Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/1252
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 februari 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K.J. Defares,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. I.C.M. Nijland.
Procesverloop
Bij vier besluiten van 20 oktober 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerder eiseres vier keer een boete opgelegd van elk € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren.
Bij besluit van 28 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 augustus 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Jansen, die heeft waargenomen voor haar gemachtigde, bijgestaan door [persoon A] , directeur kwaliteit. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [persoon B] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Bij brief van 10 augustus 2021 heeft de rechtbank het onderzoek uitsluitend heropend in de boetezaak [zaaknummer 1] en verweerder in de gelegenheid gesteld om het in deze boetezaak gehanteerde handhavingsbeleid toe te lichten.
Bij brief van 3 september 2021 heeft verweerder zijn handhavingsbeleid in de boetezaak [zaaknummer 1] toegelicht. Bij brief van 28 september 2021 heeft eiseres op verweerders toelichting gereageerd. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 17 december 2021 op het standpunt van eiseres gereageerd.
Daarna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten, nadat partijen schriftelijk te kennen hebben gegeven geen behoefte te hebben aan een nadere zitting.
Overwegingen
1. Verweerder heeft in dit beroep in totaal vier boetes aan eiseres opgelegd: één boete voor condensvorming en drie boetes voor bezoedeling met baansmeer.
1.1.
In boetezaak [zaaknummer 1] (over condensvorming) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd voor de volgende twee beboetbare feiten:
Beboetbaar feit 1: “De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, Hoofdstuk I, onderdeel 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004).
Beboetbaar feit 2: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, Hoofdstuk IX, onderdeel 3, van Verordening 852/2004.
Vanwege de samenhang tussen deze twee beboetbare feiten, heeft verweerder in deze boetezaak alleen een boete van € 2.500,- opgelegd voor het beboetbare feit 1.
1.2.
In de boetezaken [zaaknummer 2] , [zaaknummer 3] en [zaaknummer 4] (over baansmeer) heeft verweerder eiseres boetes opgelegd voor het volgende beboetbaar feit: “Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, Hoofdstuk IX, onderdeel 3, van Verordening 852/2004.
2. Verweerder heeft zijn boetebesluiten gebaseerd op vier rapporten van bevindingen die door een toezichthouder van de NVWA zijn opgemaakt.
2.1.
In boetezaak [zaaknummer 1] schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 28 juni 2017 onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 27 juni 2017 omstreeks 13:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 27 juni 2017 omstreeks 13:30 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [persoon C] , functie: chef Slachthal
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de levercel. Er is al een tijd een probleem met de vorming van condens in de levercel, en er was afgesproken dat een medewerker van het bedrijf zo vaak als nodig de condens zou weghalen. Ik controleerde of dit het geval was. Ik zag condens rechtstreeks vallen op de niet bedekte verse levers voor humane consumptie. De condens was afkomstig van de oude roestige en niet schone verdampers (zie foto) die boven de buitenste 2 kolommen van de eerste baan leverrekken hingen. De buitenste 2 kolommen met levers op deze rekken waren nat van de condens. Ik heb de halchef erbij gehaald en hem mijn bevinding laten zien. Hij heeft de levers met condens afgewaardeerd
tot ongeschikt voor humane consumptie. Vervolgens heeft hij het hoofd kwaliteitsdienst erbij gehaald. Zij heeft de baan onder de verdampers laten blokkeren tot er een structurele oplossing voor het probleem is.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen. Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk 1 punt 2b van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
Ik zag dat er condens op goedgekeurd vlees viel. Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 van Verordening (EG) nr. 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
[…]
Ik bracht [persoon C] , als chef slachthal van [naam eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
2.2.
In boetezaak [zaaknummer 2] schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 7 juli 2017 onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 6 juli 2017 omstreeks 13:40 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 6 juli 2017 omstreeks 13:40 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [persoon D] , functie: Lijnvoorman uitsnijderij
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de gang van de uitsnijderij naar de expeditie. Ik zag hier een ham aan een haak hangen met baansmeer. Ik heb hierop een medewerker van de uitsnijderij aangesproken. Deze medewerker vertelde mij dat hij het zou weghalen. Ik zag dat hij met een papieren poetsdoekje de baansmeer van de ham af probeerde te vegen. Toen ik zei dat hij dit met een mes moest doen, antwoordde hij dat hij dat wel wist, maar op dat
moment geen mes bij zich had.
Vlak daarna zag ik een 2e haak waar 2 hammen aan hingen met baansmeer. Deze haak is uitgeraild om opgeknapt te worden.
Omdat de voorman van de uitsnijderij niet aanwezig was, kwam ik om 14:40 uur terug. Bij de ingang van de buffercel van de expeditie zag ik 3 haken waar elk 1/2 hammen aan hingen die bezoedeld waren met baansmeer. Deze hammen heb ik laten zien aan een medewerker van de expeditie, wie er direct een andere lijnvoorman van de uitsnijderij bij heeft gehaald om de betreffende hammen op te knappen. Van 2 haken met bezoedelde hammen heb ik foto's gemaakt.
Ik zag dat er baansmeer op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was.
[…]
Ik bracht de heer [persoon D] , als lijnvoorman uitsnijderij van [naam eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
2.3.
In boetezaak [zaaknummer 3] schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 4 augustus 2017 onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 3 augustus 2017 omstreeks 11:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 3 augustus 2017 omstreeks 11:30 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [persoon C] , functie: Halchef
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal op het bordes van controlepunt CCP1, vlak voor het stempelen. Op deze plek geldt een 0-norm voor bezoedeling van de karkassen.
Ik zag daar tijdens de verificatie op hygiënisch slachten 1 varkenskarkas met baansmeer op de binnenzijde van de ham. De halchef met wie ik de verificatie samen uitvoerde, had de bezoedeling niet gezien. Ik heb het karkas laten uitrailen om opgeknapt te worden.
Enkele minuten later bevond ik me in de schone slachthal, na het stempelen en na de positie van het CBS. Ik zag daar nog een varkenskarkas met baansmeer op de binnenzijde van de ham (zie foto). Ik heb de halchef gewaarschuwd. Ik zag dat de halchef de slachtbaan stilzette en het karkas ter plekke opknapte.
Ik zag dat er baansmeer op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was.
[…]
Ik bracht de heer [persoon C] , als halchef van [naam eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
2.4.
In boetezaak [zaaknummer 4] schrijft de toezichthouder in het rapport van bevindingen van 18 augustus 2017 onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 15 augustus 2017 omstreeks 10:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 15 augustus 2017 omstreeks 10:30 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [persoon C] , functie: Halchef
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de schone slachthal op het bordes van controlepunt CCP1, na de PM-keuring, vlak voor het stempelen. Op deze plek geldt een 0-norm voor bezoedeling van de karkassen.
Ik zag daar 3 varkenskarkassen met baansmeer op de binnenzijde van de ham. Ik heb de karkassen laten uitrailen om opgeknapt te worden. Ik zag dat er baansmeer op goedgekeurde karkassen, delen van karkassen of vlees aanwezig was.
[…]
Ik bracht de heer [persoon C] , als halchef van [naam eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
3. Eiseres wijst in de eerste plaats op de onschuldpresumptie die op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geldt. Zij voert aan dat op verweerder de bewijslast rust om de overtredingen aan te tonen en dat verweerder daarin niet is geslaagd. Verweerder heeft niet bewezen dat eiseres zich schuldig zou hebben gemaakt aan een overtreding van artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, Hoofdstuk I, punt 2b en Bijlage II, Hoofdstuk IX, onderdeel 3, van Verordening 852/2004 wegens het niet hebben voorkomen van condensvorming en het niet in alle stadia van de productie hebben beschermd van levensmiddelen tegen elke vorm van verontreiniging. Bijlage II, Hoofdstuk I, punt 2b en Bijlage II, Hoofdstuk IX, onderdeel 3, van Verordening 852/2004 behelst volgens eiseres geen resultaatsverplichting.
Uit het betreffende rapport van bevindingen blijkt niet dat er sprake is van condensvorming, nu dit op de bij dit rapport gevoegde foto niet is te zien. Evenmin heeft verweerder bewezen dat sprake is van baansmeer. Ook dit wordt immers niet ondersteund door de bij de rapporten gevoegde foto’s. Niet is gebleken dat sprake is van vettig vuil, afkomstig van de kettingen, haken of rails waar de karkassen aan hangen. De rapporten van bevindingen zijn op essentiële punten onduidelijk, onnauwkeurig en onvolledig.
Ook is eiseres niet in de gelegenheid gesteld de constateringen van de toezichthouder tijdens de inspectie te verifiëren. Daarnaast kan de identiteit van de opsteller van het rapport niet worden vastgesteld en of het op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt kan ook niet worden geverifieerd. Het boetebesluit is uitsluitend gebaseerd op één verklaring van een anoniem gebleven opsporingsambtenaar en dat is onvoldoende. Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:4363). Voorts voert eiseres aan dat verweerder niet heeft bewezen dat de condensvorming en het aangetroffen baansmeer een risico vormen voor de volksgezondheid. Een risicoanalyse als bedoeld in artikel 6 van Verordening 178/2002 ontbreekt. Bovendien handhaaft eiseres in het kader van de voedselveiligheid eigen HACCP-normen. Voor zover verweerder zich beroept op het voorzorgbeginsel, wijst eiseres erop dat ook dan een begin van wetenschappelijk bewijs en een risicobeoordeling vereist is en die ontbreken hier.
Daarnaast voert eiseres aan dat het verrichten van opknaphandelingen aan het karkas na de stempelaar maar vóór de koeling verenigbaar is met Verordening 853/2004. Zij ziet daarvoor bevestiging in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) van 12 september 2019 (ECLI:EU:C:2019:720) en in de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 19 oktober 2017 (ECLI:CBB:2017:426). Ten slotte voert eiseres aan dat het bevel om onmiddellijk de boete te betalen nog voordat het besluit onherroepelijk is, in strijd is met de onschuldpresumptie.
3.1.
De rechtbank overweegt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder mag een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), onder meer herhaald in de uitspraak van 10 april 2018, ECLI:NL:CBB:147, in beginsel afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is in de vier rapporten van bevindingen voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de toezichthouders hebben gedaan. Zij beschrijven daarin welk soort verontreiniging zij hebben aangetroffen, op welk deel van een karkas en op welke plek in het slachtproces. De rechtbank ziet in de inhoud van de rapporten geen aanleiding om aan de juistheid van de constateringen te twijfelen. Evenmin heeft eiseres de bevindingen in de rapporten gemotiveerd weersproken. De enkele betwisting dat sprake is van condens, dat rechtstreeks viel op niet bedekte levers voor humane consumptie, en dat afkomstig was van oude roestige en niet schone verdampers, en van verontreiniging door baansmeer is daartoe onvoldoende.
De toezichthouders hebben op basis van hun deskundigheid als dierenarts geconstateerd dat sprake was van condens en baansmeer en de rechtbank ziet in dit geval geen reden om aan hun deskundigheid en constateringen te twijfelen. Ook de omstandigheid dat de namen van de toezichthouders niet in de rapporten van bevindingen zijn vermeld biedt geen reden voor twijfel aan de inhoud ervan of de bevoegdheid van de toezichthouders. In de rapporten is namelijk wel het toezichthoudernummer opgenomen en aan de hand daarvan kan worden achterhaald welke persoon het rapport heeft opgesteld. Overigens blijkt uit de rapporten dat de toezichthouders in alle boetezaken na de gedane constateringen ook een medewerker van eiseres op de hoogte hebben gesteld van de bevindingen. Daarnaast kan ook de stelling van eiseres dat geen boete kan worden opgelegd op basis van een verklaring van één toezichthouder niet slagen. Zoals hiervoor is overwogen mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de juistheid van een door een toezichthouder opgesteld rapport van bevindingen. Er is geen wettelijk voorschrift waaruit volgt dat een rapport door tenminste twee toezichthouders moet worden opgesteld. Daarnaast is in dit geval geen sprake van een getuigenverklaring (zoals het geval was in de door eiseres genoemde uitspraak van deze rechtbank van 7 juni 2018), maar van een rapport opgesteld door een officieel door de NVWA aangestelde toezichthouder.
3.3.
Uit Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van deze Verordening volgt dat levensmiddelen moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk kunnen worden voor de volksgezondheid dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat dat zij redelijkerwijs niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. De rechtbank is van oordeel dat baansmeer als een dergelijke verontreiniging is aan te merken. Over het algemene betoog van eiseres over het voorschrift van punt 3, Hoofdstuk IX, Bijlage II, van Verordening 852/2004 heeft deze rechtbank een oordeel gegeven in onder meer de uitspraak van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:5646). Daarin heeft de rechtbank ook verwezen naar een uitspraak van het CBb van 10 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:810) en naar het arrest van 12 september 2019 (C-347/17) van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). De rechtbank heeft in die uitspraak geconcludeerd dat baansmeer wel degelijk is aan te merken als een verontreiniging en dat de verplichting van punt 3 geldt tijdens de gehele productie in de slachterij. De rechtbank neemt dat oordeel en de daarvoor in die uitspraak gegeven motivering over in deze zaak.
3.4.
Ook condensvorming valt naar het oordeel van de rechtbank onder de ruime definitie van verontreiniging van Verordening 852/2004.
Hoofdstuk 1 van Bijlage II, van Verordening 852/2004 is getiteld: “Algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III).” In punt 2, aanhef en onder b, van dit hoofdstuk staat: “De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat: de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
De norm in punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk 1 is voldoende duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen.
Verweerder heeft in het verweerschrift van 23 juli 2021 nog toegelicht dat afwezigheid van condens een algemene inrichtingseis is die geldt voor alle bedrijfsruimten waar levensmiddelen worden behandeld of bewaard. Omdat condens kan leiden tot corrosie- en schimmelvorming en in condens schadelijke bacteriën kunnen groeien, dient eiseres ervoor te zorgen dat condensvorming wordt voorkomen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres aan deze verplichting niet heeft voldaan.
Verweerder was - anders dan eiseres stelt - niet gehouden om afzonderlijk vast te stellen of de overtreding van de hiervoor genoemde voorschriften tot een gevaar voor de volksgezondheid leidt. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van
29 november 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:9780) waarin zij ook heeft geoordeeld dat de vraag of het betreffende karkas ia afgekeurd voor menselijke consumptie niet van belang is.
3.5.
Eiseres heeft in de vier onderhavige boetezaken gewezen op haar HACCP-procedures en gesteld dat na de stempelaar maar vóór de koeling nog controles worden uitgevoerd en opknaphandelingen kunnen worden verricht, terwijl de constateringen door de toezichthouders vóór de stempelaar zijn gedaan. Dit is echter niet door eiseres met stukken (bijvoorbeeld eigen werkinstructies) onderbouwd. Maar los daarvan, leidt dit betoog ook niet tot de conclusie dat de controle door de toezichthouder niet heeft plaatsgevonden op een plek zoals in het handhavingsbeleid is voorgeschreven. In de rapporten staat immers duidelijk omschreven dat de toezichthouder zich bevond na de PM-keuring, ter hoogte van CCP1. De CCP1-positie is de laatste controleplek binnen het bedrijf van eiseres. Omdat er geen vaste opknappositie meer is na de CCP1-positie, is er een aanzienlijke kans aanwezig dat de bezoedelde karkassen toch in de lijn voor menselijke productie terecht komen, zoals verweerder in de verweerschriften heeft toegelicht. In de koelcel moeten de karkassen schoon zijn. Bezoedelde karkassen in de koeling kunnen immers zorgen voor kruiscontaminatie van andere karkassen of delen hiervan, omdat de karkassen in de koeling dicht tegen elkaar aan hangen.
3.6.1.
In boetezaak [zaaknummer 1] heeft de rechtbank het onderzoek op 10 augustus 2021 heropend, omdat zij in deze boetezaak naar aanleiding van verweerders toelichting op zitting over het gehanteerde handhavingsbeleid in alle op de zitting van
5 augustus 2021 behandelde zaken nog nadere informatie van verweerder wenste. In deze boetezaak is van belang dat drie schriftelijke waarschuwingen aan eiseres waren gedaan. Twee van de drie waarschuwingen dateren van 29 juni 2017 en 31 juli 2017, terwijl het rapport van bevindingen waarop de boete is gebaseerd, betrekking heeft op een inspectie van 27 juni 2017 en dit rapport is opgemaakt op 28 juni 2017. Deze waarschuwingen zijn dus van latere datum dan het rapport waarop de boete is gebaseerd. Eiseres stelt dat zij in deze zaak eerst mondelinge waarschuwingen had moeten krijgen en vervolgens schriftelijke waarschuwingen voordat verweerder een boete aan haar had kunnen opleggen.
3.6.2.
In zijn schriftelijke standpunt van 17 december 2021 heeft verweerder uitgebreid toegelicht waarom hij bij het opleggen van de boete in de onderhavige boetezaak voor een overtreding van 27 juni 2017 in overeenstemming met zijn handhavingsbeleid heeft gehandeld. Verweerder heeft er hierbij op gewezen dat het Algemeen Interventiebeleid op
7 juli 2016 is gewijzigd. Hierin staan de algemene punten van het interventiebeleid. Uit de bijlage bij het Specifiek Interventiebeleid Vlees, dat op 7 juli 2016 is aangepast naar aanleiding van de wijzigingen van het Algemeen Interventiebeleid, staat in regel A2 dat een overtreding van Bijlage II, Hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004 als een overtreding van klasse B wordt aangemerkt; dit betekent dat het een ernstige overtreding betreft, die een direct of groot risico voor de volksgezondheid kan opleveren. Omdat het bedrijf van eiseres een bedrijf met frequent toezicht is, dient er eerst een waarschuwing te worden gegeven voordat een boete kan worden opgelegd. Pas ingeval van een herhaalde overtreding, kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval een boete aan eiseres kunnen opleggen, omdat sprake is van een herhaalde overtreding.
De schriftelijke waarschuwing van 19 januari 2015, die betrekking heeft op een vergelijkbare overtreding van 19 december 2014, is ruim vóór 27 juni 2017 door eiseres ontvangen. Deze waarschuwing is verder nog recent genoeg om de overtreding van 27 juni 2017 als een herhaalde overtreding te kunnen aanmerken. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het feit dat er vóór de overtreding van 27 juni 2017 nog twee andere overtredingen zijn begaan, waarvan één ook betrekking had op de verontreiniging van vlees met condens het voorgaande niet anders maakt. Zoals verweerder heeft opgemerkt in zijn schriftelijke reactie van 17 december 2021, heeft hij de mogelijkheid om voor klasse B-overtredingen meerdere waarschuwingen te geven. Dit betekent niet dat verweerder in deze situatie waarin het administratieve proces van de later gegeven waarschuwingen nog niet is afgerond geen boete meer zou kunnen opleggen.
3.7.
Verweerder heeft dus terecht de overtredingen vastgesteld en was bevoegd eiseres daarvoor boetes op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boetes. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boetes had moeten matigen dan wel had moeten afzien van het opleggen van de boetes. Ten aanzien van het betoog van eiseres over de onmiddellijke betaling van de boete overweegt de rechtbank dat dit geen doel treft nu de rechtbank thans uitspraak doet op het beroep van eiseres zodat voor een eventuele opschorting van de betaling tot aan de uitspraak op beroep geen ruimte is. Daar komt bij dat de aangewezen weg om dat te bereiken het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening is en dat heeft eiseres niet gedaan.
4. Eiseres heeft ter zitting betoogd dat in de onderhavige vier boetezaken de redelijke termijn in de zin van artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden en dat de boetes daarom dienen te worden gematigd.
4.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
4.2.
In alle vier de boetezaken is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 22 september 2017. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna 29 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de afzonderlijke boetes te matigen met 25 % tot een bedrag van € 1.875,-.
4.3.
Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden.
Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en de primaire besluiten herroepen. Het beroep is dus gegrond.
4.4.
Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase.
4.5.1.
In dit geval is de overschrijding zowel aan verweerder als aan de rechtbank toe te rekenen. In de bestuurlijke fase is sprake van een overschrijding van bijna 16 maanden en in de rechterlijke fase is de overschrijding ruim 11 maanden. De rechtbank zal daarom de aan eiseres te vergoeden bedragen evenredig verdelen (16/27 deel door verweerder en 11/27 deel door de Staat der Nederlandsen, de minister van Justitie en Veiligheid).
4.5.2.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 354,-.
Daarvan dient verweerder € 209,78 te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) de overige € 144,22 -.
4.5.3.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 759,- (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting en 1 punt voor de zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 0,5). Daartoe verwijst de rechtbank naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32).
Verweerder dient daarvan € 449,78,- te vergoeden en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) € 309,22,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de vier boetes;
- herroept de primaire besluiten in alle boetezaken voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes en stelt de boetebedragen vast op € 1.875,-;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres € 209,78 aan griffierecht vergoedt;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) aan eiseres
€ 144,22 aan griffierecht vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 449,78;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 309,22,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 18 februari 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.