Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/5138
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: J.A. Brok),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 3.000,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 25 maart 2022 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 15 september 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door mr. A.F. Kabiri.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 2 december 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 06-05-2021, omstreeks 10.40 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 06-05-2021, omstreeks 10.40 uur.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij om 10.40 uur in de panklaarafdeling op keurbordes 1 van slachterij Storteboom Fresh B.V. Ik bevond mij op het keurbordes voor de PM-keuring van de kuikens afkomstig uit hok 2 van mester [eiseres]. Bij controle van de door het slachthuis aangeleverde gegevens bleek dat de kuikens die op dat moment aan de slachtlijn werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren (zie bijlage wisseltijd koppel van mester "[eiseres]", hok 2).
Ik zag veel karkassen met letsel aan de vleugels en enkele letsels aan de poten en borststreek waarop ik besloot om een vangletselcontrole uit te voeren. Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA Bijlage: K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7.
Ik stond voor beide vangletseltellingen voor de uithaler in de panklaar en beoordeelde de karkassen van de kuikens aan de borstzijde.
De bandsnelheid heb ik middels een visuele telling van het aantal haken per minuut gesteld op 250 haken per 2 minuten, dit komt neer op een bandsnelheid van 7.500 haken per uur.
Ik zag om 10.50 uur, tijdens mijn eerste vangletseltelling van 2 minuten, bij bovengenoemd koppel 7 karkassen met een donkerrode tot paarse bloeding in de vleugel. Alle bloedingen hadden een afmeting van minimaal 3 centimeter. Ik zag 1 karkas met een donkerrode tot paarse bloeding in de poot ter hoogte van het kniegewricht. De afmeting van de bloeding was minimaal 3 centimeter. Ervan uitgaande dat alle haken bezet waren en bij een bandsnelheid van 7.500 dieren per uur zag ik 250 karkassen voorbij komen. Er was dus sprake van 3,20 % vangletsel.
Ik zag om 11.50 uur, tijdens mijn tweede vangletseltelling van 2 minuten, bij bovengenoemd koppel 8 karkassen met een donkerrode tot paarse bloeding in de vleugel. Alle bloedingen hadden een afmeting van minimaal 3 centimeter. Ik zag 1 karkas met een donkerrode tot paarse bloeding ter hoogte van de rechter heup en uitlopend tot in de borstspier. De afmeting van de bloeding was minimaal 3 centimeter. Ervan uitgaande dat alle haken bezet waren en bij een bandsnelheid van 7.500 dieren per uur zag ik 250 karkassen voorbij komen. Er was dus sprake van 3,60 % vangletsel.
In totaal heb ik van bovengenoemd koppel 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd volgens de instructie van de NVWA Bijlage 7 K-PL-WLZ-WV01. Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 3,40% vangletsels, hetgeen boven de door de NVWA gehanteerde interventiegrens van 2% is, bestaande uit ernstige tot zeer ernstige donkerrode tot paarse bloedingen, voornamelijk aan de vleugels. De bloedingen waren donkerrood tot paars van kleur en hadden een afmeting van minimaal 3 cm. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal.
• Het laden van de kuikens op de eerste vrachtwagen was volgens de laadbon op 6 mei 2021 om 06.20 uur begonnen (zie bijlage laadbon 202107129).
• De vertrektijd van de eerste vrachtwagen vanaf de veehouderij was om 07.10 uur (zie bijlage laadbon 202107129).
• Tijd aanvang inspectie op het keurbordes was op 6 mei 2021 om 10.40 uur.
Het letsel is dan maximaal 4 uur en 20 minuten uur oud.
Na het uitvragen van de chauffeur die de kuikens gelost had en de chef aanvoer die, vanaf 04.00 uur toezicht hield op de losplaats, is niet gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan.
Naar mijn deskundige mening als dierenarts is het welzijn van de kuikens ernstig geschaad tijdens het vangen van de dieren en plaatsen in de vervoerscontainers wat aanleiding heeft gegeven tot erge pijngewaarwording en stress bij de kuikens tijdens transport en in de tijd daarna tot aan het bedwelmen.
Het vangen van de dieren werd niet op zodanige wijze uitgevoerd dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd, want ik stelde tijdens mijn inspectie op het pluimveeslachthuis bij de postmortem-keuring vast dat er veel karkassen van dit koppel ernstig tot zeer ernstig letsel, voornamelijk aan de vleugels, vertoonden. Dit heeft ernstig lijden bij de dieren veroorzaakt.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De houder op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d, van de Transportverordening [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 3.000,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert - samengevat weergegeven - aan dat er redenen zijn om ernstig te twijfelen aan het rapport van bevindingen, waaronder de totstandkoming daarvan, de bevindingen daarin, en de deskundigheid van de toezichthouder. Eiseres meent daarom dat het rapport van bevindingen niet aan de overtreding ten grondslag kan worden gelegd. Zij voert daartoe aan dat een vangletseltelling zoals de toezichthouder heeft uitgevoerd menselijk gezien onmogelijk is; de toezichthouder heeft in 480 milliseconden moeten beoordelen of een kuiken een donkerrode tot paarse bloeding had en of deze niet kleiner was dan 3 centimeter. Ter adstructie heeft eiseres ter zitting ringen van divers formaat laten zien. Eiseres twijfelt ook aan de deskundigheid en ervaring van de toezichthouder; er zijn namelijk een aantal boetes voor vangletsel herroepen omdat deze toezichthouder niet volgens de werkinstructie de vangletseltelling had uitgevoerd. Ook wijst eiseres op 15 andere boetezaken waarin de boetes zijn ingetrokken en waaruit zij concludeert dat een behoorlijk aantal toezichthouders onvoldoende op juiste wijze een rapport van bevindingen opstellen of letsel beoordelen. Bovendien gebruikt verweerder voor de vaststelling van de ouderdom een kleurentabel die in 1996 is gemaakt en anno 2023 niet meer toepasbaar is. De toezichthouder neemt de bloedingen pas waar aan het einde van de pluklijn en die kunnen dus in de hele keten daarvoor zijn ontstaan. Daarvoor mag eiseres niet verantwoordelijk worden gehouden. Bovendien, op het moment dat de dieren in de wagen zitten ligt de verantwoordelijkheid bij de chauffeur, transporteur of slachterij en niet meer bij eiseres. In het rapport staat dat uit niets is gebleken dat er calamiteiten zijn geweest maar dit is een standaard tekstblok. Daarnaast ontbreekt bij het rapport van bevindingen de volgende informatie: het aanvoerformulier, de tachograafuitdraai en het kenteken van de vrachtwagen, de naam van de chauffeur, het certificaatnummer voor transport, de aankomsttijd op de slachterij en de slachterijrapportage. Ook is eiseres verbaasd dat zij het rapport van bevindingen pas negen maanden na de constatering heeft ontvangen en twijfelt zij aan de betrouwbaarheid van het rapport nu het pas zeven maanden na de constatering is opgesteld. Ten slotte wijst eiseres op de conclusies in een rapport van Berenschot over de bestuurlijke boetes ten aanzien van de Wet dieren [2] . Hieruit volgt volgens eiseres dat de recidiveregeling dient te worden aangepast.
6.1.
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [3] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat het rapport van bevindingen naar waarheid is opgemaakt door een toezichthouder. De rechtbank ziet in de algemene stellingen van eiseres geen aanleiding om te twijfelen aan de deskundigheid van de toezichthouder noch aan de juistheid van diens rapport van bevindingen. Verweerder heeft toegelicht dat het een gediplomeerd dierenarts betreft, welke een opleidingstraject heeft gevolgd om vangletsels aan de slachtlijn te beoordelen. In het rapport is verder duidelijk beschreven wat de toezichthouder aan letsel heeft gezien: het soort letsel en de kleur en grootte van de geconstateerde bloedingen is beschreven. Ook staat in het rapport dat er volgens de werkinstructie K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7 is geteld. In die werkinstructie staat dat alleen bloedingen worden geteld die minimaal drie centimeter groot en donkerrood tot paars van kleur zijn. Uit het rapport van bevindingen blijkt voldoende duidelijk dat de toezichthouder dit heeft gedaan. Bij het rapport zijn ook stukken gevoegd, zoals de laadbonnen, het afkeurbewijs, het dagoverzicht van de slachterij en het VKI-formulier. Daaruit kan worden opgemaakt hoeveel tijd er is gelegen tussen de vangletseltelling en het laden van de kuikens in de eerste vrachtwagen (4 uur en 20 minuten). De andere door eiseres genoemde stukken betreffende het transport vindt de rechtbank niet noodzakelijk om de overtreding te kunnen vaststellen. Ook het slachtrapport van het slachthuis heeft verweerder niet hoeven te overleggen. Verweerder heeft onbetwist gesteld niet over een slachtrapport te beschikken omdat dit door het slachthuis alleen aan de houder (eiseres) wordt toegestuurd, maar los daarvan ziet het slachtrapport ook niet op de vaststelling van vangletsel in het kader van dierenwelzijn maar alleen op het aantal afkeuringen en op een kwaliteitsbeoordeling. In de verwijzing door eiseres naar andere vangletselzaken waarin deels dezelfde toezichthouder de rapporten had opgesteld en de boetes zijn herroepen ziet de rechtbank ook geen reden om aan de inhoud van het rapport van bevindingen in deze zaak te twijfelen. Immers, eiseres heeft niet betwist dat de redenen waarom in die zaken de boetes zijn herroepen [4] , zich in de boetezaak van eiseres niet voordoen. Evenmin ziet de rechtbank in die redenen grond om in het algemeen te twijfelen aan de deskundigheid van de toezichthouder, de betrouwbaarheid van de vangletseltelling door de toezichthouder of het daarvan opgemaakte rapport. Dat het rapport van bevindingen pas op 2 december 2021 is ondertekend terwijl de constatering al op 6 mei 2021 is gedaan, is opvallend, maar biedt op zichzelf ook geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport, nu de brongegevens voor de vaststelling van de overtreding al wel ten tijde van de constatering zijn veiliggesteld. Verweerder heeft toegelicht dat een toezichthouder bij een constatering direct aantekeningen maakt, een inspectielijst invult met alle van belang zijnde gegevens en relevante documenten opslaat. Ook heeft verweerder opgemerkt dat een rapport al wel eerder door een toezichthouder kan zijn opgesteld, maar op een latere datum is vastgesteld omdat het rapport nog wordt beoordeeld door een andere afdeling van de NVWA, wat enige tijd in beslag kan nemen.
6.3.
Het CBb heeft meermaals geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat de door de toezichthouder gebruikte methode van het vaststellen van vangletsel aan de slachtlijn niet deugdelijk is [5] . De rechtbank ziet in het door eiseres aangevoerde geen aanleiding voor een ander oordeel en overweegt daartoe het volgende.
6.3.1.
Verweerder maakt voor de vaststelling van de ouderdom van een bloeding gebruik van een glijdende schaal. Zoals het CBb [6] heeft overwogen kan daaruit worden afgeleid dat als een bloeding donkerrood of paars is, deze niet recent is veroorzaakt. Het tijdstip waarop de kleur van een bloeding van rood zal overgaan naar donkerrood of paars is afhankelijk van de aard, ernst en plaats van het letsel, maar het CBb acht het voldoende aannemelijk dat een in het slachthuis geconstateerde bloeding van drie centimeter die niet helderrood maar donkerrood of paars is, duidt op letsel dat reeds tijdens het vangen is ontstaan. Weliswaar is de kleurentabel afkomstig uit een al ouder onderzoeksrapport, maar zoals volgt uit een uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank [7] is een soortgelijk onderzoek herhaald in 2020 en kwamen daar dezelfde conclusies uit naar voren. Daarnaast volgt ook uit het door verweerder genoemde WUR-rapport [8] uit 2019 dat het scoren van grote bloedingen in de slachtlijn na het plukken, een valide methode lijkt voor het vaststellen van vleugelbloedingen veroorzaakt door het vang- en laadproces.
6.3.2.
De rechtbank vindt het ook voldoende aannemelijk dat het verschil in kleur tussen een verse bloeding en die van een oudere bloeding en de grootte ervan door een deskundig dierenarts goed kan worden vastgesteld en ziet zich hierin bevestigd door het CBb [9] . Zo oordeelt het CBb dat een toezichthouder voldoende geoefend en deskundig wordt geacht om, ook bij een hogere bandsnelheid dan hier het geval is, accuraat gedurende twee keer twee minuten donkerrode tot paarse bloedingen met een lengte van minimaal 3 cm te tellen. De toezichthouders zijn erop getraind om dit met het blote oog vast te stellen en bij twijfel wordt een bloeding niet meegeteld. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de huidige wijze van het vaststellen van vangletsel onbetrouwbaar of onzorgvuldig is.
6.3.3.
Weliswaar kan ook na het vangen bij de kuikens letsel (of schade) ontstaan, maar verweerder heeft in deze zaak en eerdere zaken bij de rechtbank en het CBb [10] voldoende gemotiveerd dat het door de toezichthouder getelde letsel niet tijdens transport of op het slachthuis kan zijn ontstaan. Zo is toegelicht dat letsel dat bij het transport zou kunnen ontstaan voornamelijk andersoortig letsel betreft en zal bij een incident of ongeval tijdens transport een aanzienlijk groter deel van de kuikens (30-40%) daardoor letsel oplopen dan het hier vastgestelde percentage. Bovendien volgt uit het rapport dat de toezichthouder - na uitvragen bij de chauffeur en de chef aanvoer - niet is gebleken dat er tijdens het transport of het onderbrengen op het slachthuis een calamiteit was geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan. De rechtbank ziet geen reden daaraan te twijfelen, ook al zou op dit punt sprake zijn van een vaker gebruikt tekstblok in rapporten van bevindingen. Overigens zijn bij het rapport van bevindingen de laadbonnen bijgevoegd en daarop staan ook geen bijzonderheden ten aanzien van calamiteiten bij het transport vermeld. De verwijzing van eiseres ter zitting naar de opvattingen van dierenarts W.J, Tondeur, dat (kort gezegd) het huidige systeem op de schop moet en een vierogen principe of camerasysteem wenselijk is, leidt niet tot een ander oordeel, nu daarmee geen wezenlijk andere feiten, omstandigheden of argumenten naar voren worden gebracht die de rechtbank tot een ander oordeel nopen. Daarbij wijst de rechtbank ook nog op een uitspraak van 6 juni 2023 [11] waarin een toelichting van verweerder over cameramonitoring is opgenomen en waarin de rechtbank oordeelt dat verweerder deugdelijk heeft gemotiveerd waarom er op dit moment nog niet voor is gekozen om de vangletseltelling in het slachthuis met een camera vast te leggen.
6.4.
Gelet op al het voorgaande staat voor de rechtbank voldoende vast dat het letsel dat de toezichthouder heeft gezien en geteld bij de kuikens van eiseres tijdens het vangen moet zijn veroorzaakt. Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en was bevoegd [12] om eiseres daarvoor een boete op te leggen. Voor deze overtreding wordt [13] in beginsel een boete van € 1.500,- opgelegd. De wetgever heeft dus al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. De rechtbank vindt dit bedrag als zodanig niet onredelijk. Het met de Transportverordening gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Zoals het CBb heeft overwogen [14] vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het kader waarin de evenredigheidstoets wordt voltrokken en wordt binnen dat kader beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In dat kader vindt de rechtbank van belang dat op grond van de Transportverordening aan geen enkel kuiken door het vangen letsel mag worden toegebracht. In dit geval is een vangletselpercentage van gemiddeld 3,4 % vastgesteld; dat is niet gering en bovendien een aanzienlijke overschrijding van de handhavingsnorm van 2 % die verweerder hanteert. Bij het (laten) vangen door eiseres is een groot aantal kuikens letsel, pijn en lijden berokkend. Terecht merkt verweerder dit aan als een ernstige overtreding. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 3.000,- omdat eiseres een keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van de recidiveregeling in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De verwijzing door eiseres naar een rapport van Berenschot treft in dit kader ook geen doel. De belangrijkste punten uit dit rapport betreffen de gang van zaken bij recidive en het leveren van maatwerk. De inhoud van dit rapport, waarvan nog wordt bezien tot welke aanpassingen dit in de wetgeving of uitvoeringsbeleid eventueel moet leiden, biedt de rechtbank geen grond om in dit geval, mede gelet op de aard en de ernst van de overtreding, de boete disproportioneel te achten. De opgelegde boete van € 3.000,- acht de rechtbank evenredig.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.J. Adriaansen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.