Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/959 9 juli 2009
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Bij besluit van 4 november 2008 heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 juni 2008, waarbij verweerder haar een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
Bij brief van 27 november 2008 heeft appellante beroep ingesteld tegen het besluit van 4 november 2008. Tevens heeft appellante zich gewend tot de voorzieningenrechter van het College met het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat het besluit wordt geschorst.
Bij brief van 23 december 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende stukken.
Bij uitspraak van 22 januari 2009 heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en het besluit van 4 november 2008 geschorst totdat het College op het beroep heeft beslist (AWB 08/960, <www.rechtspraak.nl> LJN: BH2651).
Bij brief van 19 februari 2009 heeft verweerder een (aanvullend) verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 26 maart 2009 en 12 mei 2009 heeft appellante enkele nadere stukken toegezonden.
Ter zitting van 28 mei 2009 heeft het College de zaak gelijktijdig, maar niet gevoegd, behandeld met zaak AWB 08/970, waar partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden hebben toegelicht. Van de zijde van appellante is tevens verschenen C, directeur van appellante.
2. De grondslag van het geschil
Voor een weergave van de relevante toepasselijke regelgeving en de feiten en omstandigheden die in deze zaak zijn komen vast te staan, wordt verwezen naar voornoemde uitspraak van de voorzieningenrechter. De uitspraak van de voorzieningenrechter wordt aan deze uitspraak van het College gehecht.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Voor een weergave van het bestreden besluit en het standpunt van verweerder wordt ten eerste verwezen naar voornoemde uitspraak van de voorzieningenrechter.
Voorts heeft verweerder in het aanvullend verweerschrift van 19 februari 2009 nog het volgende aangevoerd.
Volgens verweerder is artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet niet strijdig met het lex certa-beginsel. Het voorschrift dat moet worden gewogen met een weegwerktuig dat voldoet aan de IJkwet (en later de Metrologiewet) was en is voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar. Dat het wegen van meststoffen enkel mocht plaatsvinden met zo’n weegwerktuig volgt uit voornoemd artikel 76 van de Regeling en de Metrologiewet. De toelichting verwijst daar ook naar. Het weegvoorschrift is daarmee voldoende bepaald, de strekking van de norm is duidelijk en begrijpelijk.
Omdat de IJkwet in 2006 vervangen zou worden door de Metrologiewet, is geen verwijzing in de regelgeving zelf opgenomen. Met de verwijzing in de toelichting naar de eind 2005 nog van kracht zijnde IJkwet is duidelijk dat de wetgever heeft beoogd nauwkeurigheidseisen te stellen aan het wegen van dierlijke meststoffen.
Verweerder wijst erop dat op basis van de Metrologiewet is bepaald aan welke voorwaarden een meetinstrument moet voldoen. In dit verband wijst verweerder op artikel 1, onder c en h, en artikel 3, onder c, van het Meetinstrumentenbesluit I. Met de woorden “een weegwerktuig” in artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden dan ook slechts die weegwerktuigen bedoeld die voldoen aan de in de meetregelgeving voorgeschreven vereisten.
Ter onderbouwing van zijn standpunt dat geen sprake is van strijdigheid met het lex certa-beginsel, heeft verweerder ter zitting gewezen op een uitspraak van de Hoge Raad (HR 31 oktober 2000, NJ 2001, 14). Daarin oordeelde de Hoge Raad dat van de wetgever mag worden verlangd dat hij met het oog op het bepaaldheidsgebod op een zo duidelijk mogelijke wijze delicten omschrijft, waarbij niet uit het oog moet worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, bestaande in het bezigen van algemene termen, delicten omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van de delictsomschrijving vallen. De omstandigheid dat in het toepasselijk voorschrift slechts het “weegwerktuig” is genoemd, brengt volgens verweerder dus nog niet mee dat “wegen met welk (weeg)werktuig dan ook” zou voldoen aan het in het voorschrift gestelde. Dat zou in strijd zijn met een redelijke wetsuitleg. In het licht van de meetwetgeving en verwijzing daarnaar in de toelichting bij de gewraakte bepaling is het aanvaardbaar dat de wetgever heeft volstaan met de vermelding van “weegwerktuig” in het toepasselijk voorschrift. Verweerder heeft tevens gewezen op de overweging van de Hoge Raad dat van professionele marktdeelnemers mag worden verlangd dat deze zich terdege laten informeren over de beperkingen waaraan hun gedragingen zijn onderworpen.
Voorts zijn volgens verweerder in de conclusie van de advocaat-generaal bij genoemd arrest aanknopingspunten te vinden voor verweerders standpunt.
4. Het standpunt van appellante
Voor een weergave van het standpunt van appellante wordt eveneens verwezen naar voornoemde uitspraak van de voorzieningenrechter.
Ter zitting heeft appellante in aanvulling hierop het volgende aangevoerd.
Artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet eist niet dat het werktuig geijkt moet zijn. Naar het oordeel van appellante is daarmee de discussie gesloten. De wettelijke bepalingen waarvan de overtreding wordt verweten, dienen helder en eenduidig te zijn geformuleerd. Het gaat niet aan om daar bepaalde aspecten bij “in te lezen” zoals verweerder doet.
Ook de verwijzing naar de toelichting is onvoldoende. Burgers moeten kunnen afgaan op de tekst van de wet- en regelgeving zelf. Bovendien verwijst de toelichting alleen naar de IJkwet, thans de Metrologiewet. Ook in de toelichting wordt dus niet gesteld dat het ijken is vereist op grond van de Meststoffenwet of de daarop gebaseerde regelgeving.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geschil staat centraal de vraag of verweerder terecht heeft besloten tot handhaving, in bezwaar, van zijn besluit tot het aan appellante opleggen van een last onder dwangsom wegens handelen in strijd met artikel 76, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
5.2 Het College is met de voorzieningenrechter van oordeel dat uit het legaliteitsbeginsel volgt dat verweerder in het kader van artikel 49 Meststoffenwet geen bestuursdwang kan toepassen zonder dat de overtreding voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar bij of krachtens een wettelijk voorschrift is omschreven.
Tevens is het College van oordeel, evenals de voorzieningenrechter, dat uit de tekst van artikel 76, eerste lid, Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zelve niet voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar wordt dat sprake is van een verplichting dierlijke meststoffen te wegen met een geijkt weegwerktuig en dat in dat verband geen betekenis kan toekomen aan de toelichting op de regeling. Het College maakt de overwegingen ter zake van de voorzieningenrechter tot de zijne. Dit geldt ook voor het oordeel dat verplichtingen op grond van de Metrologiewet niet kunnen worden gehandhaafd met gebruikmaking van de bestuursdwangbevoegdheid die in artikel 49 van de Meststoffenwet aan verweerder is toegekend ter handhaving van de bij of krachtens de Meststoffenwet gestelde verplichtingen.
5.3 Het door verweerder ter zitting gedane beroep op het arrest van de Hoge Raad van 31 oktober 2000 slaagt niet. Naar het oordeel van het College is, inzake de onderhavige verplichting om te wegen met een weegwerktuig, geen sprake van een door de wetgever in zodanig algemene bewoordingen omschreven gedraging dat interpretatie moet uitwijzen of de betreffende gedraging een overtreding oplevert. Voorts valt niet valt in te zien dat een verfijning van het eerste lid van artikel 76 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, inhoudende dat het weegwerktuig geijkt moet zijn in de zin van de IJkwet dan wel Metrologiewet, ten koste zou gaan van de overzichtelijkheid en duidelijkheid van die bepaling. In de conclusie van de advocaat-generaal, waarin wordt ingegaan op de betekenis van het lex certa-beginsel voor (te) vaag omschreven normen, heeft het College evenmin aanknopingspunten gevonden voor verweerders standpunt, nu in het onderhavige geval naar het oordeel van het College geen sprake is van een vage norm.
5.4 Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat verweerder niet bevoegd was appellante de onderhavige last onder dwangsom op te leggen. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College ziet tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb juncto artikel 22 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit te herroepen.
5.5 Het College acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante, zijnde de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 voor minder dan 4 samenhangende zaken), waarvan de helft betrekking heeft op zaak AWB 08/970 en de andere helft op deze zaak.
Het door appellante betaalde griffierecht dient aan haar te worden vergoed.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 28 juni 2008;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellante vastgesteld op € 322,- (zegge:
driehonderd tweeëntwintig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 288,-(zegge: tweehonderd achtentachtig
euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. M.M. Smorenburg en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2009.
w.g. E.R. Eggeraat de griffier was verhinderd de
uitspraak te ondertekenen