Uitspraak
15/2036 AW, 15/4744 AW
Datum uitspraak: 1 september 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
11 februari 2015, 14/1137 (aangevallen uitspraak)
11 februari 2015, 14/1137 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.J. Kragten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. M.J. Kolijn-van de Merwe, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaak 15/4410 AW, plaatsgevonden op 30 juni 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Kragten. Het college werd vertegenwoordigd door mr. Kolijn-van de Merwe en S.L.K. van der Berg.
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In de zaak 15/4410 AW is heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1982 werkzaam bij de gemeente Leeuwarden, sinds 2010 in de functie van [functie A] .
1.2.
In het planningsgesprek van 28 november 2011 heeft leidinggevende B met appellante gesproken over haar functioneren en heeft hij aan appellante te kennen gegeven welke ontwikkelpunten er waren.
1.3.
Op 11 juni 2012 is appellante uitgevallen wegens ziekte. Na een periode van volledige arbeidsongeschiktheid is appellante gestart met het opbouwen van uren.
1.4.
In het planningsgesprek van 16 juli 2012 heeft B aan appellante aangegeven dat de ontwikkeling op de in het gesprek van 28 november 2011 benoemde punten is uitgebleven. Daarbij heeft B tevens aangegeven van mening te zijn dat de gevraagde vakinhoudelijke kennis en benodigde competenties in de functie niet aansluiten bij de kennis en vaardigheden van appellante. B heeft voorgesteld om te zoeken naar een structurele oplossing, bijvoorbeeld een andere functie die beter past bij appellante.
1.5.
Op 31 juli 2012 heeft een vervolggesprek plaatsgevonden, waarbij afspraken zijn gemaakt over het zoeken naar een structurele oplossing. In het vervolggesprek van
25 september 2012 is geconcludeerd dat de medische situatie van appellante nog te onduidelijk was om het functioneringstraject te vervolgen. Op 11 oktober 2012 vond opnieuw een vervolggesprek plaats, waarbij is afgesproken dat appellante ondersteuning zal krijgen bij het vinden van een nieuwe functie, onder begeleiding van een wervings- en selectiebureau. Deze begeleiding is in gezamenlijk overleg stopgezet.
1.6.
In het memo van 26 oktober 2012 heeft B, op verzoek van appellante, in kaart gebracht wat de mogelijkheden waren om te komen tot beëindiging van de aanstelling, waarbij tevens een voorstel is gedaan voor een minnelijke regeling. Dit heeft niet tot overeenstemming geleid. In december 2012 is appellante weer volledig arbeidsgeschikt verklaard.
1.7.
Op 16 januari 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden, waarbij aan appellante te kennen is gegeven dat in de periode van 16 januari 2013 tot 1 oktober 2013 een verbetertraject zal worden ingezet. Tevens is een vervolgafspraak gemaakt voor 28 januari 2013. Door B is een (concept) verbetertraject opgesteld, waarbij onder meer is omschreven welke resultaatafspraken aan de orde zijn. Bij e-mailbericht van 25 januari 2013 heeft appellantes gemachtigde de afspraak van 28 januari 2013 afgezegd. Daarbij heeft de gemachtigde gesteld dat het college geen onderbouwing heeft gegeven van het onvoldoende functioneren van appellante.
1.8.
Appellante heeft zich op 29 januari 2013 ziek gemeld. De bedrijfsarts heeft in zijn rapportage van 11 februari 2013 geconcludeerd dat er bij appellante geen beperkingen zijn als gevolg van ziekte en heeft geadviseerd appellante hersteld te melden. Voorts heeft hij geadviseerd een mediator in te schakelen in verband met het ontstane arbeidsconflict.
1.9.
Bij brief van 15 februari 2013 heeft B voorgesteld om appellante, bij wijze van interventieperiode, twee weken bijzonder verlof toe te kennen en een start te maken met een mediationtraject. Het mediationtraject is in april 2013 zonder resultaat geëindigd.
1.10.
Op 19 maart 2013 heeft de bedrijfsarts aan B gemeld dat appellante vanaf 1 maart 2013 tot 2 april 2013 tijdelijk arbeidsongeschikt wordt geacht voor haar eigen werk. Bij brief van
9 april 2013 heeft het college appellante vrijgesteld van werkzaamheden tot en met 12 april 2013. Voorts is appellante uitgenodigd voor een gesprek op 12 april 2013 om te komen tot een oplossing. Appellante heeft hierop aangegeven meer tijd nodig te hebben. Op 15 april 2013 heeft appellante zich opnieuw ziek gemeld. De bedrijfsarts heeft appellante in zijn rapportage van 23 april 2013 arbeidsgeschikt geacht.
1.11.
Op 6 mei 2013 heeft het college aan appellante het voornemen bekend gemaakt haar eervol ontslag te verlenen met toepassing van artikel 8:6 van Pro de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Leeuwarden (ARL). Nadat appellante haar zienswijze naar voren had gebracht heeft het college bij besluit van 6 juni 2013 (besluit 1) overeenkomstig het voornemen beslist. Aan appellante is met ingang van 6 juni 2014 eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor haar betrekking anders dan wegens ziekte of gebreken, met inachtneming van een
re-integratiefase van twaalf maanden. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.12.
Op 14 oktober 2013 en 22 oktober 2013 heeft appellante gesolliciteerd op twee functies van P&O-adviseur bij de gemeente Leeuwarden. Bij besluit van 25 oktober 2013 (besluit 2) is hierop afwijzend beslist. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.13.
Bij brief van 18 november 2013 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de blokkade van haar toegangspas en de intrekking van haar parkeervergunning (besluit 3). Op 27 januari 2014 is de intrekking van de parkeervergunning ongedaan gemaakt. De blokkering van de toegangspas had te maken met een ICT-probleem.
1.14.
Bij besluit van 12 februari 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen besluit 3
niet-ontvankelijk verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante gegrond verklaard voor zover het zag op de vergoeding van kosten in bezwaar inzake besluit 3 en het bestreden besluit in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft zelf voorzien en de vergoeding van de kosten in bezwaar (en beroep) inzake besluit 3 bepaald op € 243,50. Voor het overige is het bestreden besluit in stand gelaten. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat appellante voldoende duidelijk en zorgvuldig is aangesproken op haar functioneren en dat haar voldoende concreet duidelijk is gemaakt op welke onderdelen haar functioneren tekortschoot. Voorts heeft het college appellante voldoende kansen geboden zich te verbeteren en heeft appellante de kansen onvoldoende aangegrepen om verbeteringen in gang te zetten. Gronden die zien op de herplaatsingsinspanningen vallen buiten de omvang van het geding. Ten aanzien van de afwijzingen na sollicitaties heeft de rechtbank overwogen dat het college in redelijkheid kon stellen dat appellante, gelet op de ongeschiktheid voor haar eigen functie, evenmin geschikt was voor de adviseursfuncties die bij de sector P&O vacant waren.
3.1.
Appellante heeft op de hierna te bespreken gronden hoger beroep ingesteld.
3.2.
Bij nader besluit van 11 mei 2015 heeft het college het ontslagbesluit van 6 juni 2013 gewijzigd, in die zin dat de datum waartegen appellante ontslag is verleend wordt bepaald op 7 juni 2014. De Raad zal dit besluit mede in de beoordeling betrekken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ten aanzien van de ontslagdatum
4.1.
De beroepsgrond van appellante, dat de datum waartegen aan haar ontslag is verleend ten onrechte is bepaald op 6 juni 2014, slaagt. Het college heeft dit met het wijzigingsbesluit van 11 mei 2015 hersteld. Gelet hierop komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking voor zover de rechtbank de datum waartegen ontslag was verleend in stand heeft gelaten. Beoordeeld moet worden of de aangevallen uitspraak voor het overige in stand kan blijven.
Ten aanzien van het ontslag4.2. Het bestuursorgaan moet ongeschiktheid voor het vervullen van een functie - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en/of instelling die voor het op goede wijze vervullen van die functie vereist zijn - aannemelijk maken aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 15 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:33.
4.3.
Appellante heeft in hoger beroep het standpunt van het college bestreden dat zij ongeschikt is voor haar functie. Appellante heeft aangevoerd dat het college niet aan de hand van concrete gedragingen heeft onderbouwd dat zij onvoldoende functioneerde. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de gedingstukken komt naar voren dat in ieder geval sinds november 2011 met appellante is gesproken over tekortkomingen in haar functioneren. Samengevat stelt het college dat appellante onvoldoende functioneerde op de punten analyseren (hoofd- en bijzaken onderscheiden en bewuster zijn van de doelstelling en de doelgroep), concreter communiceren, problemen (tijdig) oplossen, initiatief nemen (te afwachtend), nauwkeurigheid (spelfouten), klantgerichtheid (klanten tevreden houden, helder communiceren, snel antwoorden en afspraken nakomen) en resultaatgerichtheid. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college gewezen op de planningsgesprekken van
28 november 2011 en 16 juli 2012, en ook op enkele berichten van ketenpartners en de leidinggevende. Hoewel aan appellante kan worden toegegeven dat in de planningsgesprekken in meer algemene bewoordingen is aangegeven wat er aan het functioneren van appellante schortte, kan niet gezegd worden dat daarbij onvoldoende concrete voorbeelden zijn gegeven. Zo is aan appellante aangegeven dat zij afspraken niet nakomt en dat verschillende klanten, zoals medewerkers, ondernemingsraad en brandweer ontevreden zijn over de samenwerking en het functioneren. De gedingstukken bevatten ook
e-mailberichten van klanten waaruit dit blijkt. De voorzitter van de Arbocommissie van de ondernemingsraad heeft in maart 2013 aan B laten weten dat appellante structureel haar afspraken niet of te laat is nagekomen. Uit dit schrijven blijkt ook dat dit reeds eerder is aangekaart en blijkens de verslagen van de planningsgesprekken heeft B dit ook expliciet met appellante besproken. Aan appellante is aangegeven dat het van belang is om de verschillende klanten, zoals medewerkers, leidinggevenden en OR, tevreden te houden, niet altijd op de inhoud, maar wel altijd op het proces. Hiervoor is het van belang om helder te communiceren, snel te antwoorden en afspraken na te komen. Voorts is aan appellante te kennen gegeven dat er teveel fouten staan in de stukken die zij aanlevert en dat de jaarplanning niet is gehaald. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college hiermee voldoende concreet heeft gemaakt op welke onderdelen haar functioneren onvoldoende was. Appellante heeft niet onderbouwd dat zij op de aangedragen punten wel naar behoren functioneerde. De enkele stelling dat dit zo is, is onvoldoende om dit voor waar aan te nemen.
4.4.
Voorts is de Raad, anders dan appellante, met de rechtbank van oordeel dat het college appellante voldoende in de gelegenheid heeft gesteld haar functioneren te verbeteren. Appellante is blijkens de gedingstukken herhaaldelijk aangesproken op de tekortkomingen in haar functioneren. Zij was wel degelijk op de hoogte van de kritiek daarop. Al in november 2011 is aan appellante te kennen gegeven dat van appellante verwacht werd dat haar functioneren op de aangegeven punten diende te verbeteren. Appellante heeft ruimschoots de tijd gekregen om haar functioneren op het gewenste niveau te brengen. Daarbij is van belang dat uit de gedingstukken blijkt dat toen appellante in juni 2012 ziek werd, de leidinggevende voldoende acht heeft geslagen op de adviezen van de bedrijfsarts en appellante de ruimte heeft geboden om eerst beter te worden. Nadat in december 2012 appellante volledig arbeidsgeschikt werd geacht en gesprekken over beëindiging van de aanstelling op niets waren uitgelopen, heeft B in januari 2013 aanleiding gezien om het verbetertraject voort te zetten. Hij heeft daartoe een verbeterplan opgesteld met als doel hierover concrete afspraken te maken. Appellante heeft echter geweigerd hierover in gesprek te gaan en heeft zich ziek gemeld. Ondanks dat de bedrijfsarts tot het oordeel kwam dat appellante geen beperkingen had als gevolg van ziekte, maar dat sprake was van een arbeidsconflict, is appellante blijven weigeren een gesprek met B aan te gaan om tot werkhervatting te komen. Met het college is de Raad van oordeel dat onder deze omstandigheden het verder voortzetten van het verbetertraject niet zinvol meer was.
4.5.
Het betoog van appellante dat het college onderzoek had moeten doen naar het bestaan van een eventuele medische oorzaak voor de ongeschiktheid, wordt niet gevolgd. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 28 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BF0077) moet in gevallen waarin aanwijzingen bestaan dat de ongeschiktheid van de ambtenaar verband houdt met ziekte of gebrek, of daarover gerede twijfel bestaat, onderzoek plaatsvinden naar die eventuele medische oorzaak. Deze situatie deed zich in het geval van appellante niet voor. Al in november 2011 is appellante aangesproken op haar functioneren. Het college heeft onweersproken gesteld dat voor juni 2012 geen sprake is geweest van langdurige ziekte op grond waarvan er aanwijzingen bestonden dat het disfunctioneren verband hield met een eventuele medische oorzaak. Toen appellante in juni 2012 ziek werd is haar, zoals hiervoor onder 4.4 vermeld, voldoende ruimte geboden om eerst beter te worden. De bedrijfsarts heeft appellante in december 2012 volledig arbeidsgeschikt verklaard. De ziekmeldingen van appellante vanaf januari 2013 hielden blijkens de rapportages van de bedrijfsarts geen verband met beperkingen ten gevolge van ziekte. Volgens de bedrijfsarts was sprake van een arbeidsconflictsituatie die belemmerend werkte. Appellante heeft niet met stukken onderbouwd dat dit oordeel van de bedrijfsarts niet juist zou zijn en niet aannemelijk gemaakt dat haar disfunctioneren wel werd veroorzaakt door of samenhing met een ziekte of gebrek.
4.6.
Nu aan appellante meermalen aan de hand van concrete voorbeelden duidelijk is gemaakt op welke punten haar functioneren tekortschoot, zij voldoende kansen heeft gekregen om haar functioneren te verbeteren en deze kansen niet heeft weten te benutten, was het college bevoegd aan appellante ongeschiktheidsontslag te verlenen. Er is geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn ontslagbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Het hoger beroep tegen het ontslagbesluit slaagt dan ook niet en het beroep van appellante tegen het wijzigingsbesluit van 11 mei 2015 is ongegrond.
Ten aanzien van de sollicitaties
4.7.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen is de beslissing van een bestuursorgaan in een sollicitatieprocedure het resultaat van een beoordeling van de capaciteiten van de betrokkene tegen de achtergrond van de functie-eisen. Daarbij heeft het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid. Daarom is de toetsing door de rechter terughoudend. Zij is beperkt tot de beantwoording van de vraag of het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot zijn oordeel heeft kunnen komen. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 7 juli 2011,
4.8.
Appellante heeft gesolliciteerd op twee tijdelijke vacatures bij de sector P&O. Nu appellante in haar eigen functie juist tekortschoot op competenties die werden gevraagd in de geambieerde functies, kon het college in redelijkheid besluiten haar af te wijzen voor deze functies, zonder het voeren van een sollicitatiegesprek. Leidinggevende B, teamleider P&O en tevens leidinggevende van appellante, had op voorhand zodanig zicht op de situatie dat hij redelijkerwijs tot een negatieve beantwoording kon komen van de vraag of appellante aan de gevraagde functie-eisen zou kunnen voldoen. De stelling van appellante, dat zij eerder jarenlang goed heeft gefunctioneerd als P&O-adviseur, maakt dit niet anders. Hierbij is ook van belang dat de functie-eisen in de loop der tijd zijn veranderd.
4.9.
De stelling van appellante dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom andere kandidaten meer geschikt waren, leidt niet tot een ander oordeel. In dit geval heeft het college aangegeven dat de voorkeur is gegeven aan andere, geschiktere kandidaten. Het bestuursorgaan heeft hierin keuzevrijheid. Het bestuursorgaan moet daarbij wel enig inzicht bieden in de reden waarom de keuze niet op appellante is gevallen. Dit inzicht heeft het college geboden, door aan te geven dat appellante niet aan de gevraagde competenties voldoet. Het standpunt van appellante dat zij voorrang had, wordt niet gevolgd. Anders dan appellante heeft aangevoerd was in haar geval geen sprake van boventalligheid, op grond waarvan zij een voorrangspositie zou hebben gehad.
4.10.
Ten slotte is de Raad met de rechtbank van oordeel dat de vraag of het college heeft voldaan aan zijn inspanningsverplichtingen in het kader van de re-integratiefase, pas aan de orde komt bij de beoordeling van het besluit waarbij het ontslag wordt geëffectueerd.
Ten aanzien van blokkering toegangspas en intrekking parkeervergunning
4.11.
In hoger beroep gaat het alleen nog om de vraag of de rechtbank op juiste gronden wegingsfactor 0,25 (zeer licht) als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) van toepassing heeft geacht op de toegekende proceskosten in bezwaar en beroep. Appellante heeft betoogd dat standaard wegingsfactor 1 (gemiddeld) wordt toegepast.
4.12.
Vast staat dat het college, nadat appellante bezwaar hiertegen had gemaakt, de blokkering van haar parkeerpas ongedaan heeft gemaakt. De blokkering van de toegangspas berustte op een ICT-probleem, dat appellante zelf bij de desbetreffende afdeling kon oplossen. Nu appellante slechts op een punt van ondergeschikt belang in het gelijk is gesteld kan de Raad zich vinden in de veroordeling door de rechtbank in de kosten in bezwaar en beroep, met toepassing van wegingsfactor zeer licht (vergelijk de uitspraak van de Raad van
11 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2996).
4.13.
Concluderend is de Raad van oordeel dat het hoger beroep van appellante slaagt, voor zover de rechtbank bij de aangevallen uitspraak de datum waartegen ontslag is verleend, te weten 6 juni 2014, in stand heeft gelaten. Voor het overige slaagt het hoger beroep niet en komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
5. Hetgeen onder 4.1 is overwogen is aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 992,- voor verleende rechtsbijstand en € 43,80 aan reiskosten, zijnde in totaal € 1.035,80.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank de datum waartegen ontslag is
verleend in stand heeft gelaten;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 mei 2015 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.035,80;
- bepaalt dat het college het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van € 248,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en M. Kraefft en
H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van A.M.C. de Vries als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2016.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) A.M.C. de Vries
HD