Uitspraak
12/4849 AW-T, 12/5338 AW-T, 12/6658 AW-T en 13/4811 AW-T
Datum uitspraak: 27 maart 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van
10 augustus 2012, 10/1459 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Financiën (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats](betrokkene)
PROCESVERLOOP
Dit geding, dat aanvankelijk gevoerd is ten name van de Minister van Financiën, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van appellant. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van appellant wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Minister van Financiën .
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak nadere besluiten genomen.
Betrokkene heeft hierop zijn zienswijze gegeven. Appellant heeft een schriftelijke reactie gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2014. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.H. Grandiek. Betrokkene is verschenen.
OVERWEGINGEN
1.
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
2.1.
Betrokkene is aangesteld als [naam functie A.] (salarisschaal 8) bij de eenheid[naam eenheid] met standplaats [naam standplaats]. Betrokkene heeft enige jaren achtereen met toepassing van artikel 22a van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA) een toeslag ontvangen; de laatste keer betrof dit zijn functioneren in 2008. De leidinggevende van betrokkene, tevens lid van het collegiaal bestuur M2, [naam D.](D), heeft vanwege betrokkenes (wijze van) functioneren in 2009 voorgesteld om hem enkele extra periodieken toe te kennen. [naam S.] (S), lid van het collegiaal bestuur M1, heeft D bij email van 2 november 2009 kenbaar gemaakt het voorstel af te wijzen (besluit 1). In december 2009 is de lijst gepubliceerd van medewerkers van de eenheid[naam eenheid] aan wie een bijzondere beloning was toegekend vanwege het functioneren in 2009. Betrokkene heeft op 14 januari 2010 bezwaar gemaakt tegen het niet toekennen van een bijzondere beloning en verzocht hem die alsnog toe te kennen. Appellant heeft dat verzoek bij besluit van 8 maart 2010 (besluit 2) afgewezen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 9 augustus 2010 (besluit 3) ongegrond verklaard.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de besluiten 2 en 3 vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de brief van betrokkene van 14 januari 2010 als een bezwaarschrift had moeten worden aangemerkt, zodat besluit 2 een beslissing op bezwaar was. Daarom was besluit 3 ten onrechte genomen. De tekortkoming van besluit 2 was volgens de rechtbank gelegen in een onzorgvuldige voorbereiding doordat de besluitvorming niet volgens de procedure van de notitie Bijzondere beloningen 2009 Belastingdienst/Limburg (notitie) had plaatsgevonden.
2.3.
Appellants hoger beroep strekt er toe dat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd en dat het beroep tegen besluit 3 ongegrond wordt verklaard. Betrokkene heeft zich achter de aangevallen uitspraak geschaard.
2.4.
Appellant heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij de besluiten van
31 augustus 2012 (besluit 4) en 28 november 2012 (besluit 5) geweigerd betrokkene voor zijn functioneren in 2009 een periodieke verhoging toe te kennen. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 13 mei 2013 (besluit 6) ongegrond verklaard. Betrokkene acht de weigering hem een bijzondere beloning toe te kennen onjuist. Deze besluiten worden, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Awb mede in de beoordeling betrokken.
3.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De aangevallen uitspraak - het hoger beroep
4.1.
De Raad moet in de eerste plaats beoordelen of ten tijde van het bezwaar van 14 januari 2010 een beslissing was genomen tot het niet toekennen van een bijzondere beloning aan betrokkene, waartegen betrokkene ingevolge de Awb bezwaar kon maken.
4.1.1.
In dat verband is van belang dat artikel 8:1, tweede lid, van de Awb voor een ambtenaar de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep ook biedt in geval van een andere handeling van het bestuursorgaan waarbij de ambtenaar belanghebbende is. De vaste rechtspraak van de Raad laat zien dat het hierbij veelal gaat om op rechtsgevolg gerichte mondelinge, niet schriftelijk bekend gemaakte, besluiten die gelijk gesteld kunnen worden met een besluit (bijvoorbeeld CRvB 27 april 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AX3176 en CRvB 24 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ0084). Ter zitting heeft appellant bevestigd, dat S met de beslissing in zijn email van 2 november 2009 aan D gebruik maakte van de in de notitie gegeven mogelijkheid om een voorstel van een leidinggevende tot toekenning van een bijzondere beloning aan een ambtenaar te blokkeren. Hiermee is naar het oordeel van de Raad onmiskenbaar een (niet aan betrokkene schriftelijk bekend gemaakte) beslissing genomen om betrokkene over het jaar 2009 geen bijzondere beloning toe te kennen. Deze beslissing is op rechtsgevolg gericht en voldoet aan de vereisten van artikel 8:1, tweede lid, van de Awb.
4.1.2.
Betrokkene heeft door de in 2.1 genoemde publicatie van december 2009 bemerkt dat hem geen bijzondere beloning was toegekend. Nadat betrokkene gebleken was dat S een veto had gegeven heeft betrokkene tegen die weigering op 14 januari 2010 bezwaar gemaakt. Appellants opvatting dat het bezwaar niet-ontvankelijk zou zijn wegens termijnoverschrijding is onjuist. De bezwaartermijn begon niet te lopen op 2 november 2009 maar bij de bekendmaking van de weigering.
4.1.3.
Het hoger beroep slaagt in zoverre dus niet. Evenals de rechtbank merkt de Raad besluit 2 aan als de beslissing op een ontvankelijk bezwaar tegen besluit 1.
4.2.1.
De Raad kan de rechtbank echter niet volgen in haar oordeel dat besluit 2 geen stand kan houden omdat de gevolgde procedure niet overeenstemt met de regeling daarvan in de notitie. Hoewel de procedurevoorschriften in de notitie niet geheel sluitend en eenduidig zijn, begrijpt de Raad uit het samenstel van regels dat het niet de bedoeling is geweest om het voltallige M1, de hoogste managementlaag van de eenheid, ook de beslissingen te laten nemen over ambtenaren ten aanzien van wie een M1-lid in een eerdere fase een voorstel van een leidinggevende heeft geblokkeerd. De Raad wijst in dat verband enerzijds op de beperking van de rol van het voltallige M1 tot de eindverantwoordelijkheid en daarnaast op de belangrijke rol die aan de leidinggevenden zelf is toegekend. Het past zo bij de strekking van de notitie om het desbetreffende M1-lid bevoegd te achten om zelfstandig een veto ten aanzien van een ambtenaar te geven, omdat er (volgens dat M1-lid) sprake is van een zeer sprekend geval. Aangezien de M1-leden gemandateerd zijn tot het nemen van beslissingen als hier aan de orde kleeft aan besluit 2 ook overigens geen bevoegdheidsgebrek.
4.2.2.
Ook al kan de rechtbank dus niet gevolgd worden in haar motivering voor de vernietiging van besluit 2, de Raad schaart zich wel achter de uitkomst van de aangevallen uitspraak. Bij besluit 2 heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat hij in redelijkheid niet verplicht kan worden om te motiveren waarom een medewerker geen extra periodiek(en) worden toegekend. Omdat appellant ook geen motivering heeft gegeven voor de weigering betrokkene een bijzondere beloning toe te kennen, komt besluit 2 in strijd met de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb.
4.3.
De aangevallen uitspraak komt dus met verbetering van gronden voor bevestiging in aanmerking.
De besluiten 4, 5 en 6
5.
Bij besluit 4 heeft appellant het bezwaar tegen besluit 1 gegrond verklaard en de directeur Belastingdienst/Limburg opgedragen een nieuwe (lees: primaire) beslissing te laten nemen. Bij besluit 5 is dat primaire besluit genomen waarna bij besluit 6 op betrokkenes bezwaar tegen besluit 5 is beslist. Deze handelwijze is in strijd met artikel 7:11 van de Awb en de vaste rechtspraak van de Raad, die getrapte besluitvorming na een gemaakt bezwaar verbiedt (uitspraak van 27 juni 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY0961). Het stond appellant niet vrij om ter uitvoering van de aangevallen uitspraak in drie fasen op het bezwaar tegen besluit 1 te beslissen. De Raad zal de besluiten 4 en 5 in onderlinge samenhang aanmerken als nieuwe beslissing op bezwaar. Daarbij zal de materiele beoordeling zich toespitsen op besluit 5. Besluit 6 komt voor vernietiging in aanmerking, omdat tegen besluit 5 geen bezwaar meer openstond.
5.1.
Aan betrokkene is bij besluit 5 de toekenning van een extra periodiek over 2010 geweigerd, omdat de beoordeling van zijn functioneren in het tijdvak 1 januari 2009 tot 1 december 2009 de scores goed (2x) en zeer goed (3x) laat zien en hij dus niet uitstekend of structureel bovenmatig heeft gefunctioneerd.
5.2.
Ingevolge artikel 8 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA) is voor de verhoging van het salaris boven het maximum van de voor de ambtenaar geldende salarisschaal vereist, dat de ambtenaar naar het oordeel van het bevoegde gezag uitstekend functioneert. De Raad heeft bij zijn uitspraak van 12 september 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1749 en TAR 2014, 27, geoordeeld dat appellant de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat door te verlangen dat medewerkers van de belastingdienst bij een beoordeling overwegend de score ‘uitstekend’ moeten hebben behaald om voor maximaal één jaar een extra periodiek te krijgen.
5.3.
Nu betrokkene onmiskenbaar niet overwegend de score uitstekend bij zijn beoordeling over 2009 heeft behaald voldoet hij niet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 8 van het BBRA. Betrokkenes opvatting dat zijn functioneren als uitstekend heeft te gelden, omdat hij negen jaar achtereen een eenmalige toeslag heeft gehad, miskent het jaarlijkse karakter van de bijzondere beloningen en de omstandigheid dat het nu gaat om een periodieke verhoging in 2010 vanwege de wijze van functioneren in 2009. De weigering om betrokkene per 1 januari 2010 een extra periodiek toe te kennen kan dus in rechte stand houden. De overige stellingen en beroepsgronden hoeven hierbij geen bespreking.
5.4.
Besluit 1 betrof niet alleen een veto op de toekenning van een extra periodieke verhoging, maar eveneens op een eenmalige bijzondere beloning. Het bezwaar van 14 januari 2010 noemde naast een extra periodiek ook de bijzondere beloning, waarmee betrokkene onmiskenbaar de eenmalige bijzondere beloning bedoelde. Ook nadien heeft betrokkene de mogelijkheid van toekenning van een eenmalige toeslag steeds genoemd naast de extra periodiek. De omstandigheid dat D als beloning alleen een extra periodiek had voorgesteld is geen reden om het bezwaar van betrokkene beperkter op te vatten dan de inhoud van besluit 1. Omdat besluit 5 alleen een beslissing geeft over een extra periodieke verhoging en niet tevens over een eenmalige toeslag kleeft aan besluit 5 dus een gebrek.
5.5.
De Raad ziet aanleiding om appellant onder toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet op te dragen om besluit 5 aan te vullen met een beslissing over een bijzondere beloning in de vorm van een eenmalige toeslag.
5.5.1.
In verband met thans nog niet aan de orde gekomen stellingen van partijen merkt de Raad met het oog op de aanvullende besluitvorming door appellant het volgende op.
5.5.2.
Ter zitting van de Raad is gebleken dat een bepaald incident voor S een belangrijke, zo niet de belangrijkste, rol heeft gespeeld bij het nemen van besluit 1. De betekenis van het incident, het zogenoemde stoelenincident, is tijdens het beroep bij de rechtbank voor het eerst aan de orde gekomen. Appellant heeft desgevraagd tijdens de zitting bij de Raad kenbaar gemaakt, dat S de informatie over het incident en betrokkenes deelname daaraan van horen zeggen heeft. Appellant beschikt niet over nadere gegevens. Betrokkene ontkent elke deelname aan en betrokkenheid bij het stoelenincident en heeft te kennen gegeven, dat hij op het desbetreffende tijdstip op een andere locatie van de belastingdienst was.
5.5.3. In de notitie wordt onder de Algemene uitgangspunten en kaders een belangrijke verantwoordelijkheid voor het toekennen van een bijzondere beloning gelegd bij de leidinggevende (een M2-lid) van de ambtenaar. De eindverantwoordelijkheid ligt ondanks de mandatering bij M1. In zeer sprekende gevallen - bijvoorbeeld samenloop van een voorstel tot bijzondere beloning en disciplinair traject - kan M1 een veto uitspreken.
5.5.3. In de notitie wordt onder de Algemene uitgangspunten en kaders een belangrijke verantwoordelijkheid voor het toekennen van een bijzondere beloning gelegd bij de leidinggevende (een M2-lid) van de ambtenaar. De eindverantwoordelijkheid ligt ondanks de mandatering bij M1. In zeer sprekende gevallen - bijvoorbeeld samenloop van een voorstel tot bijzondere beloning en disciplinair traject - kan M1 een veto uitspreken.
5.5.4.
De Raad acht het geraden dat appellant bij zijn aanvullende beslissing mede aandacht besteedt aan de feiten en omstandigheden van het stoelenincident en de aanwijzingen in de Algemene uitgangspunten en kaders. Gelet op het overwogene in 5.5.2 en 5.5.3 dient appellant in zijn nadere beslissing te motiveren om welke redenen sprake is van een zeer sprekend geval op grond waarvan er voor M1 aanleiding was een veto uit te spreken over een bijzondere beloning voor betrokkene. Voor zover appellant daarbij wenst te betrekken dat het gedrag van betrokkene weerstanden oproept, behoeft dit nadere uitleg. Betrokkene ontvangt immers al jaren achtereen een bijzondere beloning, terwijl de houding van betrokkene ook al verscheidene malen onderwerp is geweest van een beoordelingsgesprek. Voorts is in de gedingstukken geen enkele onderbouwing voor de rol van betrokkene bij het stoelenincident te vinden. Indien appellant deze rol in aanmerking wenst te nemen bij zijn aanvullende beslissing, dient appellant, in aanmerking genomen de ontkenning van betrokkenheid door betrokkene, daarvoor een feitelijke onderbouwing te geven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt appellant op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in besluit 5 te herstellen met in achtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en K.J. Kraan en
W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2014.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) B. Rikhof