Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/5669
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] uit [woonplaats], eiser
en
de korpschef van de Nationale Politie, verweerder
(gemachtigde: A.H. Lenting).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het ontslag van eiser door de korpschef.
1.1.
Bij brief van 22 december 2021, in persoon uitgereikt op 10 januari 2022, is door de korpschef aan eiser (primair) een voornemen tot strafoplegging (strafontslag) bekend gemaakt. [1] Daarnaast (subsidiair) heeft de korpschef eiser laten weten voornemens te zijn eiser ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid voor het ambt anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. [2]
1.2.
Eiser heeft op 21 januari 2022 zijn zienswijze aan de korpschef gestuurd.
1.4.
Eiser heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
1.5.
Met het bestreden besluit van 13 oktober 2022 op het bezwaar van eiser is de korpschef bij zijn eerdere besluit gebleven. Het bestreden besluit is als onbestelbaar door PostNL aan de korpschef retour gezonden. [5] Het bestreden besluit is op 11 november 2022 opnieuw per aangetekende post aan eiser toegezonden en op 12 november 2022 door eiser ontvangen. Vervolgens heeft eiser op 28 november 2022 beroep ingesteld.
1.6.
De korpschef heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.7.
De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigde van de korpschef deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de korpschef op goede gronden is overgegaan tot het ontslag van eiser. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
4.1.
Eiser is op 1 januari 1994 in dienst getreden bij de (rechtsvoorganger van de) Nationale Politie. Sinds 1 januari 2012 heeft eiser de functie van Medewerker Intake & Service B bij Team Handhaving en Toezicht, Eenheid Oost-Nederland (aanvankelijk te Nijmegen, vervolgens te Arnhem) vervuld. [6]
4.2.
Op 18 maart 2021 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uitspraak gedaan in het arbeidsconflict tussen eiser en de korpschef over de functiewaardering en inschaling van eiser.
4.3.
Op 13 april 2021 is op verzoek van het sectorhoofd van het district West-Utrecht van de politie-eenheid Midden-Nederland een oriënterend onderzoek ingesteld naar mogelijk plichtsverzuim door ene ‘Xander’. Uit dat onderzoek is gebleken dat eiser onder deze naam een illegaal werkende prostituee heeft bezocht.
4.4.
Op 20 april 2021 is aan eiser een schriftelijke waarschuwing uitgereikt. Daarnaast is eiser per 1 april 2021 in een functionerings- en beoordelingstraject geplaatst, waarbij de focus zal zijn gericht op het zich (door eiser) niet kunnen schikken in zijn (ondergeschikte) rol en het zich (door eiser) blijkbaar niet conformeren aan afspraken die worden gemaakt of voorschriften en protocollen die worden opgelegd. De korpschef heeft laten weten dat met eiser nog een afspraak voor een startgesprek zal worden gemaakt en dat een plan van aanpak zal worden opgesteld.
4.5.
Op 16 juni 2021 is door het sectorhoofd DRR, [naam], opdracht gegeven tot het instellen van een disciplinair onderzoek naar de gedragingen van eiser. Op 24 juni 2021 is de aanzegging disciplinair onderzoek aan eiser uitgereikt. Het disciplinair onderzoek is op
8 november 2021 uitgebreid. Dit is op die dag ook (schriftelijk) aan eiser aangezegd.
Op 11 november 2022 heeft de korpschef opnieuw de aanzegging aan eiser uitgereikt. De reden hiervoor is dat de korpschef in de eerdere aanzegging had verzuimd eiser aan te zeggen dat eiser met onmiddellijke ingang - gedurende het resterende onderzoek - buiten functie is gesteld. [7] Het onderzoek richtte zich aanvankelijk op het bezoek van eiser aan een illegaal werkende prostituee. Later is het onderzoek ook gericht op het raadplegen van en registreren van feiten in politiesystemen, het gebruik van een sticker met een politielogo en verkeersovertredingen door eiser. [8]
4.6.
Het disciplinair onderzoek is afgerond op 26 november 2021. Daarna is op
10 januari 2022 het voornemen tot strafoplegging uitgereikt. De korpschef heeft aan het voornemen de volgende gedragingen ten grondslag gelegd:
- het – in een zonder vergunning gedreven seksinrichting – afnemen van diensten van een illegaal acterende prostituee terwijl eiser hiervan (voorafgaand) kennis droeg;
- het bevragen en raadplegen van de politie-informatiesystemen voor doeleinden die niet dienstgerelateerd waren;
- het als verbalisant (optreden en) vastleggen van (privé)meldingen in de politie-informatiesystemen die niet voortvloeien uit – de aard van – de bij de functie van eiser behorende en aan eiser opgedragen werkzaamheden;
- het oneigenlijk en/of voor privédoeleinden gebruiken van het politielogo alsook het daardoor (naar anderen) onnodig kenbaar maken als politieambtenaar;
- het (in privétijd) begaan van één of meerdere (ernstige) verkeersovertredingen (met zijn privévoertuig).
Deze gedragingen dragen met elkaar in samenhang bezien het voornemen tot het strafontslag.
Onvoorwaardelijk strafontslag
5. In artikel 76, eerste lid, van het Barp is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. In artikel 77, eerste lid van het Barp staat vermeld welke straffen aan de ambtenaar (met uitzondering van de vrijwillige ambtenaar) kunnen worden opgelegd. Op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Barp kan als disciplinaire straf ontslag worden opgelegd.
5.1.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak noodzakelijk dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging moet zijn verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. [9]
5.2.
Tussen de opgelegde disciplinaire straf en (de omvang van) het daaraan ten grondslag gelegde plichtsverzuim moet volgens vaste rechtspraak een onlosmakelijk verband bestaan. [10]
Mocht de korpschef overgaan tot het opleggen van een disciplinaire straf?
6. Volgens de korpschef levert iedere aan eiser verweten gedraging op zich al plichtsverzuim op maar rechtvaardigen deze gedragingen in samenhang bezien het onvoorwaardelijke strafontslag. Eiser heeft niet weersproken dat de verweten gedragingen plichtsverzuim opleveren.
6.1.
Ook naar het oordeel van de rechtbank kunnen de aan eiser verweten gedragingen niet anders dan als plichtsverzuim worden aangemerkt. Hieruit volgt dat de korpschef in beginsel de bevoegdheid heeft (gehad) om eiser op grond van artikel 76, eerste lid, van het Barp disciplinair te straffen. Daarbij heeft de korpschef de keuze uit de in artikel 77, eerste lid, van het Barp vermelde straffen.
Is het door de korpschef aan eiser opgelegde onvoorwaardelijk ontslag evenredig?
7. Volgens de korpschef is sprake van zeer ernstig plichtsverzuim waarvoor alleen de straf van onvoorwaardelijk ontslag volstaat. De korpschef heeft bij zijn beslissing de persoonlijke omstandigheden en de gevolgen van het ontslag voor eiser meegewogen.
8. De rechtbank is van oordeel dat de opgelegde straf onevenredig is. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
8.1.
Door de korpschef is niet onderbouwd waarom de verweten gedragingen zeer ernstig plichtsverzuim, de zwaarste categorie van plichtsverzuim, opleveren. [11]
De verweten gedragingen hebben geen onderlinge relatie met elkaar, anders dan dat zij elk voor zich in meer of mindere mate plichtsverzuim opleveren. Als de korpschef elke gedraging afzonderlijk zou hebben bestraft, dan had de korpschef met een lichtere straf dan nu is opgelegd kunnen volstaan. Uit het advies van de bezwaarcommissie volgt namelijk dat het raadplegen van de systemen kan worden afgedaan met een schriftelijke waarschuwing, of hoogstens met een (schriftelijke) berisping en dat ook voor het maken van mutaties in het systeem door een politieambtenaar zonder algemene opsporingsbevoegdheid en voor het rijgedrag, zoals eiser dat heeft vertoond, geldt dat dit doorgaans wordt bestraft met een berisping. Weliswaar staat (artikel 77 van) het Barp niet in de weg aan een combinatie van straffen maar dat brengt niet mee dat een complex van op zichzelf staande gedragingen waarvoor afzonderlijke, lichte(re), straffen opgelegd hadden kunnen worden in het geval van eiser moet leiden tot de conclusie dat sprake is van zeer ernstig plichtsverzuim waarvoor uitsluitend de straf van onvoorwaardelijk ontslag kan volgen.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat de korpschef bij het opleggen van deze straf onvoldoende alle feiten en omstandigheden heeft betrokken en belangen afgewogen.
8.2.1.
De rechtbank acht hierbij allereerst het volgende van belang. Eiser was ten tijde van het ontslag al 34 jaar zonder noemenswaardige problemen werkzaam bij de politie en daardoor is sprake is van een langdurig, eenzijdig dienstverband. Er is pas eind maart 2021 door de uitspraak van de CRvB tussen partijen duidelijkheid ontstaan over de functie die eiser bekleedt en is ‘rust’ tussen partijen ontstaan. Door de korpschef is in het kader van het per 1 april 2021 ingezette ‘verbetertraject’ erkend dat eiser ‘inhoudelijk’ goed functioneert. Eiser is in het verleden met gratificaties gecomplimenteerd voor zijn inzet.
8.2.2.
Daar komt bij dat de korpschef, mede gelet op het langdurige, eenzijdige, dienstverband onvoldoende rekening heeft gehouden met de financiële, sociale en psychische gevolgen die een strafontslag voor eiser met zich brengen. Dat klemt temeer omdat eiser, zoals hij onweersproken heeft gesteld, vanwege zijn leeftijd en fysieke beperkingen niet zonder meer bij een andere werkgever aan de slag kan, ondanks het omscholingstraject dat eiser heeft ingezet, en eiser wel aanzienlijke financiële verplichtingen heeft (koopwoning, schoolgaande/studerende kinderen). Strafontslag heeft tot gevolg dat eiser ook geen aanspraak kan maken op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet.
8.2.3.
Dat, zoals de korpschef ter zitting heeft opgemerkt, eiser juist vanwege dat lange dienstverband beter had kunnen en moeten weten, maakt het voorgaande niet anders. Van de korpschef mag verwacht worden dat politieambtenaren, ook als zij al langer in dienst zijn, steeds opnieuw worden gewezen op wat van hen wordt verwacht, temeer als bepaalde praktijken in het verleden oogluikend zijn toegestaan of zelfs zijn gestimuleerd, zoals het zelf aanbrengen van mutaties in de politie-registratie-systemen, zoals eiser heeft gesteld en de korpschef onvoldoende heeft weersproken. Daarbij komt nog dat aan eiser ook geen verbetertraject is aangeboden.
8.3.
Nu de opgelegde straf niet evenredig is, betekent dat dat de korpschef ten onrechte aan eiser de straf van onvoorwaardelijk ontslag heeft opgelegd.
Deze beroepsgrond slaagt. Dat betekent dat het ontslag op deze grond geen stand kan houden.
Het ontslag vanwege ongeschiktheid voor de functie
9. Anders dan de korpschef heeft gesteld, is aan het besluit van 21 februari 2022 geen subsidiaire ontslaggrond, het ongeschiktheidsontslag, ten grondslag gelegd. Die tekortkoming is in bezwaar gerepareerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. Vervolgens is die ontslaggrond uitdrukkelijk genoemd in het bestreden besluit. Daarmee is het aan het besluit tot ontslag (subsidiair) ten grondslag gelegd en zal de rechtbank hierover een oordeel moeten geven omdat eiser het ook hier niet mee eens is.
10. Artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g van het Barp bepaalt dat de ambtenaar kan worden ontslagen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
10.1.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB dient de ongeschiktheid voor de functie zich te uiten in het ontbreken van de eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Daarvoor is niet steeds vereist dat de functievervulling van de ambtenaar inhoudelijk niet naar behoren is.
Ook als de houding en het gedrag van de ambtenaar hem ongeschikt maken voor zijn werkzaamheden, kan van functieongeschiktheid worden gesproken. [12]
10.2.
Verder moet het bestuursorgaan volgens vaste rechtspraak van de CRvB de ongeschiktheid voor het vervullen van de functie aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. [13]
10.3.
Een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken is in het algemeen niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en daarbij in de gelegenheid is gesteld zijn functioneren of gedrag te verbeteren. Dit uitgangspunt leidt uitzondering als de ambtenaar
er dusdanig blijk van heeft gegeven niet over de vereiste eigenschappen, mentaliteit of instelling te beschikken dat het bevoegd gezag zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bieden van een verbeterkans niet zinvol is. [14]
11. Het is de rechtbank niet duidelijk wat de korpschef aan het ongeschiktheidsontslag ten grondslag heeft gelegd.
11.1.
Uit het voornemen tot strafoplegging volgt dat de korpschef het ongeschiktheids-ontslag laat rusten op de aan eiser verweten en als (zeer ernstig) plichtsverzuim geduide gedragingen. Uit de diverse vormen van ernstig plichtsverzuim blijkt volgens de korpschef een evident gebrek aan eigenschappen, mentaliteit en instelling, die vereist zijn voor een ambtenaar van politie. Gelet hierop acht de korpschef een verbeterkans niet aan de orde. De korpschef acht die verbeterkans ook niet aan de orde omdat eiser eerder en vaker verbeter-kansen zijn aangeboden die door eiser niet zijn aangegrepen om ook daadwerkelijk tot een bestendige verbetering te komen in zijn functioneren, houding en gedrag.
11.2.
Eiser heeft in zijns zienswijze en vervolgens in bezwaar weersproken dat hij niet (langer) geschikt zou zijn voor de functie als politieambtenaar.
11.3.
Uit het bestreden besluit volgt niet wat de korpschef aan het subsidiair verleende ontslag wegens ongeschiktheid ten grondslag heeft gelegd. Dat had, gelet op de ingebrachte zienswijze en het bezwaar van eiser, wel op de weg van de korpschef gelegen. In zoverre is het bestreden besluit niet zorgvuldig gemotiveerd. De rechtbank gaat met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht aan dit gebrek voorbij. Eiser heeft zowel in zijn beroepschrift als ter zitting laten blijken dat hij begrijpt dat de verwijten die de korpschef hem maakt in het kader van het strafontslag ook aan het ongeschiktheidsontslag ten grondslag liggen.
12. De rechtbank is van oordeel dat de korpschef niet aannemelijk heeft gemaakt dat de houding en het gedrag van eiser hem zó ongeschikt maken voor zijn werkzaamheden dat om die reden een verbeterkans niet (meer) geboden hoefde te worden.
Uit rechtspraak van de CRvB volgt dat alleen van het bieden van een verbeterkans kan worden afgezien als dit niet zinvol is en dat die situatie zich alleen in bijzondere gevallen voordoet. [15] De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat dit zo’n bijzondere situatie is.
12.1.
Dat, zoals de korpschef in het voornemen tot strafoplegging heeft overwogen, eiser een eerder aangeboden verbetertraject niet heeft aangenomen en de korpschef daarom geen verbeterkans meer hoefde aan te bieden, overtuigt de rechtbank niet.
12.1.1.
Op de eerste plaats is dat verbetertraject opgelegd vanwege geheel andere gedragingen dan de nu aan het ongeschiktheidsontslag ten grondslag gelegde gedragingen. Dat er een verbetertraject wordt ingezet omdat “eiser zich kennelijk niet kan schikken in zijn rol en niet kan conformeren aan afspraken/protocollen en door uitlatingen gezag-ondermijnend werkt”, betekent niet dat aan eiser niet (ook) een verbetertraject hoeft te worden aangeboden vanwege gedragingen die in deze zaak aan de orde zijn en evenmin dat een tweede (andersoortig) verbetertraject niet zinvol zal zijn.
12.2.
Op de tweede plaats staat niet vast dat dat verbetertraject (bestaande uit in ieder geval een startgesprek en een plan van aanpak) ook daadwerkelijk is ingezet. Blijkens het verhandelde ter zitting verschillen partijen daarover fundamenteel van mening. Het had in dit geval op de weg van de korpschef gelegen om te onderbouwen dat met dat traject een begin is gemaakt en dat het door toedoen van eiser voortijdig is beëindigd. Voor zover de korpschef zou menen dat dat niet meer hoefde vanwege het disciplinaire onderzoek dat op 8 juni 2021 is ingezet, merkt de rechtbank op dat tussen 1 april 2021 (het moment waarop de korpschef al had besloten het eerste verbetertraject in te zetten) en 8 juni 2021 meer dan twee maanden zijn gelegen. Ook tussen het moment waarop het eerste verbetertraject is aangezegd, 20 april 2021, en de start van het disciplinaire onderzoek, 8 juni 2021, zit bijna anderhalve maand. In die periode is door de korpschef geen initiatief genomen om het door de korpschef noodzakelijk geachte verbetertraject in te zetten.
12.3.
Het voorgaande brengt met zich dat de korpschef ten onrechte heeft afgezien van het bieden van een verbeterkans zodat eiser ook ten onrechte op de voet van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, is ontslagen.
12.4.
Ook deze beroepsgrond slaagt zodat het bestreden besluit in zoverre ook geen stand kan houden.
Conclusie en gevolgen
13. Omdat het ontslag niet in stand kan blijven, is het bezwaar hiertegen gegrond en moet dit ontslagbesluit worden herroepen. De rechtbank zal op die wijze zelf in de zaak voorzien. Dit betekent dat het dienstverband van eiser met ingang van 17 maart 2022 is hersteld. Het is aan partijen om in onderling overleg invulling te geven aan deze nieuw ontstane situatie.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de korpschef aan eiser het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 oktober 2022;
- herroept het besluit van 21 februari 2022;
- bepaalt dat de korpschef het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, en mr. A.S.W. Kroon en mr. J.W.A. Fleuren, leden, in aanwezigheid van mr. K.V. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.