (volgens de beste beschikbare gegevens) in de gemeten tonnen. Eiseres heeft daaraan toegevoegd dat het ook aan eiseres zelf is om een H1-staat op te stellen.
- de minister heeft de beginvoorraad onjuist vastgesteld. De minister heeft die vastgesteld op basis van de aan- en afvoer van dierlijke meststoffen vanaf 2006/2014, maar heeft ten onrechte geen rekening gehouden met een foutmarge van 10% op die aan- en afvoer. Op die wijze ontzegt de minister eiseres de bekende en noodzakelijke correcties op de beginvoorraad. Daarnaast is een deel van die aanvoer niet gebaseerd op geijkte wegingen, omdat een verplichting daartoe pas sinds 2010 geldt.
- volgens eiseres heeft de minister ook de eindvoorraad in strijd met de Msw berekend. De eindvoorraad nihil is op geen enkele wijze met verifieerbaar bewijs onderbouwd. De Msw biedt ook geen mogelijkheid om van de eindstand op de H1-staat af te wijken. Ten onrechte wordt in het NVWA rapport op pagina 12 gesteld dat de bezinklaag niet is toe- of afgenomen. Dit wordt door het tabel op pagina 13 weersproken, omdat de tabel duidt op een bezinklaag vanaf 11 april 2014 van 0,16 kg fosfaat per ton. Dit maakt dat de voorraadtoename (bezinklaag) van 1.809 ton maal 0,16 kg fosfaat per ton ten onrechte in de boeteberekening is opgenomen.
6.2.4
In een aanvullend beroepschrift van 20 oktober 2023 heeft eiseres daaraan toegevoegd dat de minister ten onrechte heeft getoetst of eiseres ten aanzien van deze mestopslag niet heeft voldaan aan de verantwoordingsplicht. De minister mocht – gelet op artikel 14 van Pro de Msw en de daarbij behorende memorie van toelichting – alleen toetsen of over het gehele bedrijf (alle mestputten) aan de verantwoordingsplicht werd voldaan. In aan aanvullend beroepschrift van 8 maart 2024 heeft eiseres daaraan toegevoegd dat het rapport ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen’ niet van toepassing is of kan zijn op intermediaire bedrijven. Dit wordt volgens eiseres bevestigd in een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 januari 2024 [8] . Gelet daarop houdt verweerder willens en wetens informatie achter die nodig is om het achterwege laten van de foutmarge van 10% te kunnen toetsen.
6.3
Beoordeling
6.3.1
Voor het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege schending van de verantwoordingsplicht dient de minister – op basis van concrete feiten en omstandigheden – aan te tonen dat die verantwoordingsplicht niet is nageleefd. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [9]
6.3.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister – door te verwijzen naar het NVWA-rapport en de NVWA H1-staat – voldoende aangetoond dat de verantwoordingsplicht uit artikel 14 van Pro de Msw niet is nageleefd. De rechtbank stelt daarbij voorop dat uit die bepaling niet blijkt dat niet per mestopslag mag worden beoordeeld of aan de verantwoordingsplicht is voldaan, zoals eiseres stelt. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen uit het NVWA-rapport en de NVWA H1-staat en bestaat ook geen aanleiding om te twijfelen aan het correct vaststellen van de beginvoorraad, de afvoer en de eindvoorraad.
Beginvoorraad
6.3.3
De minister heeft de beginvoorraad naar het oordeel van de rechtbank vast kunnen stellen op 1.950 ton en 3.419 kg fosfaat op 1 januari 2019. De minister heeft dit kunnen concluderen door vast te stellen hoeveel mest in de periode van 11 april 2014 tot 1 januari 2019 is aan- en afgevoerd. De minister heeft 11 april 2014 als startpunt kunnen hanteren, omdat de opslag op dat moment zuigleeg was. Op basis van de NVWA H1-staat heeft de minister op objectieve wijze vast kunnen stellen hoeveel mest in voornoemde periode is aan- en afgevoerd in de mestopslag en hoeveel mest er op 1 januari 2019 als beginvoorraad in de mestopslag aanwezig was: 1.950 ton en 3.419 kg fosfaat. Die H1-staat is immers objectief opgesteld op basis van alle door eiseres bij de RVO zelf geregistreerde VDM’s en informatie gegenereerd door de Global Positioning System-apparatuur (AGR/GPS) vanaf het moment dat de mestopslag zuigleeg was op 11 april 2014 tot 1 januari 2019. De data-analist van de NVWA heeft de H1-staat opgesteld omdat als gevolg van een negatieve voorraad in kg in de mestopslag het vermoeden bestond dat op de H1-staat van eiseres onterechte VDM’s stonden opgenomen. De H1-staat van eiseres vindt de minister daarom niet betrouwbaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de door eiseres vastgestelde H1-staat om die reden buiten beschouwing kunnen laten. [10] Bovendien, als uitgegaan zou worden van de door eiseres zelf opgestelde H1-staat, zou de beginvoorraad op 1 januari 2019 vastgesteld moeten worden op 9.975 kg fosfaat. Dat zou ten nadele van eiseres zijn, omdat dan een nog hoger aantal kg fosfaat verantwoord zou moeten worden. De rechtbank acht ten slotte niet relevant dat geijkte wegingen bij de aanvoer pas sinds 2010 verplicht zijn volgens eiseres. Dat gold dan voor alle aanvoeren die vanaf 11 april 2014 zijn meegenomen om de beginvoorraad te bepalen.
6.3.4
In het bestreden besluit heeft de minister ook voldoende toegelicht waarom geen onnauwkeurigheidscorrecties zijn toegepast op de aan- en afvoeren in de periode van 11 april 2014 t/m 1 januari 2019. Uit de wetsgeschiedenis [11] blijkt dat zich bij de bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen afwijkingen kunnen voordoen (maximaal tot circa 15% ten opzichte van de werkelijke waarde), maar dat die afwijkingen een toevallig en niet systematisch karakter hebben. Zij middelen zich in de tijd en per bedrijf uit; de ene keer pakt de fout ongunstig uit voor een bedrijf en de andere keer gunstig. Gelet daarop acht de rechtbank – samen met de minister – aannemelijk dat eventuele fouten ten aanzien van de aan- en afvoeren over een periode van bijna 5 jaar (11 april 2014 tot en met 1 januari 2019) uitgemiddeld zijn. Eiseres heeft ook geen heranalyse aangevraagd voor de analyseresultaten omdat er ten onrechte geen onnauwkeurigheidsmarges zouden zijn toegepast. [12] Dat had op haar weg gelegen als zij de analyseresultaten onwaarschijnlijk achtte.
Afvoer
6.3.5
Van de beginvoorraad heeft de minister 1.809 ton dierlijke mest en 1.802 kg fosfaat afgehaald. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de afvoer kunnen vaststellen op die kilogrammen. Dit is de totale ‘afvoer’ in de periode van 1 januari 2019 tot en met 21 mei 2019 en is ook gebaseerd op door eiseres geregistreerde VDM’s. Die afvoer (1.777 kg fosfaat) is in het voordeel van eiseres gecorrigeerd als gevolg van door de minister gehanteerde correcties vanwege onnauwkeurigheidsmarges. De uitkomst van die som is 1.617 kg fosfaat.
6.3.6
De minister heeft toegelicht dat bij de bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen onnauwkeurigheden kunnen voorkomen die in kortere perioden (dan de hierboven genoemde 5 jaar) niet worden uitgemiddeld en heeft daarom wél een correctie (marge) in het voordeel van de intermediair toegepast op de afvoeren in 2019. Die correctie is ontwikkeld op basis van expertise van de Wageningen University & Research (WUR) en de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM). De marges zijn neergelegd in het document: ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen’ (hierna: marge-document) en zijn als ‘marges bij handhaving’ gepubliceerd op de website van het RVO. [13] De rechtbank is – anders dan de rechtbank Den Haag in de uitspraak van 25 januari 2024 – van oordeel dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat het marge-document niet geldt voor intermediaire bedrijven. In het document wordt weliswaar gesproken over een ‘bedrijf’ en niet over een ‘intermediair’, maar in het bestreden besluit heeft de minister toegelicht dat bij landbouwbedrijven en intermediaire ondernemingen geen verschil bestaat tussen de wijze van vervoer, bemonstering en analyse van de meststromen op deze bedrijven. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit bevestigd in het marge-document. Daaruit blijkt immers dat het van toepassing is op bedrijven voor wie de verantwoordingsplicht uit artikel 14 van Pro de Msw geldt. Die verantwoordingsplicht geldt volgens diezelfde bepaling expliciet voor intermediaire bedrijven. De rechtbank stelt vast dat de minister – in het voordeel van eiseres en conform het marge-document en de op internet gepubliceerde marges – een correctie heeft toegepast op de afvoer die heeft plaatsgevonden in de periode van 1 januari 2019 tot en met 21 mei 2019. Ter zitting heeft de minister onweersproken verklaard dat niet iedere ‘afvoer’ met 10% wordt gecorrigeerd, maar dat die 10% wordt uitgemiddeld over de verschillende afvoervrachten.
Eindvoorraad
6.3.7
Uit het NVWA-rapport blijkt dat op 21 mei 2019 door toezichthouders is geconstateerd dat de mestopslag zuigleeg was. Gelet daarop heeft de minister de eindvoorraad naar het oordeel van de rechtbank op 0 vast kunnen stellen. In de wet- en regelgeving vindt de rechtbank geen aanknopingspunten voor de stelling van eiseres dat de eindvoorraad niet aan de hand van waarneming had mogen worden bepaald of dat de beginvoorraad op dezelfde wijze als de eindvoorraad dient te worden vastgesteld. Uit de Msw en de daarop gebaseerde regelingen, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw [14] , vloeit juist voort dat de berekende hoeveelheid meststoffen moet overeenkomen met de feitelijke situatie: de daadwerkelijk aanwezige hoeveelheid. [15] Zoals de minister in het verweerschrift schrijft dient de feitelijke situatie leidend te zijn, om te voorkomen dat een papieren berekening ontstaat buiten de feitelijke situatie om.
6.3.8
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad geen aanleiding hoeven zien om rekening te houden met de door eiseres gestelde achterblijvende laag op de bodem. Op zitting heeft de minister toegelicht dat zuigleeg gelijk staat aan maximaal 140 ton dierlijke mest. Door middel van een slang met een straal van 15 cm kan die onderste laag niet worden opgezogen uit de mestopslag. Zowel op het moment dat de mestopslag zuigleeg was op 11 april 2014 als op het moment dat deze zuigleeg was op 21 mei 2019 is die eventuele laag van maximaal 140 ton niet meegenomen in de berekeningen. De minister heeft voldoende toegelicht dat gelet op het soort mest in de mestopslag niet aannemelijk is dat er een grotere laag is achtergebleven of dat die laag gedurende de relevante jaren is gegroeid. Uit de bij de RVO geregistreerde VDM blijkt dat vanaf 2012 nagenoeg uitsluitend mestcode 41 in en uit de opslag is gereden. Dit betreft dunne fractie van gescheiden varkensmest na scheiding. [16] De rechtbank acht aannemelijk dat die dunne fractie nagenoeg geen bezinksel bevat, omdat de vaste delen uit de varkensmest zijn gescheiden/gefilterd. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit ook bevestigd in het NVWA-rapport. Uit het NVWA-rapport kan worden afgeleid dat in de periode van 11 april 2014 (zuigleeg) tot en met 21 mei 2019 (zuigleeg) nagenoeg evenveel mest in de mestopslag is gegaan als dat eruit is gezogen. Gelet daarop acht de rechtbank een aangroei van de laag op de bodem niet aannemelijk. De rechtbank heeft daar ook bij in aanmerking genomen dat uit het NVWA rapport (p. 10 en bijlage 7 en 8) blijkt dat uit een analyse van een adviseur van eiseres ( [naam 6] ) kan worden afgeleid dat sprake was van een (nagenoeg) gelijke toe- en afvoer van dierlijke mest en daarom een constante laag op de bodem in die periode, zoals weergegeven in de hierna opgenomen tabel.
Toevoer dierlijke mest
Afvoer dierlijke mest
2014
1.909 kg
2.025 kg
2015
2.068 kg
2.001 kg
2016
1.864 kg
1.942 kg
2017
1.858 kg
1.869 kg
2018
1.831 kg
1.767 kg
2019
1.835 kg
1.809 kg
Verantwoording verschil tussen H1-staat en feitelijke situatie
6.3.9
Gelet op het voorgaande heeft de minister de beginvoorraad vast kunnen stellen op 1.950 ton dierlijke mest en 3.419 kg fosfaat op 1 januari 2019 en de afvoer op 1.809 ton dierlijke mest en 1.802 kg fosfaat. De minister heeft ook kunnen vaststellen dat de mestopslag op 21 mei 2019 zuigleeg was en daarom 0 kg fosfaat bevatte. Dat betekent dat (3.419 kg fosfaat (beginvoorraad) - 1.802 kg fosfaat (afvoer) =) 1.617 kg fosfaat verantwoord moest worden door eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister gelet op de eerdere rechtsoverwegingen kunnen concluderen dat eiseres niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken heeft kunnen verklaren dat dit verschil tussen de administratie en de daadwerkelijke aanwezige voorraad het gevolg is geweest van een bezinklaag in de opslag dan wel weegfouten en verschillen in soortelijk gewicht. De minister heeft ook voldoende aannemelijk gemaakt dat het verschil niet verklaard kan worden door regenwater in de opslag, omdat ten tijde van de bestuurlijke boete in artikel 3.67 van de Activiteitenregeling milieubeheer was bepaald dat een mestopslag afgedekt moest worden. Uit de foto’s die als bijlage 9 zijn opgenomen bij het NVWA-rapport blijkt dat de mestopslag van eiseres in ieder geval al sinds 2013 waterdicht is afgedekt met een drijfzeil.
Conclusie bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
6.3.10
Gelet op het voorgaande heeft de minister vast kunnen stellen dat eiseres op 21 mei 2019 een hoeveelheid van 1.617 kg fosfaat niet heeft kunnen verantwoorden. Dat betekent dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 14, eerste lid, van de Msw in 2019 heeft overtreden en dat de minister bevoegd was om die overtreding op grond van artikel 51 van Pro de Msw bestuurlijk te beboeten.
7. Is de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boete verjaard?
7.1
Volgens eiseres had de minister moeten onderzoeken of de overtreding ook al bestond in 2017. Als dat zo was, dan was de overtreding verjaard en kon daarvoor geen bestuurlijke boete worden opgelegd.
7.2
In artikel 5:45 van Pro de Awb staat dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaar na de overtreding verjaart. De bestuurlijke boete is in 2022 opgelegd voor een overtreding van de verantwoordingsplicht in het jaar 2019. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boete ten tijde van de bestuurlijke boete nog niet was verjaard. Dat bij het vaststellen van de overtreding rekening is gehouden met door eiseres zelf ingediende informatie uit jaren voor 2017 acht de rechtbank daarmee niet in strijd.
8. Is sprake van strijd met het verbod van willekeur of het gelijkheidsbeginsel?
8.1
Eiseres heeft subsidiair aangevoerd dat sprake is van strijd met het verbod van willekeur. Volgens eiseres heeft de minister drie opslagen onderzocht en kenden twee opslagen een negatieve stand. Bij de andere opslag met een negatieve stand is wel afgezien van het opleggen van een bestuurlijke boete, vanwege omstandigheden zoals regen, verdamping en erkende onnauwkeurigheden.
8.2
Uit jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [17] blijkt dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moet nemen. Het gelijkheidsbeginsel strekt in het kader van het opleggen van bestuurlijke boetes niet zover dat de bevoegdheid tot het opleggen ervan onrechtmatig is uitgeoefend alleen omdat een eventuele andere overtreder niet is beboet. Dat kan anders komen te liggen als sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen die duidt op willekeur in de handhavingspraktijk van het bevoegde bestuursorgaan. Om dit te kunnen toetsen, dient de minister inzichtelijk te maken waarom hij in het ene geval wel en in het andere geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn boetebevoegdheid. Ter beoordeling staat dus of de minister op een zodanig consistente wijze gebruik heeft gemaakt van de hem toekomende handhavingsbevoegdheid dat hij niet in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld.
8.3
Eiseres heeft niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat de minister de bestuurlijke boete in strijd met het gelijkheidsbeginsel dan wel het verbod van willekeur heeft opgelegd. Eiseres heeft als bijlage bij haar beroepschrift een e-mail overgelegd waaruit enkel blijkt dat controles hebben plaatsgevonden in 2019 bij drie mestopslagen van eiseres. Daaruit blijkt niet dat voor die andere mestopslagen geen bestuurlijke boetes zijn opgelegd en blijkt ook niet uit dat sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen. Uit dat e-mailbericht blijkt namelijk niet of naast die negatieve stand ook sprake was van een niet verantwoorde hoeveelheid fosfaat ten aanzien van die mestopslagen. Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur niet aannemelijk gemaakt.
9. Is sprake van strijd met het recht op een eerlijk proces?
9.1
Eiseres heeft aan het voorgaande toegevoegd dat sprake is van schending van het recht op een eerlijk proces. Ter onderbouwing van dat standpunt wijst eiseres naar verschillende uitspraken van het CBb. [18]
9.2
Door de verwijzing naar die uitspraken van het CBb gaat de rechtbank ervanuit dat eiseres daarmee bedoelt aan te voeren dat de onnauwkeurigheidsmarges ten tijde van het administreren en de controles door de NVWA nog niet openbaar waren gemaakt door de minister en dat eiseres dat in strijd acht met r.o. 5.4. van de door eiseres genoemde uitspraak van het CBb van 18 december 2018. Het CBb heeft in die uitspraak [19] geoordeeld dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete op grond van de Msw wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. Het CBb acht het echter niet noodzakelijk dat de marges al bekend waren bij de overtreder op het moment dat de overtredingen werden begaan. De rechtbank stelt vast dat de minister uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van het CBb. De minister heeft de marges op 15 juni 2018, 24 december 2018 en 29 november 2019 gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Dit betekent dat op het moment waarop de minister het voornemen om een boete op te leggen bekend maakte aan eiseres (op 15 april 2021) werd voldaan aan de door het CBb gestelde voorwaarde. Eiseres heeft tijdig voldoende informatie tot haar beschikking gekregen om zichzelf adequaat te kunnen verdedigen tegen het boetebesluit en de daaraan ten grondslag gelegde feiten. [20]
10. Is de hoogte van de bestuurlijke boete juist vastgesteld?
Standpunt eiseres
10.1
Meer subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat de minister over had moeten gaan tot een verdere matiging van de bestuurlijke boete. Eiseres beroept zich op afwezigheid van alle schuld, omdat de minister niet één onvolkomenheid in de administratie van eiseres heeft aangedragen. Daarnaast is volgens eiseres sprake van een willekeurige selectie van het bedrijf om een toetsingskader voor de verantwoordingsplicht te creëren. De voorraadadministratie heeft de RVO vanaf 2006 gelaten voor wat die was. Gevolg hiervan is dat de verantwoording van meststoffen vanaf 2006 volledig aan een willekeurig geselecteerde periode wordt toegerekend. Ook dient de bestuurlijke boete te worden gematigd vanwege een tijd van 82 weken tussen de boeteaanzegging en het boetebesluit.
Beoordeling
10.2
De minister heeft de bestuurlijke boete op grond van artikel 58, eerste lid, van de Msw vastgesteld op (€ 11,- per kg fosfaat): € 17.787,-. [21] Gelet op het overschrijden van de redelijke beslistermijn is de bestuurlijke boete door de minister gematigd met 10% tot € 16.008,30.
10.3
De aan eiseres wegens overtreding van de Msw opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengen mee dat de rechtbank dient te toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 47 van Pro het Handvest en artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd. [22] Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de minister indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
10.4
De rechtbank is van oordeel dat de opgelegde boete gezien de aard, ernst en omstandigheden van het geval passend en geboden is. De minister heeft bij het opleggen van de boetes het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (Boetebeleid) toegepast. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk en ziet geen aanleiding voor verdergaande matiging van de boetes. Eiseres voert geen bijzondere omstandigheden aan op grond waarvan de opgelegde boete verder gematigd zou moeten worden. In deze uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat sprake was van een overtreding van de verantwoordingsplicht in 2019, waardoor naar het oordeel van de rechtbank geen sprake kan zijn van afwezigheid van alle schuld. De overige standpunten heeft eiseres ook niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd.
10.5
De rechtbank overweegt verder dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest en artikel 6 van Pro het EVRM voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan twee jaar. Er kunnen echter factoren zijn die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. [23] In dit geval ziet de rechtbank geen aanleiding om van die hoofdregel af te wijken. In het NVWA-rapport is op pagina 2 weliswaar aangegeven ‘Bestuurlijke boete aangezegd: ja’, maar uit het verslag van het verhoor van 18 november 2020 blijkt niet dat de bestuurlijke boete is aangezegd. De rechtbank gaat daarom uit van de datum van het voornemen, 15 april 2021. Op het moment van deze uitspraak (12 april 2024) is de redelijke termijn met 12 maanden overschreden. Volgens vaste rechtspraak van het CBB wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. [24] De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval van dit uitgangspunt af te wijken. Dit dient te leiden tot een matiging van de boete met 10%. De minister heeft de bestuurlijke boete bij het boetebesluit al gematigd met 10% vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een verdere matiging vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
11. Conclusie
11.1
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
11.2
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
De beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, mr. L.P. Hertsig en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 12 april 2024 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Wettelijk kader
Meststoffenwet (Msw)
Artikel 14 van Pro de Msw
Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen.
Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Artikel 51 van Pro de Msw
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Artikel 58, eerste lid, van de Msw
Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kg fosfaat en € 7 per kg stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:45, eerste en tweede lid, van de Awb
Indien artikel 5:53 van Pro toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
In de overige gevallen vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete drie jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.