Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 22/5354 WABOA
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 oktober 2023 in de zaak tussen
1. [eiser 1] ,
2. [eiser 2] ,
3. [eiser 3] ,
4. [eiser 4] ,
5. [eiser 5] ,
6. [eiser 6] ,
7. [eiser 7] ,
8. [eiser 8] ,
9. [eiser 9] ,
allen te [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. K.E. Hendriksen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats], het college (gemachtigde: mr. S.M.J. Janssens).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van het college van 7 oktober 2022 (bestreden besluit) over de niet-ontvankelijkverklaring van hun bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunningen voor het bouwen van recreatiewoningen op het [adres 1] in [plaats] .
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 12 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. Eisers zijn eigenaar/bewoner van recreatiewoningen op [recreatiepark] in [plaats] .
2.1.
Op 29 december 2021 heeft het college omgevingsvergunningen verleend voor:
- het bouwen van één recreatiewoning op [adres 2] (aan de heer [naam] ); en
- het bouwen van zes recreatiewoningen op [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] (aan [bedrijf] B.V.).
2.2.
Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. In het bezwaarschrift van 6 februari 2022 geeft de gemachtigde van eisers aan dat hij namens [eiser 1] en “anderen als mede-bezwaarmakers” bezwaar maakt.
Met de brief van 28 februari 2022 zijn de bezwaargronden ingediend. Bij deze brief is een lijst met namen en handtekeningen gevoegd van mensen die de heer [eiser 1] en mr. K.E. Hendriksen machtigen om hen te vertegenwoordigen inzake de verleende vergunning betreffende nieuwbouw van recreatiewoningen en stacaravans/chalets op [recreatiepark] .
2.3.
Met het bestreden besluit heeft het college eisers niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de medebezwaarmakers (eisers 2 t/m 9) niet tijdig bezwaar hebben gemaakt, omdat hun identiteit pas kenbaar is gemaakt na het verstrijken van de bezwaartermijn. [eiser 1] is niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij geen belanghebbende is bij de verleende omgevingsvergunningen. Daartoe stelt het college dat hij niet aan het zicht- en afstandscriterium uit de jurisprudentie [1] voldoet.
Beoordeling door de rechtbank
Ambtshalve
3. De rechtbank stelt vast dat eisers allemaal bezwaar hebben gemaakt en door het college niet-ontvankelijk zijn verklaard. Omdat zij een aan hen gerichte beslissing op bezwaar hebben ontvangen, zijn zij ontvankelijk in beroep.
Inhoudelijk
4. De rechtbank beoordeelt de niet-ontvankelijkverklaring van eisers. Zij doet dat onder meer aan de hand van hun beroepsgronden.
Eindoordeel
5. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Medebezwaarmakers
6. Voordat de bezwaartermijn afloopt, moet de identiteit van degenen die bezwaar maken bekend zijn. [2] Het is niet mogelijk om bezwaar in te stellen namens nog onbekende personen. Als dat toch gebeurt, is dat geen vormverzuim dat nog hersteld kan worden na afloop van de bezwaartermijn. De bezwaartermijn zou dan namelijk verlengd worden, zonder dat daar een goede reden voor is. [3]
6.1.
In het pro forma bezwaarschrift van 6 februari 2022 is aangegeven dat bezwaar wordt gemaakt namens de heer [eiser 1] en medebezwaarmakers. Uit dit bezwaarschrift blijkt niet de identiteit van de medebezwaarmakers en ook is geen lijst met namen en handtekeningen bijgevoegd. Pas bij het aanvullend bezwaarschrift van 28 februari 2022 is een lijst met namen en handtekeningen van de medebezwaarmakers gevoegd. Het college heeft hieraan de conclusie verbonden dat de medebezwaarmakers niet tijdig bezwaar hebben gemaakt, omdat hun identiteit pas kenbaar is gemaakt na het verstrijken van de bezwaartermijn. Zij zijn daarom niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren.
6.2.
Eisers voeren aan dat zij hebben uitgelegd dat de lijst met namen en handtekeningen al eerder was opgesteld, namelijk begin oktober 2021. Deze lijst was bedoeld voor meerdere bezwaar- en beroepsprocedures tegen het nieuwbouwproject, zo ook voor deze bezwaarprocedure. Deze werkwijze is bewust gekozen, omdat het eisers bekend was dat het nieuwbouwproject van zo’n 30 recreatiewoningen in enkele series voor steeds een deel van de woningen zou worden vergund. Deze lijst was al bij het college bekend vanuit de eerdere bezwaar- en beroepsprocedures. De in deze bezwaarprocedure ingediende lijst is bijgesteld, omdat twee bezwaarmakers niet meer deelnamen. De namen van de bezwaarmakers waren dus bekend bij het college, dan wel kon het college daarmee bekend zijn door de twee lijsten met elkaar te vergelijken. Ten onrechte is het college daaraan voorbij gegaan, zo stellen eisers.
6.3.
De rechtbank overweegt dat is gebleken dat [eiser 1] regelmatig een nieuwe of geactualiseerde lijst met namen en handtekeningen samenstelt ten behoeve van procedures. Hij heeft dat desgevraagd ter zitting bevestigd. In tegenstelling tot wat eisers menen, ligt het niet op de weg van het college om in elke bezwaarprocedure uit te zoeken wie er bezwaar willen maken. In dit verband heeft de gemachtigde van het college ter zitting toegelicht dat gehandeld wordt overeenkomstig de wet en de jurisprudentie. Hij heeft ook uitdrukkelijk het door eisers geschetste beeld weersproken dat er opzettelijk een formaliteit wordt gebruikt om bezwaarmakers buiten spel te zetten.
6.4.
Verder doen eisers een beroep op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 13 april 2011. Daarin heeft de ABRvS overwogen dat de in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde regeling van de beroepstermijn met zich brengt dat de identiteit van degene voor wie beroep wordt ingesteld voor afloop van de beroepstermijn kenbaar moet zijn. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan aan deze eis worden voldaan zonder dat de naam van degene die beroep instelt in het beroepschrift is vermeld, mits kan worden vastgesteld dat deze binnen de beroepstermijn opdracht heeft gegeven beroep in te stellen, aldus de ABRvS in die uitspraak.
6.5.
De rechtbank oordeelt dat het beroep op de uitspraak van 13 april 2011 eisers hier niet kan baten, alleen al omdat hier niet is gebleken dat de medebezwaarmakers binnen de bezwaartermijn opdracht hebben gegeven om namens hen bezwaar te maken. De handtekeningen op de lijst bij het aanvullende bezwaarschrift zijn gedateerd op 2 en 3 oktober 2021, dus geruime tijd vóór het verlenen van de omgevingsvergunningen en de aanvang van de bezwaartermijn daartegen.
6.6.
Tot slot voeren eisers aan dat strikte toepassing van de identiteitseis van artikel 6:5, eerste lid, sub a, van de Awb in strijd is met de bedoeling van de wetgever en de geest van de Awb. Volgens eisers is het niet voor niets dat in artikel 6:6 van de Awb de gelegenheid wordt geboden om verzuimen te herstellen. Uit de toelichting blijkt dat herstelverzuim is gegeven om de burger niet op formaliteiten af te rekenen, maar meer klantvriendelijker te handelen. Na de toeslagenaffaire, het Varkens in Nood-arrest [4] en de Porthos-uitspraak [5] wordt het tijd dat ook het strikte identiteitsvereiste in de jurisprudentie wordt bijgesteld. Bovendien stellen eisers dat de strikte toepassing van de identiteitseis in strijd is met het Verdrag van Aarhus [6] .
6.7.
De rechtbank overweegt dat uit artikel 11 van de Wet algemene bepalingen volgt dat de rechter niet mag treden in de belangenafweging die de wetgever bij de totstandkoming van de wet in formele zin heeft verricht. In artikel 120 van de Grondwet (het toetsingsverbod) is bepaald dat de rechter niet treedt in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Het toetsingsverbod houdt ook in dat de rechter een wet in formele zin niet mag toetsen aan het Statuut voor het Koninkrijk en niet aan algemene rechtsbeginselen [7] . In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023 [8] is geoordeeld dat het toetsingsverbod er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg staat dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. De rechtbank mag artikel 6:5, eerste lid, sub a, van de Awb daar dus niet aan toetsen.
Verder overweegt de rechtbank dat het Varkens in Nood-arrest ziet op de ontvankelijkheid van beroepen tegen omgevingsrechtelijke besluiten die zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure [9] . In de Porthos-uitspraak heeft de ABRvS geoordeeld dat de bouwvrijstelling [10] buiten toepassing moet worden gelaten [11] . Dat speelt in de onderhavige zaak allemaal geen rol. Het Verdrag van Aarhus gaat over informatie, besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuzaken. Het verdrag staat er niet aan in de weg dat lidstaten procedureregels vaststellen over de voorwaarden waaraan moet worden voldaan. [12]
De rechtbank komt tot de slotsom dat de namen van de medebezwaarmakers niet binnen de bezwaartermijn van zes weken kenbaar zijn gemaakt en dat dat wel had gemoeten. Omdat hun bezwaar niet tijdig is ingediend, is hun bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
[eiser 1]
7. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [13] Dit vereist doorgaans een voldoende eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel en rechtstreeks belang. In het omgevingsrecht is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een omgevingsvergunning, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Deze gevolgen moeten wel van enige betekenis zijn. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn. [14]
7.1.
[eiser 1] voert aan dat hij wel belanghebbende is bij de besluiten tot realisatie van recreatiewoningen op [recreatiepark] . Hij verwijst daarvoor naar de uitspraak van deze rechtbank van 26 augustus 2021 [15] . In die uitspraak heeft deze rechtbank geoordeeld dat een aantal eisers in die procedure, waaronder [eiser 1] , ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard, omdat zij op grond van een overeenkomst met de beheerder van [recreatiepark] parklasten betalen voor de instandhouding van gemeenschappelijke voorzieningen, waaronder het kadastrale [perceel] , en omdat zij met enige regelmaat gebruik maken van het bospad dat naast dat perceel is gelegen en dit bospad geen openbaar gebied is, maar ook deel uitmaakt van de algemene terreinen van het park. Volgens eiser zijn de overwegingen van de rechtbank in die zaak op exact dezelfde wijze van toepassing op de onderhavige vergunningen.
De gemeenschappelijke voorzieningen zijn in de parklastenovereenkomst en de algemene akte gedefinieerd als “het gedeelte van [recreatiepark] , niet zijnde de recreatiebungalows, alsmede alle rechten/zaken ten laste van elk van de recreatiebungalows betreffende voorzieningen, welke ten behoeve van alle of een gedeelte van de recreatiebungalows strekken zoals de receptie, het zwembad, sportaccommodaties, groenvoorzieningen, parkeerplaats(en) en speelvoorzieningen, wegen etc.” Daarom heeft eiser belang bij naleving en handhaving van het bestemmingsplan en het verlies van waardevolle open ruimte, die als een “gemeenschappelijke voorziening” kan worden aangemerkt op basis van de definitie. Het voormalige campingterrein is zonder overleg met de eigenaren/bewoners onttrokken aan de collectiviteit en verkaveld en verkocht aan particulieren om daar recreatiewoningen op te bouwen. Het campingterrein beschikte over paden en wegen, er was een toiletgebouw en een ruim opgezette speeltuin. Inmiddels is nagenoeg alle beplanting verdwenen, de speeltuin verplaatst, het sportterrein verdwenen en het toiletgebouw gesloopt, zo stelt eiser.
Verder stelt eiser dat de uitleg van de jurisprudentie over het zicht- en afstandscriterium te strikt is om te bepalen dat hij geen belanghebbende zou zijn. Eiser heeft een groot belang bij de plannen die leiden tot inperking van de gemeenschappelijke voorzieningen door verlening van omgevingsvergunningen voor de bouw van recreatiewoningen.
Ten slotte voert eiser aan dat de uitleg van het belanghebbende-begrip aan herziening toe is, omdat burgers structureel buiten spel worden gezet. In dat kader beroept eiser zich ook op het Varkens in Nood-arrest en het Verdrag van Aarhus.
7.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is de situatie in deze zaak anders dan in de uitspraak van deze rechtbank van 26 augustus 2021, maar hetzelfde als in de uitspraken van deze rechtbank van 22 juni 2023 [16] . In die uitspraken oordeelde de rechtbank:
“Een belangrijk verschil tussen deze zaak en de zaak bij deze rechtbank waar [eiser 1] naar verwijst uit 2021, is dat in die zaak niet in geschil was dat het grasperceel een collectieve voorziening was waar parklasten voor werden betaald. Ten aanzien van de voormalige camping is dat wel in geschil. Naar het oordeel van de rechtbank staat onvoldoende vast dat de voormalige camping ook aan te merken is als een collectieve voorziening. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet duidelijk geworden dat er onderhoud is gepleegd op de camping met de betaalde parklasten. Volgens de parkeigenaar wordt de camping onderhouden met de vergoeding die campingbezoekers daarvoor betalen. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten om daaraan te twijfelen. Op de zitting is gebleken dat de voorzieningen op de camping waar de parkbewoners gebruik van konden maken zijn verplaatst naar het centraal gedeelte van het park. De rechtbank kan uit de overgelegde foto’s niet vaststellen dat er gemeenschappelijke voorzieningen zijn verdwenen of zijn gereduceerd. Ten aanzien van die voorzieningen is dus ook geen sprake van gevolgen van enige betekenis. Tussen partijen is ten slotte niet in geschil dat [eiser 1] op ruime afstand van de nieuwe recreatiewoning woont en er geen zicht op heeft. Ook anderszins is niet gebleken van gevolgen van enige betekenis voor [eiser 1] . Het college heeft hem dus terecht niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar. Het beroep van [eiser 1] is daarom ongegrond.”
Het is de rechtbank bekend dat hoger beroep is ingesteld tegen deze uitspraken bij de ABRvS. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om thans in deze zaak anders te oordelen over het voormalige campingterrein. Dit is naar het oordeel van de rechtbank geen gemeenschappelijke voorziening waarvoor parklasten werden betaald. Ook in deze zaak is niet gebleken dat het standpunt van de parkeigenaar, dat sprake is van twee aparte geldstromen, onjuist zou zijn. Dat [eiser 1] , zoals hij ter zitting nog heeft gesteld, regelmatig over de camping wandelde en ook van de douches en wasruimtes gebruik kon maken, is onvoldoende om aan te nemen dat hij bij de voor de recreatiewoningen verleende omgevingsvergunningen een zodanig rechtstreeks betrokken belang heeft dat hij zich onderscheidt van anderen. Verder staat vast dat de woning van [eiser 1] op ruime afstand van de nu vergunde recreatiewoningen staat en dat hij er geen zicht op heeft. Er is niet gebleken dat [eiser 1] feitelijke gevolgen van enige betekenis ondervindt van de komst van de recreatiewoningen. Dat hij naar zijn gevoel een groot belang heeft bij de inrichting van het campingterrein en bij het verdwijnen van groen op [recreatiepark] is onvoldoende om in een omgevingsrechtelijke kwestie als deze als belanghebbende aangemerkt te worden. Ook in deze zaak heeft het college zijn bezwaar dus terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7.3
Over het Verdrag van Aarhus overweegt de rechtbank dat de eis in het Nederlandse bestuursrecht dat alleen belanghebbenden ontvankelijk zijn in hun bezwaar tegen een besluit niet in strijd is met het verdrag. Niet-belanghebbenden ontlenen aan dit verdrag geen recht op bezwaar en het verdrag breidt de kring van belanghebbenden ook niet uit. [17] Over het Varkens in nood-arrest heeft de rechtbank hiervoor al overwogen dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geen rol speelt in deze zaak.
7.4
Het beroep is ook in zoverre ongegrond.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. J. Wolbrink, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 24 oktober 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.