Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 20/356 en ROT 20/358
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 maart 2024 in de zaken tussen
[naam eiser] , te [plaats] , eiser
en
[naam verweerder] , verweerder
(gemachtigde: mr. P.A. de Jong)
en
de Staat der Nederlanden(namens deze: de Minister van Justitie en Veiligheid; hierna: de Staat).
Procesverloop
ROT 20/358
In het besluit van 10 september 2019 (bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser van 7 mei 2019 tegen gestelde besluiten en daarmee gelijkgestelde andere handelingen van verweerder niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld bij de rechtbank Midden-Nederland.
De rechtbank Midden-Nederland heeft het beroep doorgezonden naar de rechtbank Den Haag.
Bij beslissing van 16 januari 2020 op grond van artikel 46b van de Wet op de rechterlijke organisatie heeft de rechtbank Den Haag het beroep doorgezonden aan de rechtbank Rotterdam.
Eiser heeft (aanvullende) beroepsgronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
ROT 20/356
In het besluit van 10 september 2019 (bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser van 24 juli 2019 tegen gestelde besluiten en daarmee gelijkgestelde andere handelingen van verweerder niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld bij de rechtbank Midden-Nederland.
De rechtbank Midden-Nederland heeft het beroep doorgezonden naar de rechtbank Den Haag.
Bij beslissing van 16 januari 2020 op grond van artikel 46b van de Wet op de rechterlijke organisatie heeft de rechtbank Den Haag het beroep doorgezonden aan de rechtbank Rotterdam.
Eiser heeft (aanvullende) beroepsgronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
ROT 20/356 en ROT 20/358
De rechtbank heeft beide beroepen op 18 december 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en
mr. A. Holtland.
Overwegingen
Besluitvorming en standpunt eiser
ROT 20/356
1. Eiser stelt bekend te zijn geraakt met het bestaan en de inhoud van een brief van 6 maart 2019 met als onderwerp ‘Melding over het algemeen functioneren van [naam instantie] ' van 8 medewerkers en 3 ex-medewerkers van [naam instantie] aan de Nationale Ombudsman (NO), met cc aan de secretaris-generaal van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Ook stelt eiser bekend te zijn geraakt met het bestaan van een brief van 12 februari 2019 van waarschijnlijk dezelfde 8 medewerkers en 3 ex-medewerkers van [naam instantie] aan de Commissie-Biesheuvel [1] , waarvan volgens de brief van 6 maart 2019 aan de NO in ieder geval een afschrift is gestuurd aan de NO.
1.1.
Eiser heeft op 24 juli 2019 bezwaar gemaakt in relatie tot de brief van
12 februari 2019 aan de Commissie Biesheuvel en de brief van 6 maart 2019 aan de NO. Eiser maakt daarbij bezwaar tegen de hierna gestelde besluiten en daarmee gelijkgestelde andere handelingen van de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of [naam verweerder] :
12 februari 2019 aan de Commissie Biesheuvel en de brief van 6 maart 2019 aan de NO. Eiser maakt daarbij bezwaar tegen de hierna gestelde besluiten en daarmee gelijkgestelde andere handelingen van de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of [naam verweerder] :
1- ieder besluit om medewerkers van [naam instantie] uitdrukkelijk of stilzwijgend toestemming te geven voor het benaderen van de Commissie Biesheuvel met een tegengeluid naar aanleiding van de meldingen;
2- ieder besluit om medewerkers van [naam instantie] uitdrukkelijk of stilzwijgend toestemming te geven voor het benaderen van de NO met een tegengeluid naar aanleiding van de meldingen;
3- iedere handeling die aan de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of het bestuur moet worden toegerekend of ten aanzien waarvan de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of het bestuur om een andere reden een rechtens relevante verantwoordelijkheid hebben, en die het karakter heeft van:
3- iedere handeling die aan de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of het bestuur moet worden toegerekend of ten aanzien waarvan de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of het bestuur om een andere reden een rechtens relevante verantwoordelijkheid hebben, en die het karakter heeft van:
a. het opstellen, versturen aan of onder de aandacht brengen van de Commissie-Biesheuvel of de NO of de secretaris-generaal van BZK of een of meer anderen van deze brieven, of
b. iedere betrokkenheid daarbij, met inbegrip van het kennis nemen van deze brieven of een
conceptbrief of een gedeelte daarvan, het bespreken van de (beoogde) brieven of het mondeling of schriftelijk doen van suggesties voor de inhoud daarvan, of het geven van toestemming voor of goedkeuring aan, faciliteren van of aanmoedigen van het opstellen of versturen van de brieven of meer in het algemeen van een brief met een dergelijke strekking of het afgeven van een signaal met een dergelijke strekking; dan wel
c. het zich voorafgaande aan een besluit tot het verlenen van toestemming niet of onvoldoende op de hoogte stellen van de inhoud van de (beoogde) brief, althans de inhoud van het (beoogde) signaal;
4- het – voorafgaande aan het nemen van besluiten over het al dan niet geven van toestemming voor het benaderen van de Commissie-Biesheuvel, respectievelijk de NO voor het laten horen van een tegengeluid – :
a. door de voorzitter nalaten een plaatsvervangend voorzitter aan te wijzen, en tevens nalaten om te signaleren dat zijn onpartijdigheid bij deze aangelegenheden in het geding zou kunnen zijn, zodat hij zich behoorde te verschonen en dat hij om die reden, voordat de bedoelde besluiten over de toestemming zouden kunnen worden genomen, een plaatsvervangend voorzitter diende aan te wijzen, en
b. door het interim-bestuurslid Advies nalaten er bij de voorzitter op aan te dringen een
plaatsvervangend voorzitter aan te wijzen, en tevens nalaten om te signaleren dat de onpartijdigheid van de voorzitter bij deze aangelegenheden in het geding zou kunnen zijn, zodat hij zich zou behoren te verschonen en dat hij om die reden, voordat de bedoelde besluiten over de toestemming zouden kunnen worden genomen, een plaatsvervangend voorzitter diende aan te wijzen.
1.2.
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat daar waar het gaat om de brieven die medewerkers van verweerder op 12 februari 2019 en 6 maart 2019 gezonden hebben aan de commissie Biesheuvel respectievelijk de NO geen sprake is van enig besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of handelen van verweerder als bedoeld in artikel 8:2 van de Awb. Ook is eiser volgens verweerder door het verzenden van bedoelde brieven niet rechtstreeks in enig rechtspositioneel belang getroffen.
Over het bezwaar tegen een nalaten, te weten dat er op 12 februari 2019 en 6 maart 2019 nog geen besluit was genomen tot het aanwijzen van een plaatsvervangend bestuursvoorzitter, stelt verweerder dat het bestuursreglement van verweerder, waarin de aanwijzing van een plaatsvervangend voorzitter geregeld is, zich richt tot verweerder. Op zichzelf staande beslissingen over de inrichting en samenstelling van verweerder of het uitblijven daarvan, treffen een individuele medewerker niet rechtstreeks in een rechtspositioneel belang.
Over het bezwaar tegen een nalaten, te weten dat er op 12 februari 2019 en 6 maart 2019 nog geen besluit was genomen tot het aanwijzen van een plaatsvervangend bestuursvoorzitter, stelt verweerder dat het bestuursreglement van verweerder, waarin de aanwijzing van een plaatsvervangend voorzitter geregeld is, zich richt tot verweerder. Op zichzelf staande beslissingen over de inrichting en samenstelling van verweerder of het uitblijven daarvan, treffen een individuele medewerker niet rechtstreeks in een rechtspositioneel belang.
Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat het bezwaar van eiser kennelijk niet-ontvankelijk is en heeft op grond van artikel 7:3 aanhef en onder a, van de Awb afgezien van het horen van eiser. Vanwege de kennelijke niet-ontvankelijkheid heeft verweerder er ook van afgezien eiser een termijn te gunnen voor het indienen van (nadere) gronden.
1.3.
Eiser kan zich niet met het bestreden besluit II verenigen. Eiser voert in beroep (kort samengevat) aan dat sprake is van beslissingen van verweerder over de brieven van 12 februari 2019 en/of 6 maart 2019 die te kwalificeren zijn als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb, en ook dat alle feitelijke gedragingen die aan verweerder moeten worden toegerekend of ten aanzien waarvan verweerder om een andere reden een rechtens relevante verantwoordelijkheid heeft, met een besluit gelijkgestelde andere handelingen in de zin van artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb zijn.
Volgens eiser is op 1 april 2019 door verweerder besloten om medewerkers van verweerder toestemming te geven voor het benaderen van de NO en de Commissie Biesheuvel met een tegengeluid en is die beslissing te kwalificeren als een besluit in de zin van art. 1:3 van de Awb. Dat die toestemming mondeling is gegeven en dat om die reden niet zou zijn voldaan aan het schriftelijkheidsvereiste, gaat volgens eiser niet op, omdat de toestemming in ieder geval achteraf op schrift is gesteld in de e-mail van de heer [persoon A] [2] van woensdag
10 april 2019. Daarnaast ligt het voor de hand dat hierover het een en ander in het verslag van de bestuursvergadering van 1 april 2019 is opgenomen en misschien ook schriftelijk of per e-mail aan een of meer van de briefschrijvers is bevestigd. Verweerder dient hierover openheid van zaken te geven. Volgens de rechtspraak is vastlegging van een beslissing in notulen van een vergadering van het bevoegde orgaan en in een e-mail als zodanig zonder meer geschikt om aan het schriftelijkheidsvereiste te voldoen.
Ter ondersteuning van zijn standpunt wijst eiser verder onder meer op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 januari 2019 [3] en de artikelen 29, 32, vierde lid, en 82, eerste drie leden, van de AVG. Op grond daarvan moet worden geoordeeld dat het opstellen en versturen van de brieven door de briefschrijvers aan het bestuur waaronder/althans de voorzitter moet worden toegerekend en/of heeft te gelden als uitgevoerd in opdracht van het bestuur/de voorzitter. Dit geldt in ieder geval nu het bestuur waaronder/althans de voorzitter geen maatregelen heeft getroffen om het versturen van de brieven te voorkomen. Het bestuur waaronder/althans de voorzitter is aansprakelijk voor materiële en immateriële schade die wordt veroorzaakt door het opstellen en versturen van de brieven, nu het bestuur waaronder/althans de voorzitter in ieder geval niet heeft en niet zal kunnen bewijzen op geen enkele wijze verantwoordelijk te zijn voor het schadeveroorzakende feit.
Voorts voert eiser aan dat hij door het verzenden van de brieven van 12 februari 2019 en 6 maart 2019 rechtstreeks in zijn rechtspositioneel belang is getroffen, omdat de bedoelde besluiten, handelingen en/of nalaten schending inhouden van belangwekkende materiële normen die ertoe strekken zijn rechtspositionele belangen te beschermen. Eiser noemt in dit verband schending van vertrouwelijkheid, diskwalificatie van zijn melding en in diskrediet brengen van eiser en ondermijning van zijn positie als adviseur en medewerker van [naam instantie] , ambtenaar en melder. Ook voert hij aan dat sprake is van schending van de verplichting zich als goed werkgever te gedragen, geheimhoudingsverplichtingen, het recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer en zijn persoonlijkheidsrecht, het benadelingsverbod, de zorgplicht tot voorkoming van benadeling, een door de voorzitter gedane toezegging, zijn reputatie en eer en goede naam en zijn recht op vrije meningsuiting alsmede dat sprake is van onrechtmatige verwerking van zijn persoonsgegevens. Daarnaast is volgens eiser sprake van schending van de verplichtingen een taak zonder vooringenomenheid te vervullen en te voorkomen dat personen met een persoonlijk belang de besluitvorming beïnvloeden, de verplichtingen tot het aanwijzen van een plaatsvervangend voorzitter, verschoning, het vergaren van de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen en het afwegen van de rechtstreeks betrokken belangen, de verplichting de bevoegdheid niet te gebruiken voor ander doel dan waarvoor die is verleend, de motiveringsverplichting en de hoorplicht, en schending van de bepaling dat de nadelige gevolgen mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot te dienen doelen. In de brieven worden volgens eiser verwijten in zijn richting gemaakt waardoor zijn meldingen worden gediskwalificeerd en hij in diskrediet wordt gebracht. De brieven scheppen volgens eiser het beeld van oneigenlijke meldingen en van twee melders die alles in het werk stellen om het functioneren van [naam instantie] te ondermijnen. Eiser stelt dat hij mede door en als gevolg van de schending van de hier bedoelde normen relevant nadeel heeft ondervonden, onder meer bestaande uit materiële en immateriële schade.
Eiser voert ook aan dat verweerder hem in bezwaar had moeten horen en gelegenheid had moeten bieden nadere gronden in te dienen, en dat verweerder in bezwaar en beroep ten onrechte niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd.
Volgens eiser is op 1 april 2019 door verweerder besloten om medewerkers van verweerder toestemming te geven voor het benaderen van de NO en de Commissie Biesheuvel met een tegengeluid en is die beslissing te kwalificeren als een besluit in de zin van art. 1:3 van de Awb. Dat die toestemming mondeling is gegeven en dat om die reden niet zou zijn voldaan aan het schriftelijkheidsvereiste, gaat volgens eiser niet op, omdat de toestemming in ieder geval achteraf op schrift is gesteld in de e-mail van de heer [persoon A] [2] van woensdag
10 april 2019. Daarnaast ligt het voor de hand dat hierover het een en ander in het verslag van de bestuursvergadering van 1 april 2019 is opgenomen en misschien ook schriftelijk of per e-mail aan een of meer van de briefschrijvers is bevestigd. Verweerder dient hierover openheid van zaken te geven. Volgens de rechtspraak is vastlegging van een beslissing in notulen van een vergadering van het bevoegde orgaan en in een e-mail als zodanig zonder meer geschikt om aan het schriftelijkheidsvereiste te voldoen.
Ter ondersteuning van zijn standpunt wijst eiser verder onder meer op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 januari 2019 [3] en de artikelen 29, 32, vierde lid, en 82, eerste drie leden, van de AVG. Op grond daarvan moet worden geoordeeld dat het opstellen en versturen van de brieven door de briefschrijvers aan het bestuur waaronder/althans de voorzitter moet worden toegerekend en/of heeft te gelden als uitgevoerd in opdracht van het bestuur/de voorzitter. Dit geldt in ieder geval nu het bestuur waaronder/althans de voorzitter geen maatregelen heeft getroffen om het versturen van de brieven te voorkomen. Het bestuur waaronder/althans de voorzitter is aansprakelijk voor materiële en immateriële schade die wordt veroorzaakt door het opstellen en versturen van de brieven, nu het bestuur waaronder/althans de voorzitter in ieder geval niet heeft en niet zal kunnen bewijzen op geen enkele wijze verantwoordelijk te zijn voor het schadeveroorzakende feit.
Voorts voert eiser aan dat hij door het verzenden van de brieven van 12 februari 2019 en 6 maart 2019 rechtstreeks in zijn rechtspositioneel belang is getroffen, omdat de bedoelde besluiten, handelingen en/of nalaten schending inhouden van belangwekkende materiële normen die ertoe strekken zijn rechtspositionele belangen te beschermen. Eiser noemt in dit verband schending van vertrouwelijkheid, diskwalificatie van zijn melding en in diskrediet brengen van eiser en ondermijning van zijn positie als adviseur en medewerker van [naam instantie] , ambtenaar en melder. Ook voert hij aan dat sprake is van schending van de verplichting zich als goed werkgever te gedragen, geheimhoudingsverplichtingen, het recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer en zijn persoonlijkheidsrecht, het benadelingsverbod, de zorgplicht tot voorkoming van benadeling, een door de voorzitter gedane toezegging, zijn reputatie en eer en goede naam en zijn recht op vrije meningsuiting alsmede dat sprake is van onrechtmatige verwerking van zijn persoonsgegevens. Daarnaast is volgens eiser sprake van schending van de verplichtingen een taak zonder vooringenomenheid te vervullen en te voorkomen dat personen met een persoonlijk belang de besluitvorming beïnvloeden, de verplichtingen tot het aanwijzen van een plaatsvervangend voorzitter, verschoning, het vergaren van de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen en het afwegen van de rechtstreeks betrokken belangen, de verplichting de bevoegdheid niet te gebruiken voor ander doel dan waarvoor die is verleend, de motiveringsverplichting en de hoorplicht, en schending van de bepaling dat de nadelige gevolgen mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot te dienen doelen. In de brieven worden volgens eiser verwijten in zijn richting gemaakt waardoor zijn meldingen worden gediskwalificeerd en hij in diskrediet wordt gebracht. De brieven scheppen volgens eiser het beeld van oneigenlijke meldingen en van twee melders die alles in het werk stellen om het functioneren van [naam instantie] te ondermijnen. Eiser stelt dat hij mede door en als gevolg van de schending van de hier bedoelde normen relevant nadeel heeft ondervonden, onder meer bestaande uit materiële en immateriële schade.
Eiser voert ook aan dat verweerder hem in bezwaar had moeten horen en gelegenheid had moeten bieden nadere gronden in te dienen, en dat verweerder in bezwaar en beroep ten onrechte niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd.
ROT 20/358
2. Eiser stelt bekend te zijn geraakt met een brief van 8 medewerkers van [naam instantie] van 3 april 2019, die is verstuurd aan in ieder geval de Vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken (de Vaste Kamercommissie), het Ministerie van BZK en een of meer journalisten van NRC-Handelsblad (NRC).
2.1.
Bij brief van 7 mei 2019 heeft eiser bij verweerder bezwaar gemaakt in relatie tot de brief van 3 april 2019. Eiser maakt daarbij bezwaar tegen de hieronder gestelde besluiten en daarmee gelijkgestelde andere handelingen van de voorzitter, plaatsvervangend voorzitter en/of het bestuur van [naam instantie] :
1- het besluit van maandag 1 april 2019, dat is omschreven als het besluit van het bestuur om medewerkers van verweerder – desgevraagd – toestemming te geven voor het benaderen van de Vaste Kamercommissie met een tegengeluid;
2- het besluit van woensdag 3 april 2019, dat is omschreven als het besluit van het bestuur om medewerkers van verweerder – desgevraagd – vrij baan te geven om ook in de media een tegengeluid te laten horen;
3- iedere handeling die aan de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of het bestuur moet worden toegerekend of ten aanzien waarvan de voorzitter, de plaatsvervangend voorzitter en/of het bestuur om een andere reden een rechtens relevante verantwoordelijkheid hebben, en die het karakter heeft van:
a. het opstellen, versturen aan of onder de aandacht brengen van de Vaste Kamercommissie of een of meer van haar leden, het Ministerie van BZK, of een of meer journalisten van NRC of van andere media of een of meer anderen van de brief, of
b. iedere betrokkenheid daarbij, met inbegrip van het kennis nemen van de brief of een conceptbrief of een gedeelte daarvan, het bespreken van de (beoogde) brief of het mondeling of schriftelijk doen van suggesties voor de inhoud daarvan, of het geven van goedkeuring aan, faciliteren van of aanmoedigen van het opstellen of versturen van de brief of meer in het algemeen van een brief met een dergelijke strekking of het afgeven van een signaal met een dergelijke strekking; dan wel
c. het zich voorafgaande aan het besluit van maandag 1 april 2019, respectievelijk voorafgaande aan het besluit van woensdag 3 april 2019 niet of onvoldoende op de hoogte stellen van de inhoud van de (beoogde) brief, althans de inhoud van het (beoogde) signaal;
4. het, ondanks mijn verzoek van 21 maart 2019 (zie mijn e-mail van 22 maart 2019) aan de voorzitter om zo spoedig mogelijk een plaatsvervangend voorzitter aan te wijzen –voorafgaande aan het nemen van een besluit over het al dan niet geven van toestemming voor het benaderen van de Vaste Kamercommissie, respectievelijk voor het ook in de media laten horen van een tegengeluid – :
a. door de voorzitter nalaten een plaatsvervangend voorzitter aan te wijzen, en tevens nalaten om te signaleren dat zijn onpartijdigheid bij deze aangelegenheden in het geding zou kunnen zijn, zodat hij zich behoorde te verschonen en dat hij om die reden, voordat de bedoelde besluiten over de toestemming zouden kunnen worden genomen, een plaatsvervangend voorzitter diende aan te wijzen, en
b. door het bestuurslid Advies en het bestuurslid Onderzoek nalaten er bij de voorzitter op aan te dringen een plaatsvervangend voorzitter aan te wijzen, en tevens nalaten om te signaleren dat de onpartijdigheid van de voorzitter bij deze aangelegenheden in het geding zou kunnen zijn, zodat hij zich zou behoren te verschonen en dat hij om die reden, voordat de bedoelde besluiten over de toestemming zouden kunnen worden genomen, een plaatsvervangend voorzitter diende aan te wijzen.
2.2.
In het bestreden besluit I heeft verweerder de bezwaren van eiser van 7 mei 2020 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat (kort gezegd) geen sprake is van besluiten als
bedoeld in art 1:3 van de Awb dan wel met een besluit gelijkgestelde handelingen als bedoeld in art. 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Gelet op artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb is ervan afgezien eiser te horen op zijn bezwaar en is verweerder niet ingaan op eisers verzoek van 16 juli 2019 tot toezending van stukken als bedoeld in artikel 7:4, tweede en vierde lid van de Awb.
2.3.
Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit I. Eiser voert met betrekking tot dit besluit inzake de brief van 3 april 2019 in de kern hetzelfde aan als in zijn beroepsgronden tegen het bestreden besluit II inzake de brieven van 12 februari 2019 en 6 maart 2019. De rechtbank verwijst daarom naar het standpunt van eiser zoals hiervoor onder 1.3 is weergegeven.
ROT 20/356 en ROT 20/358
Beoordelingskader
3. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit – waartegen op grond van artikel 8:1 in samenhang met artikel 7:1 van die wet beroep kan worden ingesteld of een bezwaarschrift kan worden ingediend – verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
3.1.
Op grond van artikel 8:2, eerste lid, onder a, van de Awb worden andere handelingen van een bestuursorgaan, waarbij de belanghebbende ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet is, met een besluit gelijkgesteld. Die bepaling biedt een ambtenaar de rechtsmiddelen van bezwaar en (hoger) beroep dus ook in geval van een andere handeling van een bestuursorgaan waarbij de ambtenaar als zodanig belanghebbende is. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) gaat het daarbij veelal om op rechtsgevolg gerichte mondelinge, niet schriftelijk bekend gemaakte, beslissingen die gelijkgesteld kunnen worden met een besluit en kan artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb alleen worden toegepast als de ambtenaar door de desbetreffende handeling rechtstreeks in een rechtspositioneel belang is getroffen. [4] Eiser heeft betoogd dat dit door de CRvB gehanteerde criterium ruim moet worden uitgelegd. Hij stelt daarbij dat een schorsing ook geen gevolgen heeft voor de rechtspositie van een ambtenaar, maar wel als appellabel besluit wordt beschouwd. De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. Artikel 8:2 van de Awb is een uitbreiding ten opzichte van artikel 8:1 van de Awb en in de wet opgenomen met het oog op handelingen die vóór de totstandkoming van de Awb ook al aan bestuursrechtelijke rechtsbescherming waren onderworpen en waaraan de wetgever die wijze van rechtsbescherming niet heeft willen ontnemen. Uitgangspunt blijft dat geen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter mogelijk is als er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dit brengt mee dat artikel 8:2 van de Awb restrictief moet worden geïnterpreteerd. Uit rechtspraak van de CRvB volgt dat een schorsing wel rechtsgevolg heeft voor een ambtenaar omdat een schorsing ertoe strekt in te grijpen in de rechtspositie van de betrokken ambtenaar. [5] De rechtbank wijst erop dat in geval van een schorsing de ambtenaar niet wordt toegestaan gedurende enige tijd zijn overeengekomen werkzaamheden uit te oefenen en dat een schorsing wordt opgenomen in het personeelsdossier van de ambtenaar en betrokken bij een toekomstige beoordeling van diens functioneren.
Beoordeling van verdere standpunten in de beroepen
4. De rechtbank stelt voorop dat uit vaste rechtspraak van de CRvB blijkt dat bestuursrechters niet op alle aangevoerde gronden en argumenten hoeven in te gaan, maar zich mogen beperken tot de kern daarvan. [6] In lijn hiermee gaat de rechtbank niet op alles wat door partijen is aangevoerd in, maar beperkt zich tot wat bepalend is voor haar oordeel over de vraag of verweerder de bezwaren van eiser terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5. Uit de stukken blijkt dat (oud-)medewerkers van [naam instantie] op 12 februari 2019 en 6 maart 2019 brieven hebben gestuurd naar de Commissie Biesheuvel respectievelijk de NO en op 3 april 2019 naar de Vaste Kamercommissie (de brieven). In de brieven geven zij hun persoonlijke visie op (samengevat) de meldingen die zijn gedaan over misstanden bij [naam instantie] en de problemen binnen [naam instantie] . De brieven stemmen inhoudelijk voor een groot deel overeen.
5.1.
Eisers bezwaren richten zich (kort gezegd) tegen gestelde besluiten en daarmee gelijkgestelde andere handelingen in verband met de brieven. In deze zaken dient de rechtbank te beoordelen of verweerder de bezwaren van eiser terecht (kennelijk) niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat zij niet zijn gericht tegen besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb of handelen van verweerder als bedoeld in artikel 8:2 van de Awb.
5.2.
In de uitspraak van deze rechtbank van 13 augustus 2021 met zaaknummer ROT 21/1166 [7] is vermeld dat onderwerp van het beroep was dat verschillende medewerkers van verweerder op 4 maart 2019 aan de secretaris-generaal van BZK en op 6 maart 2019 aan de Commissie Biesheuvel een brief hebben verzonden waarin zij hun visie geven op de gemelde vermoedens van misstanden over het algemeen functioneren van [naam instantie] . Er is in die uitspraak al een rechterlijk oordeel gegeven over de brief van 6 maart 2019. De rechtbank ziet in wat eiser in deze zaken heeft aangevoerd geen aanleiding tot een ander oordeel te komen en sluit daarom aan bij de genoemde uitspraak.
5.3.
De rechtbank heeft kennis genomen van de brieven van 12 februari 2019 en
6 maart 2019. Deze brieven zijn niet door of namens verweerder ondertekend, maar door een aantal (oud-)medewerkers van verweerder. De brieven bevatten de persoonlijke visie van deze medewerkers. Verweerder ontkent ook dat hij bij het opstellen en het versturen van de brieven betrokken is geweest en eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die betrokkenheid er wel is geweest. Niet gebleken is dat verweerder de schrijvers van de brieven een (dienst)opdracht heeft gegeven om die brieven op te stellen of te versturen. Ook indien verweerder voorafgaand aan het versturen van de brieven daarvan op de hoogte zou zijn geweest, het versturen daarvan niet zou hebben tegengehouden of met het versturen zou hebben ingestemd, blijven de brieven de persoonlijke visie van de schrijvers bevatten en blijven het persoonlijke handelingen van die schrijvers. Er is dan ook geen sprake van een handeling van een bestuursorgaan en de brieven en eventuele daarmee verband houdende gestelde beslissingen of handelingen van verweerder zijn daarom niet als een besluit of een daarmee gelijkgestelde handeling in de zin van de artikelen 1:3, eerste lid, en 8:2, eerste lid, onder a, van de Awb aan te merken.
6 maart 2019. Deze brieven zijn niet door of namens verweerder ondertekend, maar door een aantal (oud-)medewerkers van verweerder. De brieven bevatten de persoonlijke visie van deze medewerkers. Verweerder ontkent ook dat hij bij het opstellen en het versturen van de brieven betrokken is geweest en eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die betrokkenheid er wel is geweest. Niet gebleken is dat verweerder de schrijvers van de brieven een (dienst)opdracht heeft gegeven om die brieven op te stellen of te versturen. Ook indien verweerder voorafgaand aan het versturen van de brieven daarvan op de hoogte zou zijn geweest, het versturen daarvan niet zou hebben tegengehouden of met het versturen zou hebben ingestemd, blijven de brieven de persoonlijke visie van de schrijvers bevatten en blijven het persoonlijke handelingen van die schrijvers. Er is dan ook geen sprake van een handeling van een bestuursorgaan en de brieven en eventuele daarmee verband houdende gestelde beslissingen of handelingen van verweerder zijn daarom niet als een besluit of een daarmee gelijkgestelde handeling in de zin van de artikelen 1:3, eerste lid, en 8:2, eerste lid, onder a, van de Awb aan te merken.
Bovendien zijn de brieven niet op rechtsgevolg gericht, hebben zij geen wijziging in de rechtspositie van eiser tot gevolg en is eiser daardoor niet in een rechtspositioneel belang geschaad. Ook daarom kunnen de brieven en eventuele daarmee verband houdende gestelde beslissingen of handelingen van verweerder niet als een besluit of een daarmee gelijkgestelde feitelijke handeling in de zin van de Awb worden aangemerkt.
5.4.
Wat betreft de brief van 3 april 2019 overweegt de rechtbank dat zij uit de stukken opmaakt dat een groep van (oud-)medewerkers van [naam instantie] op 1 april 2019 aan verweerder heeft gemeld dat ze op persoonlijke titel contact zouden zoeken met de Vaste Kamercommissie en heeft gevraagd of daartegen bezwaar bestond conform de toen geldende regels voor rijksambtenaren. Uit de stukken blijkt dat het verzoek van de medewerkers op de bestuursagenda heeft gestaan. Verweerder heeft hen mondeling laten weten dat er geen bezwaar bestond tegen het hebben van contact met de Vaste Kamercommissie. Van enige schriftelijke beslissing van verweerder is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken, noch is de op 1 april 2019 verleende toestemming aan te merken als een met een besluit gelijkgestelde handeling jegens eiser in de zin van de Awb, omdat deze toestemming niet gericht was op enig rechtsgevolg voor eiser. Verder geldt voor de brief van 3 april 2019 hetzelfde als hiervoor onder 5.3 is overwogen.
5.5.
De door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019 [8] en artikelen uit de AVG leiden niet tot een ander oordeel over de brieven. Die uitspraak gaat alleen over de vraag of de vermelding door individuele ambtenaren van persoonsgegevens in berichten op een forum in beheer bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten kan worden aangemerkt als de verwerking van persoonsgegevens waarvoor het bestuursorgaan verantwoordelijk is en op verzoek van een betrokkene mededeling van moet doen. De uitspraak gaat niet over de kwalificatie van een handeling als een besluit of een daarmee gelijkgestelde feitelijke handeling in de zin van de Awb. Dit geldt ook voor eisers beroep op de artikelen 29, 32, vierde lid, en 82, eerste drie leden, van de AVG. Ook deze artikelen gaan niet over en staan geheel los van de kwalificatie van een handeling als een besluit of een daarmee gelijkstelde feitelijke handeling in de zin van de Awb. De artikelen bepalen alleen dat personen die tot persoonsgegevens toegang hebben of die persoonsgegevens verwerken dat onder de verantwoordelijkheid van de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker doen en dat de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker in dat kader aansprakelijk voor de geleden schade is. Meer in het bijzonder volgt uit het vorenstaande dat de door eiser genoemde uitspraak van de Afdeling en bepalingen van de AVG geen grond bieden voor de conclusie dat de persoonlijke brieven van de (oud-)medewerkers van [naam instantie] zijn toe te rekenen aan het bestuur/de voorzitter van [naam instantie] .
5.6.
Voor zover eiser in zijn bezwaarschriften opkomt tegen het nalaten een plaatsvervangend voorzitter aan te wijzen en tegen het nalaten daar bij de voorzitter op aan te dringen, overweegt de rechtbank dat verweerder terecht dit deel van de bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard. Een besluit of het nalaten van een besluit over de samenstelling of benoeming van het bestuur op zich wijzigt de rechtspositie van eiser niet. Hierdoor is er geen sprake van een rechtsgevolg.
5.7.
Dat de brieven volgens eiser inhoudelijk onjuist zijn, een onjuist beeld scheppen en dat daarin ten onrechte verwijten aan zijn adres worden gemaakt, en dat de brieven mogelijk een schending van de vertrouwelijkheid omvatten of mogelijk in strijd met een of meerdere wetsartikelen of normen en beginselen zijn, leidt ook niet tot het oordeel dat de brieven besluiten of daarmee gelijk te stellen handelingen zijn. Dit wijzigt immers niet het oordeel dat de brieven geen handelingen van verweerder zijn en niet op rechtsgevolg zijn gericht.
Dat eiser zich geraakt voelt door de manier waarop hij in de brieven wordt omschreven en vindt dat hij daardoor in diskrediet wordt gebracht, maakt de brieven evenmin tot een besluit of daarmee gelijk te stellen handeling.
Dat eiser zich geraakt voelt door de manier waarop hij in de brieven wordt omschreven en vindt dat hij daardoor in diskrediet wordt gebracht, maakt de brieven evenmin tot een besluit of daarmee gelijk te stellen handeling.
5.8.
Eisers beroepsgronden dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar, slagen niet. Uit artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb blijkt dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien als een bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. De rechtbank stelt vast dat uit de bezwaren vermeld in de pro forma bezwaarschriften in beide zaken en de aanvullende bezwaargronden in de zaak ROT 20/358 voldoende duidelijk blijkt waartegen eisers bezwaren zijn gericht en dat er redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat dit bezwaar niet-ontvankelijk is vanwege het ontbreken van een besluit of daarmee gelijk te stellen feitelijke handeling. Verweerder mocht dan ook van het horen van eiser afzien.
5.9.
Ook eisers betoog dat hem in de zaak ROT 20/356 ten onrechte geen termijn is verleend om zijn bezwaargronden aan te vullen, slaagt niet. De rechtbank sluit ook op dit punt aan bij de overwegingen in de hiervoor genoemde uitspraak van deze rechtbank van 13 augustus 2021. Op grond van artikel 6:6 van de Awb kan een bezwaar dat niet aan de wettelijke vereisten voldoet niet-ontvankelijk kan worden verklaard als de indiener in de gelegenheid is gesteld om het verzuim te herstellen. Het bezwaar van eiser is echter niet-ontvankelijk verklaard omdat het niet tegen een besluit of een daarmee gelijk te stellen feitelijke handeling is gericht. Dit is geen verzuim dat met het verlenen van een hersteltermijn kan worden hersteld. Het aanvullen van de bezwaargronden had dan ook niet tot een ontvankelijk bezwaar kunnen leiden. Verweerder hoefde eiser dan ook geen gelegenheid te bieden om de bezwaargronden aan te vullen.
5.10.
Eiser heeft verder aangevoerd dat hem in bezwaar ten onrechte niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn gezonden. De rechtbank begrijpt dat eiser daarmee (kort samengevat) doelt op alle stukken die op enigerlei wijze verband houden met de door eiser gestelde besluiten en daarmee gelijk te stellen handelingen. Op grond van artikel 6:17 van de Awb stelt het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval ter beschikking aan de gemachtigde van degene die bezwaar maakt. Uit artikel 7:4, vierde lid, van de Awb blijkt dat een belanghebbende een afschrift van de op de zaak betrekking hebbende stukken kan verkrijgen. De Awb bevat dus geen verplichting om aan eiser de op de zaak betrekking hebbende stukken te verstrekken. Uit de dossiers maakt de rechtbank op dat verweerder eiser in beide zaken wel de stukken heeft toegestuurd die direct verband hielden met eisers bezwaarschriften. Eisers bezwaren zijn niet-ontvankelijk verklaard omdat ze niet tegen een besluit of een daarmee gelijk te stellen feitelijke handeling zijn gericht. De ontvangst van nog andere op de zaak betrekking hebbende stukken, als die er zouden zijn, zou dan ook niet tot een ontvankelijk bezwaar hebben geleid. Verweerder hoefde daarom niet aan eisers verzoek om toezending van meer stukken te voldoen. Ten overvloede overweegt de rechtbank nog dat eisers bezwaren zijn gericht tegen zeer ruim omschreven gestelde besluiten en handelingen (bijv. ‘ieder besluit om uitdrukkelijk of stilzwijgend toestemming te geven…’, ‘iedere handeling die het karakter heeft van …’, ‘iedere betrokkenheid bij…’) en eisers verzoek om stukken zeer ruim is, zodat het ondoenlijk lijkt te bepalen welke stukken nog tot de op de zaak betrekking hebbende stukken moeten worden gerekend.
5.11.
In beroep heeft eiser (opnieuw) gesteld dat verweerder niet alle op de zaken betrekking hebbende stukken heeft overgelegd en de rechtbank bij brief van
22 oktober 2021 verzocht nader genoemde stukken op te vragen bij verweerder en aan hem door te sturen. Ter zitting heeft eiser verklaard dit verzoek te handhaven. De rechtbank wijst dit verzoek af, mede gelet op wat hiervoor is overwogen (in het bijzonder over de brieven en de op de zaak betrekking hebbende stukken). Uit de door eiser zelf in geding gebrachte stukken blijkt dat er door eiser al veel stukken zijn verkregen. Verder ziet de rechtbank in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding te oordelen dat verweerder niet alle op de zaken betrekking hebbende stukken heeft ingediend die relevant zijn in het kader van de in deze zaken te beoordelen vraag of verweerder de bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat geen sprake is van appellabele besluiten of daarmee gelijk te stellen handelingen van verweerder. Mede daarom acht de rechtbank het niet aannemelijk dat eiser door het ontbreken van de genoemde stukken in zijn verweermogelijkheden is geschaad. Dat uit de door eiser genoemde stukken zou (kunnen) blijken dat de betrokkenheid van verweerder bij de brieven en daarmee verband houdende beslissingen en handelingen waar eiser tegen opkomt verstrekkend is, maakt dit oordeel niet anders omdat die betrokkenheid niet is komen vaststaan dan wel niet meebrengt dat rechtsgevolg is beoogd. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat zij hiervoor heeft overwogen in rechtsoverweging 5.3. Ditzelfde geldt voor eisers betoog dat uit de stukken zou (kunnen) blijken dat de verplichting tot vertrouwelijke behandeling is geschonden omdat binnen [naam instantie] bekend is geworden dat hij de melder is (zie hiervoor onder 5.7).
22 oktober 2021 verzocht nader genoemde stukken op te vragen bij verweerder en aan hem door te sturen. Ter zitting heeft eiser verklaard dit verzoek te handhaven. De rechtbank wijst dit verzoek af, mede gelet op wat hiervoor is overwogen (in het bijzonder over de brieven en de op de zaak betrekking hebbende stukken). Uit de door eiser zelf in geding gebrachte stukken blijkt dat er door eiser al veel stukken zijn verkregen. Verder ziet de rechtbank in wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding te oordelen dat verweerder niet alle op de zaken betrekking hebbende stukken heeft ingediend die relevant zijn in het kader van de in deze zaken te beoordelen vraag of verweerder de bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat geen sprake is van appellabele besluiten of daarmee gelijk te stellen handelingen van verweerder. Mede daarom acht de rechtbank het niet aannemelijk dat eiser door het ontbreken van de genoemde stukken in zijn verweermogelijkheden is geschaad. Dat uit de door eiser genoemde stukken zou (kunnen) blijken dat de betrokkenheid van verweerder bij de brieven en daarmee verband houdende beslissingen en handelingen waar eiser tegen opkomt verstrekkend is, maakt dit oordeel niet anders omdat die betrokkenheid niet is komen vaststaan dan wel niet meebrengt dat rechtsgevolg is beoogd. De rechtbank verwijst in dit verband naar wat zij hiervoor heeft overwogen in rechtsoverweging 5.3. Ditzelfde geldt voor eisers betoog dat uit de stukken zou (kunnen) blijken dat de verplichting tot vertrouwelijke behandeling is geschonden omdat binnen [naam instantie] bekend is geworden dat hij de melder is (zie hiervoor onder 5.7).
6. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat verweerder terecht en op goede gronden de bezwaren in verband met de brieven van 12 februari 2019, 6 maart 2019 en 3 april 2019 niet-ontvankelijk heeft verklaard. De beroepen zijn ongegrond. Voor een vergoeding van het griffierecht of veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
7. Eiser heeft in beide zaken schriftelijk verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Vanwege dit verzoek is de Staat aangemerkt als partij in deze zaak.
7.1.
De redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden indien de duur van de totale procedure te lang is. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [9] moet de vraag of de redelijke termijn is overschreden worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Als uitgangspunt geldt dat in zaken die uit twee rechterlijke instanties bestaan een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk is. Hiervan geldt een half jaar voor de bezwaarfase, anderhalf jaar voor de beroepsfase en twee jaar voor het hoger beroep. De te beoordelen periode vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank (eind)uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen maken dat een langere behandelduur gerechtvaardigd is. Als de redelijke termijn is overschreden, geldt voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief van € 500,- per half jaar waarmee die termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De rechtbank moet beoordelen of sprake is van een termijnoverschrijding en zo ja, of deze moet worden toegerekend aan de bezwaar- en/of aan de beroepsfase.
7.2.
Het bezwaarschrift van eiser in de zaak ROT 20/358 is ingediend bij verweerder op 7 mei 2019. Verweerder heeft op 10 september 2019 op het bezwaar van eiser beslist. Eiser heeft op 18 oktober 2019 beroep ingesteld. De bezwaar- en beroepsfase heeft daarmee op het moment van deze uitspraak ruim 58 maanden geduurd. Het bezwaarschrift van eiser in de zaak ROT 20/356 is ingediend bij verweerder op 24 juli 2019. Verweerder heeft op 10 september 2019 op het bezwaar van eiser beslist. Eiser heeft op 18 oktober 2019 beroep ingesteld. De bezwaar- en beroepsfase heeft daarmee op het moment van deze uitspraak (naar boven afgerond) 56 maanden geduurd. De redelijke termijn van 24 maanden is hiermee in beide zaken overschreden, nu geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat die termijn in dit geval moet worden verlengd. De omstandigheid dat de procedures werden onderbroken doordat eiser een verzoek tot wraking had ingediend en in hoger beroep is gegaan tegen de afwijzing van dat verzoek, rechtvaardigt in beginsel geen langere behandelingsduur. [10] Dit laatste geldt ook voor vertraging die de procedures hebben opgelopen door de Covid-pandemie en de door beide partijen ingediende verzoeken om een andere zittingsdatum. De procedure in de zaak ROT 20/358 heeft dus ruim 34 maanden te lang geduurd en de procedure in de zaak ROT 20/356 (naar boven afgerond) 32 maanden te lang. Uitgaande van een bedrag van € 500,- per 6 maanden of gedeelte daarvan dat de redelijke termijn is overschreden, bedraagt de schadevergoeding voor eiser (naar boven afgerond) in elk van de zaken € 3.000,-. De overschrijding is toe te rekenen aan de beroepsprocedure. De Staat wordt daarom veroordeeld tot betaling van deze bedragen.
7.3.
Omdat het bedrag van de schadevergoeding per zaak minder dan € 5.000,- is, hoeft de minister van Justitie en Veiligheid, gelet op zijn beleidsregel van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210), niet in de gelegenheid te worden gesteld hierop verweer te voeren.
Conclusies en gevolgen daarvan
8. De beroep van eiser zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in de beroepen of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
9. Eisers verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn worden toegewezen. Er zijn voor wat betreft de verzoeken om schadevergoeding geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
in de zaak ROT 20/356
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding aan eiser van immateriële schade tot een bedrag
van € 3.000,-;
van € 3.000,-;
in de zaak ROT 20/358
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding aan eiser van immateriële schade tot een bedrag
van € 3.000,-.
van € 3.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. Bouter-Rijksen, rechter, in aanwezigheid van
S.R. Jonkergouw, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2024.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te tekenen
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.