ECLI:NL:RBROT:2024:386

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/6364

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2024 in de zaak tussen

[eiseres], te [plaats], eiseres,

(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,

(gemachtigde: mr. R.R. Berkhout),

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 6 augustus 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.

1.1.

Met het bestreden besluit van 19 november 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook hierop schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.

Totstandkoming van het besluit

2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 2 december 2020 is opgemaakt door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouders schrijven in het rapport onder meer het volgende.

“
Datum en tijdstip van de bevinding: 1 december 2020 omstreeks 08:00 uur.

Wij hebben in het bedrijf aangesproken en zijn met naam en functie bekend bij: [naam], functie: Directeur.

Tijdens onze inspectie bevonden wij ons in de schapenstal bij [eiseres] Deze stal bestaat uit 2 delen met in het midden een looppad. Het rechter deel was opgesplitst in 3 delen. In 2 van deze 3 delen bevonden zich schapen. Deze hebben normaal gesproken door middel van een vast drinksysteem toegang tot drinkwater. Ik (toezichthouder 32601) liep het 2e hok in en ging naar achteren waar de drinkvoorziening was. Ik zag dat in deze drinkbak water zat. Vervolgens liep ik (toezichthouder 32601) naar het 1e hok. Hier stonden 16 schapen. Ik controleerde ook hier de drinkbak. Ik zag dat hier geen water in zat

(foto 1). De drinkbak was droog en ik zag enkele strootjes in de drinkbak. Aan de voorkant van het hok zagen wij een groene drinkbak. Wij zagen dat deze niet was aangesloten want wij zagen dat er geen slang verbonden was aan het daarvoor bestemde koppelstuk op de drinkbak. Deze drinkbak was droog (foto 2). Wij zagen in het hok geen andere drinkwatervoorziening (foto 3, foto 4, foto 5 en foto 6). Wij concludeerden hieruit dat de 16 schapen geen toegang hadden tot voldoende drinkwater.

Wij zijn vervolgens naar het kantoor gelopen. Hier zaten [naam](directeur) en [naam] (administratief medewerker). Ik (toezichthouder 32601) gaf aan dat de schapen geen water hadden en dat ik hiervoor Rapport van Bevindingen ging opmaken. "Dat zullen we nog wel eens zien" zei [directeur]. "Laten we eerst maar eens gaan kijken". We zijn vervolgens met zijn drieën weer naar de schapenstal gelopen. Hier constateerde [directeur] eveneens dat de drinkbak leeg was. Hij keek aan de onderkant van de drinkbak en zag dat de kraan dicht was. Hij draaide de kraan open en dedrinkbak (tegen de muur, de drinkbak van foto 1) liep vol. De schapen zouden de kraan zelf hebben afgesloten.

Later kwam [naam] (administratief medewerker) naar ons kantoor en verklaarde nog dat omstreeks 7 uur de dierwelzijnsfunctionaris de schapen had gecontroleerd en dat ze toen water hadden.

De schapen zijn blijkbaar in staat om zelf hun watervoorziening af te sluiten. Dit zou niet mogelijk moeten zijn. Als ze dit `s avonds doen zouden ze de hele nacht zonder water zitten want er is dan geen personeel om dit te controleren. De kraan zou dermate onbereikbaar moeten zijn dat de schapen hier geen toegang toe hebben.

Uit bovenstaande blijkt dat dieren die na het uitladen niet onmiddellijk naar de slachtplaats werden gebracht, niet steeds, via adequate voorzieningen, over voldoende drinkwater konden beschikken. Op het moment van de inspectie was er geen drinkwater beschikbaar voor de schapen.

[…]

Ik (toezichthouder 32601) bracht [directeur] van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”

3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Zoogdieren die na het uitladen niet onmiddellijk naar de slachtplaats werden gebracht, konden niet via adequate voorzieningen over voldoende drinkwater beschikken.”

Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 15, eerste lid, en Bijlage III, punt 1.6, van Verordening 1099/2009^[1].

Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.

Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

6. Eiseres voert aan dat haar welzijnsfunctionaris om 7.00 uur, een uur voor de constatering van de toezichthouder, bij een controle nog had vastgesteld dat er voldoende drinkwater aanwezig was. Na de ontdekking door de toezichthouder heeft eiseres direct voor voldoende drinkwater(voorzieningen) gezorgd. Het is onbegrijpelijk dat verweerder in dit geval een boete oplegt. Er waren adequate watervoorzieningen aanwezig maar door eigen handelen van de schapen was kortstondig sprake van een droge drinkbak. De kraan zit aan de onderzijde van de waterbak en mogelijk hebben de dieren deze aangestoten waardoor de waterstroom tijdelijk onderbroken is geweest. Er is bij elke controle de afgelopen jaren altijd voldoende watervoorziening geweest. Eiseres stelt dat de overtreding haar niet kan worden verweten. Voorts merkt eiseres op dat de bij het rapport gevoegde foto’s geen datum- of tijdsaanduiding tonen en dat de toezichthouder niet onbevooroordeeld handelt en een onjuiste en eenzijdige belichting van de casus schetst in het rapport. Daarnaast heeft de toezichthouder ten onrechte geen cautie gegeven. De ambtenaar die het bestreden besluit heeft opgesteld is eveneens bevooroordeeld en had niet bij de besluitvorming betrokken mogen worden, nu hij in besluiten afwijkende redenen geeft voor de schorsing van de erkenning van eiseres. Verder stelt eiseres dat verweerder had moeten volstaan met een waarschuwing. Het boetebesluit van 30 april 2021 (waarnaar verweerder verwijst) dateert van na de constateringen in deze zaak en kan dus niet als grondslag dienen voor de boete. Verweerder heeft bovendien bij het bestreden besluit stukken gevoegd van een boetebesluit van 26 juni 2020 en die zaten niet eerder in het dossier; dit moet leiden tot vernietiging. Daarnaast voert eiseres aan dat deze casus is benut voor het opleggen van een aantal sancties, namelijk de vermindering van de slachtsnelheid, de sluiting van het bedrijf en een boete. Zij verwijst naar de besluiten van 13 januari 2021, 15 januari 2021 en 17 november 2021 en de gronden die zij in een andere procedure heeft ingebracht tegen de twee eerstgenoemde besluiten. Verder voert eiseres aan dat het primaire besluit pas acht maanden na de constateringen van de toezichthouder en het rapport van bevindingen is genomen en daarom moet de boete worden gematigd. Eiseres verwijst daarbij naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO. Bovendien moet de boete worden gematigd omdat de redelijke termijn eveneens is overschreden, aldus eiseres.

6.1.

In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb)^[2], mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

6.2.

De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van het rapport van bevindingen te twijfelen. In het rapport is duidelijk en gedetailleerd beschreven wat de toezichthouders in de schapenstal van eiseres hebben geconstateerd, namelijk dat in een hok met zestien schapen een drinkbak niet was aangesloten en in een andere drinkbak geen water zat. In de enkele stelling van eiseres dat de toezichthouder een relatie heeft met een concurrent van eiseres ziet de rechtbank geen reden om aan de betrouwbaarheid van de beschrijvingen in het rapport te twijfelen. Overigens is het rapport door twee toezichthouders opgesteld en naar waarheid ondertekend. In het rapport van bevindingen zijn geen aanknopingspunten te vinden dat bij de toezichthouders die het bedrijf van eiseres hebben bezocht, sprake is geweest van vooringenomenheid jegens eiseres. Bij het rapport zijn ook zes foto’s gevoegd. Dat daarop geen tijdstip of datum is vermeld, is voor de rechtbank onvoldoende aanleiding om ervan uit te gaan dat deze foto’s niet zien op de door de toezichthouders geconstateerde en overtredingen. In het rapport van bevindingen wordt bij de beschrijvingen van de constateringen verwezen naar de genummerde foto’s en op de bijlage bij de foto’s staat ook het betreffende maatregelnummer vermeld. Het rapport biedt aldus geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen.

6.3.

De rechtbank stelt vast dat eiseres op zichzelf niet betwist dat ten tijde van de controle door de toezichthouders schapen in een hok van eiseres niet beschikten over drinkwater(voorzieningen). Op grond van artikel 15, eerste lid, van Verordening 1099/2009 moet eiseres, als exploitant van een slachthuis, de voorschriften van Bijlage III van deze verordening in acht nemen, waaronder punt 1.6 waarin staat dat zoogdieren (met uitzondering van konijnen en hazen) die na het uitladen niet onmiddellijk naar de slachtplaats worden gebracht, steeds via adequate voorzieningen over voldoende drinkwater moeten kunnen beschikken. Deze eis is strikt: er moet permanent drinkwater voor de dieren beschikbaar zijn. Dit volgt ook uit de Engelse (‘
at all times’), Franse (‘
en permanence’) en Duitse (‘
jederzeit’) versie van dit voorschrift. In dat kader mag van eiseres worden verwacht dat de watervoorzieningen in de stal zodanig zijn, en dat zij de dieren zodanig vaak controleert, dat gewaarborgd is dat de dieren continu over voldoende drinkwater beschikken. Ook als eiseres zou worden gevolgd in haar stelling dat de welzijnsfunctionaris de schapen een uur eerder nog had gecontroleerd en had vastgesteld dat ze over drinkwater beschikten, staat vast dat de schapen in elk geval een uur later geen toegang (meer) hadden tot drinkwater. Een tijdige controle door eiseres had kunnen voorkomen dat de schapen zonder water geraakten. Louter vanwege de controle door de toezichthouders is opgemerkt dat de schapen geen toegang tot drinkwater hadden, waarna eiseres (naar gesteld) de drinkbakken weer met water heeft gevuld. Daarnaast merkt verweerder terecht op dat als het, zoals eiseres stelt, mogelijk is dat schapen de drinkwatervoorziening bij eiseres zelf kunnen afsluiten, van een adequate drinkwatervoorziening in de zin van genoemd punt 1.6 evenmin sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank verwijt verweerder eiseres terecht dat zij de overtreding heeft begaan.

6.4.

Op grond van artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen en moet voor het verhoor aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. In een uitspraak van 21 mei 20212^[3]heeft de Hoge Raad overwogen dat aan het woord ‘verhoor’ in deze bepaling de betekenis moet worden toegekend dat de mededeling dat antwoorden niet verplicht is, moet worden gedaan in alle gevallen waarin (anders dan schriftelijk) vragen aan de betrokkene worden gesteld met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders bij de inspectie contact hebben gehad met de directeur en een medewerker van eiseres, maar het dossier bevat geen aanwijzing dat de toezichthouders in dit contact vragen aan hen hebben gesteld met het oog op het opleggen van een boete. Er bestond dus ook geen verplichting voor de toezichthouders om hen de cautie te geven. Overigens, ook als zou worden geconcludeerd dat ten onrechte geen cautie was gegeven, zou dit niet leiden tot een andere uitkomst. Het gevolg van het ten onrechte achterwege laten van de cautie is dat de afgelegde verklaring niet wordt gebruikt als bewijs. In dit geval bieden de constateringen van de toezichthouders in de stal, zoals beschreven in het rapport, reeds voldoende bewijs om vast te kunnen stellen dat de overtreding is begaan.

6.5.

Nu verweerder terecht de overtreding heeft vastgesteld, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. In het Specifiek interventiebeleid doden van gehouden dieren^[4]staat wanneer verweerder van deze boetebevoegdheid gebruik maakt. Als sprake is van een ernstige aantasting van het dierenwelzijn (klasse B) wordt er direct een boete opgelegd, als sprake is van een aantasting van het dierenwelzijn (klasse C) wordt bij een eerste overtreding gewaarschuwd en bij een herhaalde overtreding een boete opgelegd. Verweerder gaat ervan uit dat hier sprake is van een C-overtreding. Dit betekent dat alleen een boete wordt opgelegd als sprake is van een herhaalde overtreding. Wat er ook zij van het na deze constatering genomen boetebesluit van 30 april 2021, verweerder heeft in het bestreden besluit niet alleen naar dat besluit verwezen maar ook naar een boetebesluit van 26 juni 2020. Dat laatste boetebesluit dateert in ieder geval van vóór de constateringen in deze zaak. Laatstgenoemd boetebesluit en bijbehorend rapport van bevindingen zijn ook bij het bestreden besluit gevoegd en daaruit volgt dat het toen weliswaar niet om eenzelfde overtreding ging, maar wel om een overtreding van voorschriften die zien op de bescherming van het dierenwelzijn bij het doden en daarmee verband houdende activiteiten^[5], net als in onderhavige boetezaak het geval is. Uit genoemd specifiek interventiebeleid volgt dat dan sprake is van een herhaalde overtreding en daarom heeft verweerder terecht en in overeenstemming met zijn interventiebeleid in dit geval een boete opgelegd. Overigens ziet de rechtbank niet in waarom het toevoegen bij het bestreden besluit van de genoemde eerdere boetebesluiten tot vernietiging van het besluit zou moeten leiden. Verweerder heeft deze stukken enkel bijgevoegd in reactie op de bezwaargronden van eiseres, ter toelichting waarom in deze zaak niet met een waarschuwing is volstaan. Niet valt in te zien dat eiseres door het overleggen van deze stukken zou zijn geschaad. Overigens zouden deze stukken eiseres al bekend moeten zijn.

6.6.

Ten aanzien van de verwijzing van eiseres naar de besluiten van 13 januari 2021, 15 januari 2021 en 17 november 2021 overweegt de rechtbank dat deze geen verband houden met onderhavige zaak. Die besluiten zagen namelijk op een verlaging van de bandsnelheid, schorsing van de erkenning en een boete en hielden verband met vastgestelde verontreinigingen bij karkassen. Voor de onderhavige overtreding (er niet voor zorgen dat schapen steeds via adequate voorzieningen over voldoende drinkwater kunnen beschikken) heeft eiseres een boete gekregen en de rechtbank is niet gebleken dat eiseres daarvoor ook andere bestraffende besluiten zijn opgelegd. Voor zover gesteld is de boete dus ook niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel.

6.7.

De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden. Overschrijding van die termijn leidt echter niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen.^[6]Ook ziet de rechtbank in de overschrijding geen aanleiding om de boete te matigen, nu niet is gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Uit het dossier blijkt dat de directeur en een medeweker van eiseres direct na de constateringen door de toezichthouders op de hoogte zijn gesteld van hun bevindingen en dat hen een rapport is aangezegd. Met het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde foto’s had eiseres (feiten)materiaal in handen om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. De verwijzing van eiseres naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO treft geen doel, nu dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde). Daarbij heeft het CBb geoordeeld dat verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid eveneens toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren^[7].

6.8.

Wel voert eiseres terecht aan dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden. Volgens vaste jurisprudentie^[8]geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 29 juni 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna zeven maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 2.500,- te matigen met 10 % tot een bedrag van € 2.250,-.

Conclusie en gevolgen

7. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.

8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.

9. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.

10. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0,5^[9]). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 19 november 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
stelt de boete vast op € 2.250,-;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 437,50 aan proceskosten van eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar 22 januari 2024.

De griffier is verhinderd de uitspraakte ondertekenen.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.