Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 21/1190 en 21/1189
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 september 2023 in de zaken tussen
[eiseres] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T. Segers),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister),
(gemachtigde: mr. A.D. Brouwers-Wozniak).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van de minister om aan haar drie boetes op te leggen vanwege overtredingen van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) in verbinding met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit). Verder beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres gericht tegen de door de minister aan haar opgelegde waarschuwing preventieve stillegging van werk op grond van artikel 28a van de Arbowet.
1.1.
Eiseres is gespecialiseerd in systemen voor de opwekking van duurzame energie, zoals zonnepanelen, en in dat kader adviseert, ontwerpt, levert, installeert en onderhoudt zij zonnepanelen. Op 6 maart 2019 heeft een inspectie plaatsgevonden door een arbeidsinspecteur van de Inspectie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de inspectie) bij een van de projecten van eiseres, een boerenbedrijf aan het adres [adres] te [plaats] . De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 8 augustus 2019.
1.2.
Uit dit boeterapport blijkt dat tijdens de inspectie is geconstateerd dat door zes werknemers van eiseres op drie verschillende daken van koeienstallen profielen zijn gemonteerd voor het monteren van zonnepanelen, zonder dat er collectieve beschermingsmaatregelen waren getroffen om valgevaar te voorkomen.
1.2.1.
Op stal A bevonden zich vier werknemers die werkzaamheden uitvoerden in de nabijheid van de dakrand, zonder randbeveiliging, veilige steiger of andere voorzieningen om valgevaar tegen te gaan. Er was evenmin beveiliging tegen doorvallen bij de niet draagkrachtige lichtdoorlatende polyester golfplaten (lichtstraten). Drie werknemers droegen individuele beschermingsmiddelen, te weten een valharnas waarvan de lijnen waren gekoppeld aan valstopapparaten, die vervolgens waren vastgemaakt aan een profiel. De lijnen van de valstopapparaten waren volledig uitgerold waardoor de valstopapparaten hun functie bij een eventuele val zouden verliezen. Hierdoor was er sprake van valgevaar. Eén van de werknemers droeg geen individuele bescherming tegen vallen.
1.2.2.
Op stal B bevond zich één werknemer die werkzaamheden uitvoerde in de nabijheid van de dakrand, zonder randbeveiliging, veilige steiger of andere voorzieningen om valgevaar tegen te gaan. Deze werknemer droeg individuele bescherming, te weten een valharnas waarvan de lijn was gekoppeld aan een valstopapparaat dat via een hijsband aan een profiel op het andere hellende dakvlak was gemonteerd. Tijdens de werkzaamheden was de lijn van het valharnas volledig uitgerold waardoor het valstopapparaat bij een eventuele val zijn functie zou verliezen.
1.2.3.
Op stal C bevond zich één werknemer die werkzaamheden uitvoerde in de nabijheid van de dakrand, zonder randbeveiliging, veilige steiger of andere voorzieningen om valgevaar tegen te gaan. Er was evenmin beveiliging tegen doorvallen bij de niet draagkrachtige lichtstraten. Deze werknemer droeg individuele bescherming, te weten een valharnas waarvan de lijn was gekoppeld aan een valstopapparaat dat aan een profiel op het dak was gemonteerd. Tijdens de werkzaamheden was de lijn van het valharnas volledig uitgerold waardoor het valstopapparaat bij een eventuele val zijn functie zou verliezen.
1.2.4.
De door de arbeidsinspecteur gemeten valhoogtes waren gelegen tussen de 2,572 en 6 meter.
1.3.
Tijdens de inspectie heeft de arbeidsinspecteur de voorman ( [ naam 1] ), mondeling bevolen de werkzaamheden op de daken direct te staken en niet opnieuw aan te vangen vanwege ernstig gevaar voor personen. Dit mondelinge bevel is op 11 maart 2019 op schrift gesteld. Bij beschikking van 27 maart 2019 is het bevel tot stillegging ingetrokken, nadat tijdens een controle op 25 maart 2019 was geconstateerd dat het ernstige gevaar voor personen was opgeheven. Uit de beschikking van 27 maart 2019 blijkt dat er steigers waren geplaatst, er was dakrandbeveiliging aangebracht, de werkzaamheden werden deels vanuit een werkbak van een verreiker uitgevoerd en de lichtplaten en de lichtstraten waren afgedekt, zodat het niet meer mogelijk was hier doorheen te zakken. Ook waren de valstopapparaten zodanig aangepast dat de lijnen hoofzakelijk in verticale zin gebruikt werden.
1.4.
Naar aanleiding van de bevindingen in het boeterapport heeft de staatssecretaris op 30 januari 2020 bij afzonderlijke brieven bericht dat hij voornemens is aan eiseres een drietal boetes op te leggen, voor een totaalbedrag van € 32.400,-, en een waarschuwing preventieve stillegging te geven. Eiseres heeft tegen beide voornemens een zienswijze en een aanvullende zienswijze ingebracht.
1.5.
Bij afzonderlijke besluiten van 17 november 2020 is de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid overeenkomstig de voornemens, overgegaan tot het opleggen van de boetes en het geven van een waarschuwing preventieve stillegging.
1.6.
Met de afzonderlijke besluiten van 12 maart 2021 op de bezwaren van eiseres is de minister [1] bij deze besluiten gebleven.
1.7.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de afzonderlijke besluiten van 12 maart 2021.
1.8.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.9.
Eiseres heeft nog nadere beroepsgronden ingediend.
1.10.
De rechtbank heeft de beroepen op 17 juli 2023 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen: [naam directeur] , directeur van [eiseres] , mr. E. Bakker en mr. L. van de Ven, die hebben waargenomen voor de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van de minister en [naam 2] , arbeidsinspecteur bij de inspectie.
Beoordeling door de rechtbank
het beroep gericht tegen de opgelegde boetes (ROE 21/1190)
2. De rechtbank beoordeelt of de minister heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de boetes, en zo ja, of er aanleiding bestond om de hoogte van de boetes te matigen. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2.1.
Voor de toepasselijke wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.2.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft
.
.
Is er sprake van een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit?
3. Eiseres betwist primair dat er sprake is van een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Zij stelt dat het niet mogelijk was om collectieve beschermingsmaatregelen te treffen, zoals steigers en randbeveiliging. Bij stal A en B kon geen steiger worden geplaatst omdat de grond te drassig was en een dakgoot ontbrak. Bij stal C was het dak niet sterk genoeg om randbeveiliging te plaatsen. Een vangnet plaatsen was evenmin een mogelijkheid, nu hiervoor minimaal 3.5 meter vrije ruimte onder het vangnet dient te bestaan. Naar de mening van eiseres was het hanteren van collectieve beschermingsmaatregelen ook niet nodig en kon hiermee het valgevaar niet worden tegengegaan. Zij verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 3 mei 2006. [2] Volgens eiseres had volstaan kunnen worden met individuele beschermingsmaatregelen conform het vijfde lid van artikel 3.16 van het Arbobesluit, zoals valstopapparaten met daaraan gekoppelde lijnen en een verreiker met werkbak. Eiseres doet in dat kader een beroep op Richtlijn 92/57/EEG [3] . Dat de minister deze werkwijze met individuele beschermingsmaatregelen heeft geaccepteerd blijkt uit het feit dat deze werkwijze aanleiding heeft gegeven om de opgelegde stillegging in te trekken. Dit impliceert dat niet artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit van toepassing is, maar het vijfde lid. Uit het vijfde lid volgt dat collectieve beschermingsmaatregelen en individuele beschermingsmaatregelen niet naast elkaar gehanteerd kunnen worden, aldus eiseres.
4. Uit het boeterapport leidt de rechtbank af dat de werknemers van eiseres bij hun werkzaamheden bij de stallen het risico liepen te vallen op zandgrond, klinkers, beton, een metalen hondenren of het daarin aanwezige nachthok. Bij stal A bestond het gevaar op losse klinkers te vallen of op de daarbij gelegen metalen buis. Verder bestond het gevaar om door het dak (van stal A) te vallen of door de lichtstraten te zakken, die, zoals ter zitting onweersproken is gesteld, zich in alle drie de stallen bevonden. Bij het zakken door het dak en de lichtstraten bestond vervolgens het risico te vallen op de betonnen vloer van de stallen, op de metalen hekwerken van de stallen of tussen de aanwezige koeien. Verder waren onder de lichtstraten geen valnetten aangebracht om valgevaar te voorkomen.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat er geen collectieve beschermingsmaatregelen zijn getroffen teneinde valgevaar op hoogte te voorkomen. Evenmin is in geschil dat de werkzaamheden werden verricht op hoogtes variërend tussen de 2,572 meter en 6 meter waardoor er sprake was van valgevaar in vorenbedoelde zin.
4.2.
Het standpunt van eiseres dat het niet mogelijk is om collectieve beschermingsmaatregelen te treffen en dat dit bovendien ook niet nodig was, volgt de rechtbank niet. Uit het boeterapport [4] volgt dat het noodzakelijk was om collectieve beschermingsmaatregelen aan te brengen. Het was weliswaar niet mogelijk om deze beschermingsmaatregelen aan te brengen in de stallen omdat daar de koeien verbleven, maar het was wel mogelijk deze beschermingsmaatregelen, zoals een steiger, een stelling, een bordes, een werkvloer en doelmatige hekwerken of leuningen, aan te brengen aan de buitenzijde van de stallen. Ook hadden onder het cementvezel golfplaten dak van stal A en de lichtstraten van zowel stal A en C, valnetten kunnen worden geplaatst. Naast deze collectieve maatregelen bestond voor eiseres de mogelijkheid om individuele maatregelen te treffen. Uit het boeterapport blijkt voldoende duidelijk – in lijn met de (door eiseres aangehaalde) uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2006 – dat collectieve maatregelen dienden te worden getroffen en ook waar deze moesten worden aangebracht, om valgevaar te voorkomen. Gelet hierop kan eiseres niet worden gevolgd in haar stelling dat het niet mogelijk en ook niet nodig was om collectieve maatregelen te treffen en dat deze maatregelen het valgevaar niet konden voorkomen. De rechtbank ziet geen aanleiding om de betrouwbaarheid van het op ambtseed opgemaakt boeterapport op dit punt in twijfel te trekken. In het licht hiervan kan eiseres evenmin worden gevolgd in haar verwijzing naar Richtlijn 92/57/EEG ter onderbouwing van haar betoog dat volstaan had kunnen worden met individuele beschermingsmaatregelen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht gesteld dat in deze richtlijn minimumvoorschriften zijn opgenomen. Deze voorschriften laten onverlet dat eiseres als werkgever de plicht heeft artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit na te leven, hetgeen volgt uit artikel 9.1 van dit besluit.
4.3.
Dat het bovendien ook voor eiseres feitelijk mogelijk was om deze collectieve beschermingsmaatregelen te treffen, blijkt uit het feit dat deze maatregelen zijn getroffen na de stillegging van de werkzaamheden op 6 maart 2019. Ter zitting heeft eiseres weliswaar aangegeven dat er na de stillegging geen dakrandbeveiliging kon worden aangebracht, maar dat er wel netten zijn geplaatst bij de overgang tussen twee stallen en dat de bovenkant van de lichtstraten was dichtgelegd. Ook is er gewerkt met een verreiker met werkbak, aldus eiseres. Daarnaar gevraagd heeft [naam 2] toegelicht dat het wel mogelijk was om dakrandbeveiliging te plaatsen. Aan de kopse kant van de stallen kon een steiger met werkvloer op hoogte of net onder de dakrand worden geplaatst. De rechtbank ziet geen aanleiding om de toelichting van [naam 2] in twijfel te trekken. Vast staat dat eiseres na de stillegging niet enkel met individuele beschermingsmiddelen heeft gewerkt, maar ook met collectieve beschermingsmiddelen. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding eiseres te volgen in haar betoog dat uit artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit zou volgen dat collectieve- en individuele beschermingsmaatregelen niet naast elkaar gehanteerd kunnen worden. Uit dit artikellid volgt enkel dat collectieve beschermingsmaatregelen prevaleren boven individuele beschermingsmaatregelen, maar niet, zoals eiseres ten onrechte stelt, dat beide voorzieningen niet tegelijkertijd mogen worden gebruikt. Nu uit het voorgaande volgt dat het mogelijk was om collectieve beschermingsmaatregelen te treffen, kan eiseres niet gevolgd worden in haar stelling dat als er al een boete zou kunnen worden opgelegd deze gebaseerd had moeten worden op artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit.
4.4.
Op grond van de hiervoor genoemde overwegingen is de rechtbank van oordeel dat de minister op grond van artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit bevoegd was om aan eiseres een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van dat besluit.
Bestond er aanleiding om maar één boete op te leggen?
5. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat er sprake is van één overtreding waardoor ook maar één boete kan worden opgelegd. Zij vindt hiervoor aansluiting bij de tekst van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit waarin wordt gesproken over “het verrichten van arbeid” dit begrip wordt ook aangehaald bij de uitleg van het begrip “arbeidsplaats” in artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbowet. Artikel 3.16 van het Arbobesluit koppelt collectieve arbeidsmiddelen aan één arbeidsplaats. De minister stelt daarom ten onrechte dat er per stal moet worden beoordeeld of collectieve beschermingsmiddelen noodzakelijk zijn. De verplichting om “gemeenschappelijke” bescherming aan te brengen ziet namelijk maar op één handeling, aldus eiseres.
6. Uit artikel 1, vierde lid, van de Beleidsregel leidt de rechtbank af dat overtredingen die meerdere keren voorkomen maximaal drie keer in de berekening van de op te leggen boete kunnen worden meegenomen. Uit de toelichting bij de Beleidsregel blijkt dat rekening wordt gehouden met de omstandigheid dat overtredingen gelijktijdig en in veelvoud kunnen voorkomen. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de boete voor een werkgever als meer dan drie werknemers hun individuele beschermingsmiddelen niet gebruiken. [5] Anders dan eiseres stelt is hierbij niet relevant of er sprake is van één arbeidsplaats [6] . In het concrete geval is namelijk sprake van drie verboden toestanden: bij drie stallen (stal A, B en C) diende collectieve valbeveiliging te worden aangebracht en omdat deze stallen qua hoogte en afmeting van elkaar verschillen diende deze collectieve maatregel per stal te worden beoordeeld. De rechtbank deelt het standpunt van de minister dat er daarom sprake is van drie overtredingen die bij de berekening van de op te leggen boete konden worden meegenomen. De beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.
Bestaat er aanleiding de boetes te matigen op grond van de Beleidsregel?
7. Zoals hiervoor reeds is overwogen is de minister bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Hij moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb [7] , de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. [8]
7.1.
In beginsel mag bij bewezenverklaring van de gedraging waarvoor de boete is opgelegd van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen. Daarbij kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreding niet opzettelijk is begaan. Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. De vraag of eiseres een verwijt te maken valt, hangt dus samen met de vraag of eiseres aan de vier matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel heeft voldaan. [9]
7.2.
Voor het oordeel dat de Beleidsregel in strijd is met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb of onredelijk is, omdat die geen ruimte zou laten voor verdere matiging, bestaat geen grond. De Beleidsregel laat onverlet dat beoordeeld dient te worden of een boete voor verdere matiging in aanmerking komt op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
Risico-inventarisatie en veilige werkwijze (matigingsgrond a)
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de risico’s ten aanzien van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en dat naar aanleiding daarvan een veilige werkwijze is ontwikkeld. Volgens eiseres kan volstaan worden met het gebruik van individuele beschermingsmaatregelen om valgevaar te voorkomen. Zij verwijst daartoe in beroep naar de werkinstructie “Werken op hoogte” van 7 juli 2015, het opnameformulier en het werkvoorbereidingsformulier. Naar de mening van eiseres dient het te gaan om een veilige werkwijze en niet om de méést veilige werkwijze.
9. De rechtbank overweegt dat de matigingsgrond risico-inventarisatie en veilige werkwijze enerzijds ziet op het inventariseren van de risico’s van de concrete werkzaamheden en anderzijds op het ontwikkelen van een veilige werkwijze ter voorkoming van de concrete overtreding in het concrete geval. Slechts indien aan deze twee voorwaarden is voldaan kan deze matigingsgrond worden toegepast.
9.1.
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres de risico’s van de concrete werkzaamheden heeft geïnventariseerd. In geschil is de vraag of eiseres een veilig werkwijze heeft ontwikkeld ter voorkoming van de concrete overtreding in het concrete geval. De rechtbank deelt het standpunt van de minister dat dit niet het geval is. Bij haar oordeel betrekt de rechtbank dat de hiervoor genoemde werkinstructie, waarin wel het aanbrengen van dakrandbeveiliging en het plaatsen van steigers is genoemd maar niet het bedekken van de lichtstraten, algemeen van aard is en niet concreet aangeeft welke maatregelen getroffen kunnen worden bij het werken op hoogte. De minister heeft deze werkinstructie daarom niet hoeven aanmerken als een veilige werkwijze ter voorkoming van de concrete overtreding in het concrete geval. Het door eiseres aangevoerde opnameformulier maakt evenmin inzichtelijk wat de veilige werkwijze is. Het door eiseres aangehaalde werkvoorbereidingsformulier schrijft juist het gebruik van individuele beschermingsmaatregelen voor zoals harnassen en valgordels, terwijl juist collectieve beschermingsmaatregelen noodzakelijk zijn om valgevaar te voorkomen. Juist gelet op dit laatste, het voorkomen van valgevaar, kan eiseres niet gevolgd worden in haar stelling dat het enkel zou gaan om een “veilige werkwijze” en niet de “meest veilige werkwijze”. Nu er geen sprake is van een veilige werkwijze, volgt de rechtbank de minister in zijn standpunt dat niet voldaan is aan de eerste matigingsgrond.
9.2.
Bij het beoordelen of is voldaan aan de andere matigingsgronden, kan in aanmerking worden genomen dat er geen sprake is van een veilige werkwijze. Naar het oordeel van de rechtbank is, als gevolg van het ontbreken van een veilige werkwijze, ook niet voldaan aan de overige drie matigingsgronden. Omdat er geen veilige werkwijze is ontwikkeld, kan er namelijk ook geen sprake zijn van het creëren van noodzakelijke randvoorwaarden voor deze veilige werkwijze en kunnen er ook geen adequate instructies zijn gegeven om de overtreding te voorkomen. Als er geen sprake is van een veilige werkwijze, kan logischerwijs ook geen sprake zijn van adequaat toezicht daarop. Het houden van adequaat toezicht ziet namelijk op het naleven van een veilige werkwijze, zodat zonder die veilige werkwijze ook geen sprake kan zijn van adequaat toezicht. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 9 februari 2022 [10] en 28 juni 2023. [11]
Inspanningen achteraf en de evenredigheidstoets
10. De rechtbank overweegt allereerst dat het vormvereiste en het inhoudelijk vereiste zijn neergelegd in artikel 1, twaalfde lid van de Beleidsregel. Van de werkgever mag worden verwacht dat hij adequate maatregelen neemt om dezelfde of soortgelijke overtredingen te voorkomen (het inhoudelijk vereiste) en dit zo snel mogelijk doet
(het vormvereiste). Wanneer de werkgever na de overtreding in aanmerking wil komen voor matiging van de boete dient hij alsnog te voldoen aan de vier aspecten van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel.
11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er inspanningen zijn verricht ná de overtreding die op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel aanleiding geven tot matiging. Op dit punt stelt zij primair dat het vormvereiste in deze situatie onredelijk is. Eiseres stelt dat zij onvoldoende gelegenheid heeft gehad om adequate maatregelen te treffen. Zij voert daartoe aan dat het boeterapport dateert van 8 augustus 2019, het aanvullend boeterapport dateert van 22 januari 2020 en de boetekennisgeving dateert van
30 januari 2020. Eiseres had dus maar zes werkdagen de tijd om adequate maatregelen te treffen, aangezien zij pas bij het aanvullend boeterapport volledig op de hoogte is gesteld van het verwijt dat haar wordt gemaakt. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat het inhoudelijke vereiste onredelijk is en in strijd is met het fair play-beginsel. Daartoe voert zij aan dat wil zij voor matiging in aanmerking komen zij alsnog moet voldoen aan álle vier aspecten van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel, die onderling met elkaar samenhangen, waardoor zij meer maatregelen moet nemen dan nodig zijn. Daarbij komt dat in 29% van alle gevallen de boete gematigd wordt door de Inspectie waardoor de situatie ten tijde van de boetekennisgeving verandert. Meer subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat maatregelen die worden getroffen na de overtreding kunnen leiden tot een matiging van 35% en niet slechts 12,5% zoals genoemd in voormelde Beleidsregel. Eiseres verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015. [12]
11.1.
Verder beroept eiseres zich op de algemene evenredigheidstoets waarbij ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat er sprake is van één handeling of gedraging. Naar de mening van eiseres is er sprake van samenloop. Daartoe stelt zij dat er sprake is van één werkplan, alle werknemers hebben dezelfde instructie gekregen, zij zijn onder hetzelfde toezicht gesteld en zij beschikken over vergelijkbare beveiligingsmiddelen. Subsidiair stelt eiseres dat, voor zover geen sprake is van samenloop, er sprake is van samenhang tussen de gedragingen die de overtredingen opleveren waardoor er reden is tot matiging van de boete. Daarbij acht eiseres het onevenredig dat zij drie keer wordt bestraft voor recidive.
12. Voor het oordeel dat het inhoudelijk vereiste en het vormvereiste onredelijk zijn en strijd opleveren met het fair-play-beginsel bestaat geen grond. Daartoe overweegt de rechtbank dat de rechter zonder terughoudendheid de evenredigheid van de opgelegde boete toetst. Inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. [13] Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn, uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. Inspanningen zijn adequaat als zij gericht zijn op het voorkomen van de concrete overtreding. [14] Dat eiseres niet eerder maatregelen kon treffen omdat zij in afwachting was van het (aanvullend) boeterapport van 22 januari 2022, omdat in het boeterapport van 8 augustus 2019 de overtreden artikelen niet waren vermeld, volgt de rechtbank niet. Ten tijde van de inspectie op 6 maart 2019 was eiseres immers op de hoogte van de te nemen (collectieve) maatregelen. Toen is immers ook een mondelinge stillegging opgelegd. Het had op de weg van eiseres gelegen om zo snel mogelijk na deze inspectie collectieve maatregelen te treffen.
12.1.
In het concrete geval heeft eiseres een groot aantal documenten aangeleverd waaruit – naar haar mening – volgt dat zij voldoende inspanningen heeft verricht na de overtredingen. Naar het oordeel van de rechtbank is de minister in zijn besluitvorming voldoende ingegaan op deze documenten en heeft hij hierover het standpunt kunnen innemen dat deze door eiseres gehanteerde maatregelen niet voldoen aan het inhoudelijk vereiste dan wel het vormvereiste. In beroep heeft eiseres nog expliciet gewezen op het document “Werken op hoogte” van 28 februari 2020 en de presentatie “Werken op hoogte 5 en 6 maart 2020”, maar ook ten aanzien van deze documenten heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat deze maatregelen niet zo snel mogelijk na de geconstateerde overtreding, op 6 maart 2019, zijn genomen, zodat ook hierin geen grond is gelegen om de boete te matigen.
12.2.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van samenloop dan wel van samenhang tussen de gedragingen die een matiging van de boete rechtvaardigen. In dit geval hebben de werkzaamheden plaatsgevonden door zes werknemers op drie verschillende daken. Op elk van deze daken liepen de werknemers een risico op valgevaar wegens het ontbreken van collectieve beschermingsmiddelen. Er was sprake van drie overtredingen op drie verschillende daken. In artikel 1, vierde lid, van de Beleidsregel is de mogelijkheid gecreëerd dat met een veelvoud (maximaal drie) aan overtredingen rekening kan worden gehouden bij het opleggen van de boete. Dit moet bekeken worden tegen de achtergrond van dit artikellid dat werkgevers maatregelen dienen te nemen tegen valgevaar, omdat werknemers zelf niet altijd in staat zijn om de juiste keuze te maken en zij zich ook niet altijd bewust zijn van de gevaren die de werkzaamheden op hoogte met zich brengen. Daarom is het aan de werkgever om in de concrete situatie ervoor te zorgen dat werkzaamheden op hoogte veilig worden uitgevoerd. Gelet hierop is het naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig dat er drie boetes zijn opgelegd voor drie overtredingen wegens het niet toepassen van collectieve valbeveiliging. De rechtbank acht het evenmin onevenredig dat elke boete met 100% is verhoogd vanwege recidive. Zij overweegt daartoe dat de minister hierbij al rekening heeft gehouden met het evenredigheidsbeginsel, aangezien uit artikel 34, zevende lid, van de Arbowet volgt dat in het geval van recidive de minister de derde boete (als gevolg van de derde overtreding) met 200% had kunnen verhogen, hetgeen hij niet heeft gedaan.
De Beleidsregel biedt geen ruimte voor het opleggen van een boete
13. Eiseres stelt zich op het standpunt dat uit de leeswijzer bij de Beleidsregel zou blijken dat er aan de werkgever geen boete kan worden opgelegd.
14. De rechtbank kan dit standpunt van eiseres niet volgen. In artikel 16, tiende lid, van de Arbowet is bepaald dat de werkgever verplicht is tot het naleven van de Arbowet en regelgeving. Op grond van de artikelen 9.1 en 9.5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Arbobesluit is de werkgever verplicht tot het naleven van onder andere artikel 3.16 van het Arbobesluit. De normadressaat van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit is dan ook de werkgever. Op grond van artikel 9.5, eerste lid, aanhef en onder b, van het Arbobesluit kan vanwege het handelen of nalaten in strijd met artikel 3.16 van het Arbobesluit een bestuurlijke boete worden opgelegd. De minister heeft daarom op grond van artikel 34, eerste lid van de Arbowet een bestuurlijke boete kunnen opleggen aan eiseres. Wat in het beleid is opgenomen over een mogelijke werknemersboete doet daaraan niets af. De beroepsgrond slaagt niet.
Moet de boete worden gematigd op grond van verminderde verwijtbaarheid?
15. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van opzet of grove schuld waardoor matiging van de boete met 50% in de rede ligt. Zij verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022. [15] Deze uitspraak ziet weliswaar op de systematiek van de Wav [16] , maar naar de mening van eiseres is deze uitspraak ook op deze zaak van toepassing. Op grond van artikel 5:46 van Pro de Awb dient rekening te worden gehouden met – in dit geval – de afwezigheid van opzet of grove schuld. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting aangegeven op dit punt in afwachting te zijn van een uitspraak in hoger beroep van de Afdeling in een andere zaak.
16. De rechtbank volgt het betoog van eiseres vooralsnog niet. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht is de onderhavige systematiek anders dan die van de Wav. De minister heeft voor een verdere motivering verwezen naar de uitspraken van de rechtbank Gelderland [17] en de rechtbank Midden-Nederland. [18] De rechtbank neemt de motivering van deze rechtbanken over. De rechtbank is van oordeel dat de Beleidsregel – anders dan de Wav – al is afgestemd op “normale verwijtbaarheid”. Als er sprake is van overtredingen die begaan zijn met opzet of grove schuld, dan kunnen deze op grond van artikel 32 van Pro de Arbowet strafrechtelijk worden vervolgd. Dit heeft tot gevolg dat de boete op grond van de door eiseres aangehaalde uitspraak niet hoeft te worden gematigd. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Moet de boete worden gematigd vanwege de lange tijdsduur tussen het boeterapport en de boeteoplegging?
17. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de boete met 25% dient te worden gematigd, omdat sinds de afronding van het boeterapport op 8 augustus 2019 en de oplegging van de boete op 17 november 2020 meer dan een half jaar is verstreken. Zij beroept zich daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022. [19]
18. De minister heeft ter zitting toegelicht dat op dit punt beleid wordt ontwikkeld. Dit beleid wordt sinds vorig najaar toegepast, maar is nog niet op schrift gesteld. Dit beleid houdt in dat de boete met 5% wordt gematigd, indien – zoals de minister ter zitting expliciet heeft aangegeven – er meer dan een half jaar ligt tussen het boeterapport en de boetekennisgeving. Naar de rechtbank begrijpt bedoelt de minister de termijn tussen het boeterapport en het boetebesluit. Dit nieuwe beleid, dat afwijkt van het huidige beleid, wordt niet door eiseres betwist. In deze zaak ziet de minister, gelet op het nieuwe beleid, aanleiding om de hoogte van de boete alsnog met 5% te matigen. Dit betekent dat het boetebedrag van € 32.400,- met 5% wordt verminderd tot € 30.780,-. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een verdere matiging van de hoogte van de boete op grond van dit beleid, nu dit beleid nog niet op schrift is gesteld waardoor zij hiervan nog geen kennis heeft kunnen nemen. De door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022 geeft evenmin aanleiding tot een verdere matiging, nu deze uitspraak – anders dan in deze zaak – ziet op een boeteoplegging in het kader van de Wav en op deze wetgeving ander beleid van toepassing is.
Is er sprake van overschrijding van de redelijke termijn?
19. Eiseres verzoekt om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. [20]
20. Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van partijen gedurende de gehele rechtsgang. De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepsprocedure sprake is, mag maximaal twee jaar in beslag nemen, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelduur te rechtvaardigen. Volgens vaste rechtspraak [21] is het startpunt vanaf wanneer eiseres in redelijkheid kon verwachten dat aan haar een bestuurlijke boete zou worden opgelegd, gelegen op 30 januari 2020, de datum van het voornemen. Op dat moment is de redelijke termijn gaan lopen en deze eindigde twee jaar later op 30 januari 2022.
20.1.
De minister had na de boetekennisgeving zes maanden de tijd om een boetebesluit te nemen, te weten tot en met 30 juli 2020. Hij heeft deze termijn met bijna vier maanden overschreden door eerst op 17 november 2020 het boetebesluit te nemen.
20.2.
Gelet op hetgeen onder 20 is overwogen was ten tijde van de zitting de redelijke termijn al overschreden. De rechtbank doet nu uitspraak op 14 september 2023. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met meer dan 19 maar minder dan 24 maanden. Volgens vaste rechtspraak [22] wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met vijf procent per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van
€ 2.500). De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. Dit betekent dat het oorspronkelijke boetedrag van € 32.400,- met 20% (inclusief de onder 18. genoemde matiging) wordt verminderd tot € 25.920,-. De rechtbank acht deze boete passend en geboden.
Het beroep gericht tegen de waarschuwing preventieve stillegging (ROE 21/1189)
21. Voor het feitencomplex en de besluitvorming in deze zaak verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 1.1 tot en met 1.6.
21.1.
Aanvullend stelt de rechtbank vast dat eiseres eerder artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, te weten op 18 juni 2015. Bij besluit van 26 januari 2016 is eiseres, na een matiging van 25%, een boete opgelegd van € 8.100,-. Deze boete is bij het besluit op bezwaar van 30 maart 2016 met 50% gematigd tot € 5.400,-.
Op grond van artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit wordt na een herhaalde overtreding een waarschuwing preventieve stillegging gegeven zoals bedoeld in artikel 28a van de Arbowet.
22. De rechtbank beoordeelt of de minister heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de waarschuwing preventieve stillegging. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
22.1.
Voor de toepasselijke wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
22.2.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is er sprake van een herhaalde overtreding op grond waarvan de minister eiseres een schriftelijke waarschuwing preventieve stillegging heeft kunnen geven?
23. De rechtbank stelt voorop dat met de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving [23] werd beoogd overtredingen van de arbeidswetten door bedrijven streng aan te pakken waardoor werknemers onder veilige omstandigheden hun werk kunnen uitvoeren. De waarschuwing is een maatregel van dit aangescherpte beleid en – anders dan eiseres stelt – vervalt deze op grond van artikel 28a, vierde lid, van de Beleidsregel vijf jaar na dagtekening van de beschikking. In deze zaak is sprake van een herhaaldelijke overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Het gaat niet om misbruik of fraude, maar om overtreding van de arbeidswetgeving.
24. Eiseres betwist dat er sprake is van een herhaalde overtreding zoals opgenomen in artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit. Volgens eiseres is er sprake van een herhaling als de overtreding binnen een jaar plaatsvindt na de eerdere overtreding. Daarbij sluit eiseres aan bij de dwangsom zoals opgenomen in artikel 5:34, tweede lid, van de Awb. Aan de hier genoemde herhaling kleeft evenwel geen termijn. In dit geval ligt er bijna 3,5 jaar tussen de huidige en de vorige overtreding, terwijl eiseres in de tussentijd meer dan 3.500 projecten veilig en succesvol heeft afgerond. Daarbij is de eerste boete met 50% gematigd waardoor niet gezegd kan worden dat de verwijtbaarheid zich heeft herhaald.
25. De rechtbank volgt dit standpunt van eiseres niet. Zoals onder 21.1 reeds is overwogen heeft eiseres eerder artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden op
18 juni 2015 en is haar hiervoor een boete opgelegd. Dat is binnen de recidivetermijn van vijf jaar, zoals deze is neergelegd in artikel 34, vijfde lid, van de Arbowet. Het betoog van eiseres dat er sprake is van een herhaalde overtreding, indien de overtredingen elkaar binnen een jaar opvolgen, is daarom onjuist. De omstandigheid dat eiseres sinds deze overtreding meer dan 3.500 projecten veilig en succesvol heeft afgerond en dat de eerdere boete met 50% is gematigd, maakt niet dat er daarom geen sprake zou zijn van een herhaalde overtreding. Zoals de rechtbank onder 4.4 reeds heeft overwogen, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres op 6 maart 2019 opnieuw artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Vastgesteld kan worden dat er sprake is van een herhaalde overtreding en dat daarmee voldaan is aan de voorwaarden van artikel 28a, eerste en tweede lid van de Arbowet. De minister was daarom bevoegd tot het geven van de waarschuwing.
Had de minister van het opleggen van de waarschuwing moeten afzien?
26. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. Zij wijst daarbij ook op de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022 [24] waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat bij de bevoegdheid tot het opleggen van de waarschuwing de aard en omvang van de overtreding, de maatschappelijke en economische gevolgen van een eventuele stillegging en of een boete is gematigd, dient te worden afgewogen. Verder doet eiseres een beroep op artikel 4, derde lid, van deze beleidsregel. Zij voert daartoe aan dat nu de eerdere boete bij besluit van 26 januari 2016 met 50% is gematigd, dit de minister aanleiding had moeten geven af te zien van de schriftelijke waarschuwing. Eiseres is verder van mening dat de boete in aanmerking komt voor matiging op grond van artikel 1, elfde en twaalfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving en zij verwijst hiervoor naar hetgeen zij in de beroepsprocedure inzake de opgelegde boetes heeft aangevoerd.
27. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister geen toepassing hoeven geven aan artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. Dit artikellid ziet op de maatschappelijke en economische gevolgen voor derden waarbij bij het gebruik maken van de bevoegdheid tot het opleggen van de waarschuwing rekening moet worden gehouden. Niet gesteld noch gebleken is dat deze gevolgen voor derden aanwezig zijn. In dit geval zien deze maatschappelijke en economische gevolgen juist op eiseres, waardoor het beroep van eiseres op dit artikel niet kan slagen. Ook het beroep van eiseres op de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022 kan niet slagen, nu die zaak – anders dan de zaak met procedurenummer ROE 21/1190 – betrekking heeft op een boete in het kader van de Wav. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank evenmin toepassing hoeven geven aan artikel 4, derde lid van de Beleidsregel. Weliswaar is de eerdere boete bij besluit van 26 januari 2016 met 50% gematigd, maar dit geldt niet voor de boete van
17 november 2020. Eiseres heeft niet laten zien dat zij na de overtreding van 18 juni 2015 voldoende inspanningen heeft verricht ter voorkoming van toekomstige overtredingen, nu zij opnieuw artikel 3.16 eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Voor zover eiseres zich beroept op matiging van de boetes met toepassing van artikel 1, elfde dan wel het twaalfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij daarover heeft geoordeeld in de procedure met betrekking tot de boete (ROE 21/1190).
Is het beleid te abstract geformuleerd en had de minister op grond van het evenredigheidsbeginsel moeten afzien van de waarschuwing?
28. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het beleid te abstract is geformuleerd waardoor het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. De in artikel 1 van Pro de Beleidsregel preventieve stillegging genoemde criteria zijn te ruim geformuleerd. Daarnaast voert eiseres aan dat het opleggen van de waarschuwing in strijd is met de bedoeling van de wetgever. Deze maatregel is bedoeld voor werkgevers die – anders dan eiseres – herhaaldelijk de arbeidswetten overtreden. Er dient sprake te zijn van misbruik en fraude. Hiervan is geen sprake bij het bedrijf van eiseres. Eiseres geeft verder aan dat de rechtsgevolgen van de waarschuwing erg groot zijn en dat niet helder is of de waarschuwing kan worden ingetrokken als deze een jaar van kracht is geweest zonder dat er een bevel tot intrekking is gegeven. Hoewel de waarschuwing preventieve stillegging een herstelsanctie is, is deze te ingrijpend. Naar de mening van eiseres dient de waarschuwing te worden aangemerkt als een ultimum remedium. Verder is sprake van een exponentiële toename van het aantal waarschuwingen waardoor het beeld ontstaat dat de minister automatisch naar dit middel grijpt, aldus eiseres.
29. Anders dan eiseres stelt gaat het er niet om of het beleid redelijk is, maar of de waarschuwing evenredig is. Naar het oordeel van de rechtbank is dit het geval. Het doel van de waarschuwing en de preventieve stillegging is het voorkomen van herhaling van geconstateerde overtredingen. Voor het opleggen van een preventieve stillegging moet voldaan zijn aan de voorwaarden van artikel 9.10a, eerste lid, van het Arbobesluit: er moet een eerste en tweede overtreding zijn geconstateerd, er moet een boete zijn opgelegd voor de overtreding naar aanleiding waarvan een waarschuwing is gegeven en er moet een derde overtreding zijn geconstateerd. Het is daarbij aan eiseres om ervoor te zorgen dat er geen derde overtreding komt. Dat een bevel preventieve stillegging kan worden aangemerkt als een ultimum remedium is juist, maar dat geldt niet – zoals eiseres ten onrechte stelt – voor de waarschuwing preventieve stillegging. De rechtbank verwijst naar hetgeen zij hierover heeft overwogen over het doel van de waarschuwing. De minister heeft verder voldoende gemotiveerd dat de exponentiële toename van waarschuwingen, inherent is aan de stijging van het aantal overtredingen. In 2020 zijn meer meldingen binnengekomen dan in 2019. Maar er zijn minder boetebeschikkingen verzonden dan in 2019. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister hierin geen aanleiding hoeven zien om af te zien van handhaving of moeten concluderen dat het geven van een waarschuwing onevenredig is.
Is de waarschuwing te verstrekkend?
30. Tot slot stelt eiseres dat de reikwijdte van de waarschuwing te ruim is geformuleerd. In beginsel worden de werkzaamheden stilgelegd die samenhangen met de overtredingen. Hierbij is van belang dat de minister de waarschuwing ten onrechte niet heeft beperkt tot werkzaamheden met inzet van individuele beschermingsmiddelen. Dit is in strijd met artikel 5:2, tweede lid, van de Awb en artikel 1, eerste en vierde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. Hoewel eiseres begrijpt dat deze afweging ook later kan plaatsvinden is het in het kader van de rechtszekerheid voor haar wenselijk dat al in de waarschuwing dit onderscheid wordt gemaakt. Volledige stillegging van de activiteiten zal voor eiseres en haar personeel desastreuze gevolgen hebben. Eiseres verwijst naar een uitspraak van deze rechtbank van 1 juni 2016 [25] waarin zij heeft geoordeeld dat het stilleggingsbevel – en dit geldt volgens eiseres ook voor een daaraan voorafgaande waarschuwing – niet verder mag gaan dan nodig om het doel, het voorkomen van recidive, te bereiken.
31. De rechtbank stelt vast dat de minister in zijn besluitvorming voldoende heeft gemotiveerd dat de waarschuwing betrekking heeft op drie overtredingen van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Op grond van artikel 9.10c van het Arbobesluit volgt na een herhaling van een overtreding of een soortgelijke overtreding [26] , een waarschuwing preventieve stillegging. Artikel 3.16, vijfde lid, van het Arbobesluit is een soortgelijke overtreding waardoor de waarschuwing zich ook tot die overtreding uitstrekt. Eiseres mag niet artikel 3.16, eerste of vijfde lid, van het Arbobesluit overtreden. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is daarom geen sprake. Voor zover eiseres stelt dat de waarschuwing in strijd is met artikel 5:2, tweede lid, van de Awb en artikel 1, eerste en vierde lid, van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten, overweegt de rechtbank dat deze stelling van eiseres prematuur is. De minister heeft terecht gesteld dat er in dit geval slechts sprake is van een waarschuwing preventieve stillegging. Er is nog geen bevel preventieve stillegging gegeven. Eiseres heeft het in eigen hand om een toekomstige overtreding van artikel 3.16, eerste dan wel vijfde lid, van het Arbobesluit te voorkomen. Indien het in de toekomst tot een preventieve stillegging zou komen, zal de minister deze beoordelen aan de hand van artikel 28a van de Arbowet en artikel 1 van Pro de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. Daarbij zijn de nadelige gevolgen van een eventuele (in de toekomst op te leggen) preventieve stillegging een uitdrukkelijke keuze van de wetgever. [27]
Conclusie en gevolgen
32. Het beroep tegen de opgelegde boetes is gegrond. Ter zitting heeft de minister aanleiding gezien om de boete te matigen op grond van het thans geldende beleid. Daarnaast bestaat er aanleiding de boete te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent dat het bestreden besluit van 12 maart 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes, wordt vernietigd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 25.920,- en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit.
32.1.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten en het griffierecht. De rechtbank ziet aanleiding de minister te veroordelen tot 50% van de proceskosten en hem op te dragen 50% van het griffierecht aan eiseres te vergoeden, aangezien de minister ter zitting de boete met 5% heeft gematigd wegens het overschrijden van de zes maanden-termijn tussen het boeterapport en het boetebesluit. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) zal veroordeeld worden in de overige 50% van de proceskosten en hem zal worden opgedragen de overige 50% van het griffierecht aan eiseres te vergoeden, vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
32.2.
De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,-, en - omdat het bestreden besluit alleen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn wordt vernietigd - een wegingsfactor 0,5).
32.3.
Het beroep tegen de opgelegde waarschuwing preventieve stillegging is ongegrond. Dat betekent dat de minister eiseres een waarschuwing preventieve stillegging heeft mogen geven.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de opgelegde boetes (ROE 21/1190) gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 12 maart 2021, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 32.400,-;
- stelt de boete vast op € 25.920,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot 50% van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 418,50,-;
- veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot 50% van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 418,50;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) 50% van het griffierecht aan eiseres moet vergoeden tot een bedrag van € 180,-;
- bepaalt dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 50% van het griffierecht aan eiseres moet vergoeden tot een bedrag van € 180,-;
- verklaart het beroep tegen de opgelegde waarschuwing preventieve stillegging (ROE 21/1189) ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.J.J. Derks-Voncken, voorzitter, en mr. F.A.G.M. Vluggen en mr. C.L.G.F.H. Albers, leden, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 september 2023
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 14 september 2023
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:2
1. In deze wet wordt verstaan onder:
a. bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde
verplichting of onthouden aanspraak;
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk
ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
c. bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder
leed toe te voegen.
2. Geen bestuurlijke sanctie is de enkele last tot het verrichten van bepaalde
handelingen.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten
hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding i s gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld,
legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige
toepassing.
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 16
(...)
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste
of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
(...)
Artikel 28a
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar
kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld (…), aan de werkgever of de zelfstandige een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. De artikelen 24, tweede lid, en 27, vierde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
2. Indien een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid is gegeven en herhaling van
de overtreding of een latere overtreding als bedoeld in het eerste lid is geconstateerd, kan door de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, aan de werkgever of de zelfstandige bij beschikking een bevel als bedoeld in het eerste lid worden opgelegd dat wordt opgevolgd met ingang van het in de beschikking aangeven tijdstip. Deze beschikking wordt niet gegeven zolang wegens de eerste overtreding, bedoeld in het eerste lid, nog niet een bestuurlijke boete is opgelegd of een proces- verbaal is opgemaakt.
3. De constatering van de overtreding, bedoeld in het eerste of tweede lid, wordt
vastgelegd in een boeterapport of proces-verbaal.
4. De waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, vervalt indien na de dagtekening van de
waarschuwing vijf jaren zijn verstreken.
5. De ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, is bevoegd met betrekking tot het bevel,
bedoeld in het tweede lid, de nodige maatregelen te treffen, de nodige aanwijzingen te geven en de hulp van de sterke arm in te roepen.
6. Ieder wie zulks aangaat is verplicht zich te gedragen overeenkomstig een bevel als
bedoeld in het tweede lid en een maatregel of aanwijzing als bedoeld in het vijfde lid.
7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met
betrekking tot het eerste en tweede lid.
Artikel 34
(…)
5. Onverminderd het derde en vierde lid verhoogt de op grond van het eerste lid
aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
(…)
7. Onverminderd het derde en vierde lid verhoogt de op grond van het eerste lid
aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 200 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het tiende lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding twee maal een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boeten wegens de eerdere overtredingen onherroepelijk zijn
geworden.
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 3.16
1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige
steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende
omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
(...)
5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen
worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming.
Artikel 9.9b
(..)
c. van hoofdstuk 3: de artikelen (…) 3.16, eerste en vijfde lid
(...)
Artikel 9.10a
1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een
waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 28a, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen
ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
(…).
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1. Boeteoplegging
1. In deze beleidsregel wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:
a. een zware overtreding (ZO), oftewel een overtreding die in de bijlage als ZO is
aangemerkt en waarvoor direct een boete wordt gegeven;
b. een overtreding met directe boete (ODB), oftewel een overtreding die in de bijlage
als ODB is aangemerkt en waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt gegeven; en
c. een overige overtreding (OO), oftewel een overtreding die in de bijlage als OO is
aangemerkt en waarvoor eerst een waarschuwing of een kennisgeving van een eis tot naleving wordt gegeven, of een eis tot naleving wordt gesteld, en pas nadat dezelfde of een soortgelijke overtreding opnieuw wordt geconstateerd, wordt overgegaan tot boeteoplegging.
(…)
3. a. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en
tweede lid, en artikel 34 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet worden zeven categorieën normbedragen onderscheiden, te weten:
1°. het 1e normbedrag € 340;
2°. het 2e normbedrag € 750;
3°. het 3e normbedrag € 1500;
4°. het 4e normbedrag € 3000;
5°. het 5e normbedrag € 4500;
6°. het 6e normbedrag € 9000;
7°. het 7e normbedrag € 13.500;
(…)
10. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de
volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
a. bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood worden de boetenormbedragen van de
daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vijf;
b. bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als
bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet worden de
boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier;
c. in het geval van zware overtredingen (ZO), wordt het normbedrag vermenigvuldigd
met twee;
d. indien meer dan tien, respectievelijk meer dan vijftig werknemers aan een niet-
administratieve overtreding zijn blootgesteld wordt het normbedrag vermenigvuldigd met anderhalf, respectievelijk twee.
11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het
voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en
een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
Het twaalfde lid van artikel 1 van Pro de Beleidsregel bepaalt dat de boete met 12,5% kan worden gematigd als de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen. Maatregelen zijn adequaat als ze zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen (sub a.) en zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen (sub b.). De minister vult sub a. in door middel van lid 11, de overige matigingsgronden (inspanningen gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval).
Arbeidsomstandighedenregeling
Artikel 8.29c
Als soortgelijke overtredingen als bedoeld in artikel 9.10c van het besluit worden aangemerkt het handelen of nalaten in strijd met de voorschriften van de artikelen die telkens in de afzonderlijke subonderdelen zijn aangegeven:
(…)
28°. artikel 3.16, eerste en vijfde lid;
(…)
Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
Artikel 1
1. In beginsel worden de werkzaamheden stilgelegd die samenhangen met de overtredingen van de in de grondslag van deze beleidsregel genoemde arbeidswetten.
2. Bij het besluit tot preventieve stillegging kan ervoor worden gekozen om alle werkzaamheden op een locatie, in een organisatorische eenheid of in een concern stil te leggen als de overtreding of de oorzaak daarvan daartoe aanleiding geven.
3. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met maatschappelijke gevolgen.
4. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de economische gevolgen voor derden.
5. Bij het aanwijzen van stil te leggen werkzaamheden wordt rekening gehouden met de aard en omvang van de overtreding. De nadelige gevolgen van een preventieve stillegging mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4
1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging
achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
2. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging
achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden.
3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging
achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.