Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/294
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 maart 2023 op het hoger beroep van:
V.O.F. [naam 1] , te [woonplaats 1] (de vennootschap)
(gemachtigde: mr. I. Laurijssen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 januari 2021, kenmerk ROT 19/3424, in het geding tussen
de vennootschap en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister)
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop in hoger beroep
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 26 januari 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:495).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het College heeft de zaak op 22 november 2022 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen mr. I. Laurijssen, [naam 2] , [naam 3] namens de vennootschap en mr. M.M. de Vries en [naam 4] namens de minister.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 19 april 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij een slachthuis te [woonplaats 2] een inspectie uitgevoerd bij een koppel aangevoerde kuikens. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 23 april 2018 (rapport van bevindingen). Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
“Datum en tijdstip van de bevinding: 19 april 2018, omstreeks 5.45 uur.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de panklaarafdeling van pluimveeslachthuis [naam 5] B.V. Er werden op dat moment kuikens geslacht uit stal 2 van veehouder V.O.F. [naam 1] van zijn locatie [adres] [nummer] te [woonplaats 1] . Ik zag dat er veel letsels aan de vleugels zichtbaar waren. Bij controle van de door het slachthuis vermelde gegevens bleek dat de kuikens die op dat moment aan de slachtlijn werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren. Ik zag op het dagoverzicht vervoer dat de vangploeg [naam 6] ( [naam 6] ) was. Daarop besloot ik een letseltelling uit te voeren.
In totaal heb ik van bovengenoemde koppel, groot 19.774 kuikens, 2 tellingscontroles van 2 minuten naar vangletsel uitgevoerd. De eerste telling om 6.00 uur gaf 8 letsels, bij de tweede telling, om 7.05 uur telde ik 15 letsels. Bij een bandsnelheid van 10.000 dieren per uur, zag ik dus 2 maal 334 kuikens voorbij komen en kwam ik op een gemiddelde score van 3.44% letsel, bestaande uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen >3 cm van de oksels en vleugels en bloedingen aan de poten en borst. De bloedingen waren roodpaars van kleur. Hieruit is te concluderen dat de letsels al meerdere uren aanwezig waren en tijdens het vangen van de dieren zijn ontstaan. Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL — 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis.
De bloedingen hebben ertoe geleid dat deze dieren vanaf het ontstaan van het letsel en vervolgens tijdens het vervoer tot aan de slacht, ernstige pijn en stress hebben ervaren. Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik daarom uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel.
De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van de dieren nageleefd werden, omdat tijdens het vangen van de dieren onnodige pijn en ernstig lijden bij de dieren is veroorzaakt.”
1.3
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen heeft de minister met het besluit van 14 september 2018 (het boetebesluit) de vennootschap een boete opgelegd van € 1.500,- vanwege overtreding van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d van hoofdstuk III van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (de Transportverordening).
1.4
Met het besluit van 3 juni 2019 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geconcludeerd dat in voldoende mate is komen vast te staan dat de vennootschap de gestelde overtredingen heeft begaan en de minister daarom bevoegd was de vennootschap daarvoor een boete op te leggen. De rechtbank heeft hiertoe overwogen geen aanleiding te zien te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen en dat de minister voldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van vangletsel en geen letsel dat bij het transport of op het slachthuis is ontstaan.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Standpunt van de vennootschap
4. De vennootschap voert aan dat haar niets kan worden verweten. Zij is niet verantwoordelijk voor de gang van zaken na het laden van de kuikens. Het letsel dat is ontstaan onderweg naar het slachthuis of bij het lossen van de kuikens kan niet aan haar worden toegerekend. Niet is aangetoond dat het letsel is ontstaan bij het vangen van de kuikens. De vennootschap huurt voor het vangen van de kuikens altijd een professioneel bedrijf in. Zij heeft er baat bij dat dit goed gebeurt, anders worden de kippen afgekeurd door het slachthuis. De vennootschap voert verder aan dat volgens de NVWA de kleur rood een bloeding van twee minuten betekent en de kleur donkerrood-paars een bloeding die twaalf uur oud is, terwijl het volgens het rapport van bevindingen ging om een bloeding die rood-paars van kleur was. De vraag is dan ook, gezien de interpretatiemogelijkheid die er is voor de kleur rood, of de kippen die de toezichthouder heeft gezien allemaal de kleur donkerrood-paars hadden of iets er tussenin wat betekent dat het letsel pas kort voor en tijdens het vervoer, los- of slachtproces is ontstaan. Voor een objectieve beoordeling zou er altijd een tweede beoordelaar mee moeten kijken. Niet duidelijk is hoe groot de steekproef is omdat niet bekend is hoeveel kuikens/kippen worden beoordeeld. De steekproefomvang wordt slechts indirect geschat uit de geschatte bandsnelheid. Voorts is het niet duidelijk op grond waarvan de minister uitgaat van een handhavingsnorm van 2%. Uit een uitspraak van de rechtbank van 5 maart 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:1673) blijkt dat de NVWA ook wel een norm van 5% aanhoudt. De vennootschap wijst nog op het rapport van prof. dr. [naam 7] . Uit dit rapport zou blijken dat niet is aangetoond dat het percentage (aan haar toe te rekenen) verwonde kuikens in het koppel hoger dan 2% was.
Standpunt van de minister
5. De minister stelt dat het getelde letsel bij de kuikens tijdens het vangen is ontstaan. De minister wijst op de gehanteerde methode voor het vaststellen van vangletsel, het rapport van bevindingen en op het rapport ‘Letsel en schade bij vleeskuikens als gevolg van vangen, transport en handelingen aan de slachtlijn’ van Wageningen University & Research van januari 2019 (het WUR-rapport). De minister heeft toegelicht dat kleine (lichtrode) bloedingen en bijvoorbeeld vleugeldislocaties, welke tijdens het transport of het kantelen van de container kunnen ontstaan, niet meegenomen worden in de vangletseltelling; enkel de donkerrode tot paarse bloedingen van 3 cm of groter worden door de toezichthouder geteld.
Oordeel van het College
6. Ter beoordeling staat of de minister heeft aangetoond dat de vennootschap de onder 1.3 genoemde bepalingen heeft overtreden en zo ja, of de minister bevoegd was om een boete op te leggen. Hierover overweegt het College als volgt.
7.1
Het College stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de vennootschap de onder 1.3 genoemde bepalingen uit de Wet dieren, de Regeling houders van dieren en de Transportverordening heeft overtreden en moet daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de vennootschap genoemde bepalingen heeft overtreden steunt de minister op de in het rapport van bevindingen beschreven waarnemingen van de toezichthouder.
7.2
Het College stelt vast dat het rapport van bevindingen volgens de ondertekening is opgemaakt op ambtseed. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
7.3
Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder bij zijn inspectie in de panklaarafdeling van het pluimveeslachthuis zag dat bij de kuikens die werden geslacht veel letsels aan de vleugels zichtbaar waren. Naar aanleiding van deze bevinding heeft de toezichthouder vangletseltellingen uitgevoerd. Het College stelt vast dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat deze vangletseltellingen zijn uitgevoerd overeenkomstig de beschreven werkwijze in bijlage 2 van het destijds van toepassing zijnde werkvoorschrift met code WLZVL-030 (Toelichting vangletseltelling). Het College heeft eerder geoordeeld dat er geen aanknopingspunt is voor het oordeel dat deze methode voor het vaststellen van vangletsel niet deugdelijk is en heeft het WUR-rapport daarin betrokken (zie onder andere de uitspraken van het College van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:688 en 4 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:470).
7.4
In hetgeen de vennootschap heeft aangevoerd over het vangen, het transport en het lossen van de kuikens ziet het College, mede gelet op de onder 5. vermelde toelichting van de minister, geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusies van de toezichthouder dat de letsels, bestaande uit ernstige tot zeer ernstige rood-paarse bloedingen groter dan 3 cm, die zichtbaar waren op de oksels, vleugels, poten en borst, al meerdere uren aanwezig waren en zijn ontstaan tijdens het vangen van de dieren, en dat deze dieren vanaf het ontstaan van het letsel en vervolgens tijdens het vervoer tot aan de slacht ernstige pijn en stress hebben ervaren. Ook overigens ziet het College geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen zoals neergelegd in het rapport van bevindingen.
8.1
Over het betoog van de vennootschap omtrent de steekproefomvang en de door de minister gehanteerde handhavingsnorm, overweegt het College als volgt.
8.2
Uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder twee vangletseltellingen van 2 minuten heeft uitgevoerd. Tussen de twee tellingen zat ongeveer 60 minuten. Bij een bandsnelheid van 10.000 dieren per uur heeft de toezichthouder tweemaal 334 kuikens voorbij zien komen, waarbij hij bij de eerste telling acht kuikens en bij de tweede telling vijftien kuikens met vangletsel heeft geteld. Aan de hand van deze tellingen heeft de toezichthouder een vangletselpercentage van 3,44% berekend.
8.3.1
Anders dan de vennootschap betoogt, hoeft de minister zich niet ervan te vergewissen dat de vangletseltelling representatief is voor het gehele koppel. Uit artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d, van hoofdstuk III, van bijlage I, van de Transportverordening volgt dat het verboden is om dieren zodanig te behandelen dat het hun onnodig pijn of onnodig lijden berokkent. Op grond van de Transportverordening mag dus aan geen enkel kuiken door het vangen of het transport vangletsel worden toegebracht. Aan het door de vennootschap ingebrachte rapport van prof. dr. [naam 7] komt in dit verband dan ook geen betekenis toe, nu daar als uitgangspunt voor een overtreding 2% in plaats van 0% wordt gehanteerd.
8.3.2
De minister hanteert een grenswaarde van 2% alvorens handhavend wordt opgetreden tegen geconstateerd letsel. Deze grenswaarde is een handhavingsnorm en houdt in dat de minister niet handhavend optreedt indien de toezichthouder een vangletselpercentage van 2% of minder vaststelt. Het College (zie onder andere de uitspraak van het College van 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:664) acht de toepassing van deze handhavingsnorm door de minister niet onredelijk of anderszins onjuist.
9. Gelet op het voorgaande is het College met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht de overtreding heeft vastgesteld en dus bevoegd was om de vennootschap daarvoor een boete op te leggen.
Redelijke termijn
10.1
Met de brief van 4 november 2022 heeft de vennootschap verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hierover het volgende.
10.2
In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven een overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
10.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging op 9 augustus 2018. Het College ziet in de omstandigheden van dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou moeten bedragen. Dit brengt met zich dat op het moment van het doen van deze uitspraak de redelijke termijn van vier jaar is overschreden met ruim zeven maanden.
10.4
Volgens vaste rechtspraak van het College wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Dit betekent dat de boete moet worden vastgesteld op € 1.350,-.
Slotsom
11. De aangevallen uitspraak dient in verband met de hiervoor bedoelde overschrijding van de redelijke termijn te worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het beroep zal gegrond worden verklaard, het bij de rechtbank bestreden besluit zal in zoverre worden vernietigd, het primaire besluit zal in zoverre worden herroepen, en de hoogte van de boete zal worden vastgesteld op € 1.350,- met bepaling dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
12. De minister zal verder worden veroordeeld in de door de vennootschap in beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 3.348,- (één punt voor het hogerberoepschrift, één punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, één punt voor het beroepschrift en één punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij de rechtbank, met een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van € 837,-).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar van 3 juni 2019 gegrond;
- vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft, en stelt de boete vast op € 1.350,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar van 3 juni 2019;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 3.348,-;
- gelast dat de minister aan de vennootschap het door haar betaalde griffierecht van in totaal € 886,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. T. Pavićević en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2023.
w.g. Van der Beek De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Verordening (EG) nr. 1/2005) en de daarbij behorende Bijlage I luiden – voor zover hier van belang – als volgt:
“ Artikel 3
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
(…)
e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt;
(…)
Artikel 8
Houders
1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
(…)
BIJLAGE I
(…)
HOOFDSTUK III
(…)
1.8.
Het is verboden:
(…)
d) de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent;
(…)”
De Wet dieren luidt- voor zover hier van belang – als volgt:
“ Artikel 2.5 Vervoer van dieren
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het vervoer van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld voor bij deze maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën die betrekking hebben op onder meer:
a. een verbod op het vervoeren van bepaalde dieren;
b. de bij de te vervoeren dieren te verrichten onderzoeken;
c. het bijeenbrengen, aanvoeren en afvoeren van dieren;
d. de bewijsstukken die de dieren tijdens het vervoer vergezellen;
e. de wijze van vervoer;
f. de duur en de afstand van het vervoer, met inbegrip van rustpauzes;
g. het in-, bij-, uit- en overladen van dieren;
h. de beladingsdichtheid van vervoermiddelen;
i. het verzegelen of merken van vervoermiddelen;
j. voorwerpen die ten behoeve van het vervoer van dieren worden gebruikt;
k. de verzorging, voedering en drenking van dieren tijdens het vervoer;
l. de over het vervoer bij te houden gegevens;
m. de reiniging en ontsmetting van vervoermiddelen, en de plaatsen of inrichtingen waar dit plaatsvindt;
n. hygiëne, het voorkomen van de verspreiding van dierziekten, zoönosen en ziekteverschijnselen, en het weren van ziekteverwekkers, en
o. de vakbekwaamheid van degene die de dieren vervoert of die bij het vervoer betrokken is.
Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
(…)”
De Regeling houders van dieren luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 4.8. Verbodsbepalingen
Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen 3 tot en met 9 (…), van verordening (EG) nr. 1/2005;
(…)”