ECLI:NL:RBDHA:2022:5649

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK DEN HAAG

Team handel

zaaknummer / rolnummer: C/09/612542 / HA ZA 21-494

Vonnis van 15 juni 2022

in de zaak van

LANDBOUWSTART B.V.te Sint Nicolaasga, gemeente De Friese Meren,

eiseres,

advocaat mr. P. Stehouwer te Groningen,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)te De Haag,

gedaagde,

advocaat mr. M.R. Botman te Den Haag.

Partijen worden hierna Landbouwstart en de Staat genoemd.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 11 mei 2021, met producties 1 tot en met 21;

- de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 44;

- het tussenvonnis van 15 december 2021, waarbij een mondelinge behandeling

is bevolen;

- het proces-verbaal van de op 15 maart 2022 gehouden mondelinge

behandeling.

1.2.

Het proces-verbaal van de mondelinge behandeling is buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft. Partijen hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.

1.3.

Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.

2.De feiten

Afschaffen melkquota en invoering Fosfaatreductieplan en fosfaatrechtenstelsel

2.1.

Vanaf 1984 tot 1 april 2015 gold een Europees systeem van (koe)melkquotering. De melkquota waren ingevoerd omdat in de Europese Unie meer melk werd geproduceerd dan geconsumeerd. Het stelsel van melkquota beperkte de melkproductie en daarmee werd tevens (indirect) de mestproductie begrensd.

2.2.

In de aanloop naar het afschaffen van de melkquota per 1 april 2015 heeft een groot aantal melkveehouders besloten hun melkveestapel uit te breiden. Hierdoor is de Nederlandse melkveestapel fors gegroeid, waardoor in 2015 en 2016 het uit de Europese Nitraatrichtlijn voortkomende fosfaatproductieplafond werd overschreden.

2.3.

Bij brief van 2 juli 2015 heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de invulling van productiebegrenzende maatregelen. Het kabinet kondigde een voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet aan ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten.

2.4.

Op 8 september 2016 is vervolgens het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten” aan de Tweede Kamer toegestuurd.

2.5.

Aangezien het stelsel van fosfaatrechten mogelijk zou leiden tot ongeoorloofde staatssteun, is de invoering van het fosfaatrechtenstelsel opgeschort tot 1 januari 2018 en is vooruitlopend daarop bij ministeriële regeling een fosfaatreductieplan voor het jaar 2017 ingevoerd (hierna: het Fosfaatreductieplan).

2.6.

Veehouders die teveel vrouwelijke runderen hielden, werden met financiële prikkels gestimuleerd de omvang van hun melkrundveestapel per 1 oktober 2016 (het doelstellingsaantal) te verminderen tot hun referentieaantal. Het doelstellings-aantal is het aantal runderen omgerekend in zogenoemde grootvee-eenheden (GVE’s) dat op de datum van 1 oktober 2016 op basis van de Regeling identificatie en registratie van dieren (hierna: I&R systeem) op naam van het betrokken bedrijf stond geregistreerd, verminderd met een bepaald krimppercentage. Het referentieaantal is het aantal runderen omgerekend in GVE’s dat op 2 juli 2015 in het I&R systeem op naam van het betrokken bedrijf stond geregistreerd, verminderd met een generieke vermindering van vier procent.

2.7.

Het Fosfaatreductieplan zag op de periode van maart 2017 tot en met december 2017. Deze periode is verdeeld in vijf periodes van elk twee maanden. Per periode werd nagegaan of het aantal vrouwelijke runderen was teruggebracht tot het referentie- of doelstellingsaantal.

2.8.

Per 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouderij in werking getreden door middel van een wijziging van de Meststoffenwet nadat de Europese Commissie dit had goedgekeurd.

2.9.

In het fosfaatrechtenstelsel krijgen melkveehouders een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. Melkveehouders mogen alleen uitbreiden in de hoeveelheid uit te stoten fosfaat indien zij ook de bijbehorende fosfaatrechten in hun bezit hebben. De peildatum voor het vaststellen van de fosfaatrechten is 2 juli 2015, de dag van de bekendmaking van het stelsel. Dit betekent dat het aantal dieren dat een melkveehouder op 2 juli 2015 in de stal heeft en geregistreerd staat in het Identificatie en Registratiesysteem bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) leidend is voor het aantal fosfaatrechten dat deze melkveehouder krijgt toegewezen.

2.10.

De kern van het stelsel wordt gevormd door het verbod voor een veehouder om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan op grond van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht is toegelaten. Ingevolge artikel 23 lid 3 van de Meststoffenwet (Msw) stelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden.

2.11.

Bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is ervoor gekozen de fosfaatrechten ten behoeve van de bedrijfsontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector verhandelbaar te maken. Melkveehouders die hun veestapel beëindigen of van wie de veestapel (tijdelijk) krimpt, kunnen hun overtallige fosfaatrechten aldus vrij verhandelen. De artikelen 27 en 28 van de Msw bevatten een regeling hiervoor. Deze regeling houdt het volgende in. Melkveehouders die willen uitbreiden of die al meer dieren houden dan hun fosfaatrechten toestaan, kunnen fosfaatrechten kopen en op die manier hun fosfaatproductie verantwoorden. Van de koop moet door de kopende melkveehouder en de verkopende melkveehouder een kennisgeving worden gedaan aan de minister met een daartoe voorgeschreven formulier (‘Overdracht fosfaatrechten’). Dit gebeurt digitaal (op mijn.rvo.nl). Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het fosfaatrecht als de kennisgeving is geregistreerd. RVO voert deze registratie uit.

2.12.

Het is aan de sector zelf overgelaten om te bepalen hoe de handel met betrekking tot de fosfaatrechten wordt ingericht. Daar zijn dan ook geen nadere voorwaarden aan verbonden. Het is dan ook toegestaan dat tussenpersonen betrokken zijn bij de handel in fosfaatrechten. Wel is geprobeerd speculatie met de fosfaatrechten te voorkomen of althans te ontmoedigen door bij iedere overdracht van fosfaatrechten deze fosfaatrechten af te romen. Daarmee hoopte de wetgever eveneens een barrière op te werpen voor speculatie met fosfaatrechten. In de parlementaire geschiedenis is hierover het volgende opgemerkt:

“
Er is geen aanleiding voor een in de tijd oplopend afromingspercentage. Het gekozen percentage van 10% weerspiegelt het belang dat wordt gehecht aan vrije verhandelbaarheid en efficiënte allocatie van rechten. Het gekozen percentage reflecteert tevens de ambitie om via gerichte sturing bij te dragen aan een duurzame melkveehouderij. Het percentage is zo gekozen omdat het hoog genoeg moet zijn om speculatie met rechten tegen te gaan maar niet dusdanig hoog dat handel de facto onmogelijk wordt gemaakt.”^[1]

“
Afroming bij overdracht dient een tweeledig doel: voorkomen van speculatie en realiseren van milieu- en maatschappelijke doelen. In eerste instantie betreft dit bijdragen aan het bereiken van het productieplafond. Zodra dat bereikt is, worden de ingenomen rechten uitgegeven om andere gewenste milieu- en maatschappelijke doelen te stimuleren.”^[2]

“
Mevrouw [A] zei dat waarschijnlijk ook veel andere partijen, zoals tussenpersonen, zullen profiteren. Men kan werken met tussenpersonen, maar dat hoeft niet. Het is aan ondernemers zelf om die beslissing te nemen. Door de afroming bij overdracht voorkomen wij dat daarmee gespeculeerd kan worden. Bij elke overdracht moet men immers 10% van de rechten inleveren. Men moet dus veel rendement maken op het handelen in fosfaatrechten, wil men daar uiteindelijk profijt van hebben. Op die manier is er een barrière opgeworpen.”^[3]

Het afromingspercentage was in eerste instantie vastgesteld op 10 procent, maar is in 2019 verhoogd naar 20 procent.

2.13.

De minister heeft in haar kamerbrief van 2 mei 2018 in antwoord op vragen over de handel in fosfaatrechten het volgende geschreven:

“
De verhandelbaarheid van fosfaatrechten is, net zoals varkens- en pluimveerechten, op een aantal manieren ingeperkt. Ten eerste kan alleen een landbouwonderneming in de zin van de Meststoffenwet over productierechten beschikken. Het is mogelijk dat niet-landbouwondernemingen als bemiddelaar vraag en aanbod van fosfaatrechten bij elkaar brengen, maar zij kunnen nooit zelf over deze rechten beschikken. Daarmee is het risico op een situatie waarbij bijvoorbeeld een handelaar fosfaatrechten zou opkopen, uitsluitend om de prijs op te drijven en ze daarna weer te verkopen, ingeperkt. Ten tweede kunnen fosfaatrechten door een verkrijger slechts worden benut als de overdracht van rechten, die uit een handelstransactie volgt, ook bij RVO.nl is geregistreerd. De registratie bij RVO.nl is bepalend voor de vraag wie de fosfaatrechten ook daadwerkelijk kan benutten. Deze registratie is publiekrechtelijk verankerd in het stelsel van fosfaatrechten zoals dat in de wijziging van de Meststoffenwet is opgenomen. Hiermee is de verhandeling van rechten bij mij in beeld en kan geborgd worden dat het inderdaad om landbouwondernemers gaat.”^[4]

2.14.

Op 18 juli 2018 heeft de minister de beleidsregel “houdende regels over de toepassing van artikel 21b van de Meststoffenwet op jongvee voor de vleesveehouderij (beleidsregel fosfaatrechten jongvee)” (hierna: Beleidsregel fosfaatrechten jongvee”) uitgevaardigd. Deze beleidsregel strekte ertoe meer duidelijkheid te geven over de toepassing van het begrip “melkvee” in relatie tot jongvee voor de vleesveehouderij bij de uitvoering van het fosfaatrechtstelsel, omdat in de praktijk was gebleken dat deze definitie op verschillende manieren werd geïnterpreteerd.

In de toelichting op de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee staat hierover het volgende:

“
(…) Dit heeft geleid tot onzekerheid over de gevolgen van het fosfaatrechten-stelsel voor vleesveehouders. Het gaat daarbij om de afbakening van het begrip ‘melkvee’ in relatie tot jongvee voor de vleesveehouderij. Deze afbakening biedt ruimte voor interpretatie, waardoor het voor ondernemers niet altijd duidelijk is of zij voor hun jongvee fosfaatrechten nodig hebben. Bovendien bemoeilijkt deze interpretatieruimte de uitvoering en handhaving van het stelsel.

De fosfaatproductie door de vleesveehouderij valt niet onder het fosfaatproductie-plafond voor de melkveehouderij. Een deel van het jongvee in deze sector valt echter wel onder het fosfaatrechtenstelsel, om te voorkomen dat jongvee voor de melkveehouderij via de vleesveehouderij buiten het fosfaatrechtenstelsel zou worden gehouden. Deze beleidsregel maakt duidelijk dat voor jongvee dat niet wordt gehouden voor de melkveehouderij, alleen fosfaatrechten nodig zijn als de dieren bedoeld zijn om een kalf te krijgen. Voor jongvee dat nooit een kalf krijgt en dus alleen gehouden wordt voor de productie van vlees zijn geen rechten nodig.

De bij of krachtens de wet gestelde bepalingen over het fosfaatrechtenstelsel zijn op deze dieren niet van toepassing.”

2.15.

In de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee wordt gedefinieerd wat onder melkvee wordt verstaan. Indien een op een bedrijf rustend fosfaatrecht niet overeenkomstig die definitie is vastgesteld, wordt dit fosfaatrecht herzien. In de toelichting op de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee staat dat dit kan leiden tot een lager fosfaatrecht en het vervallen van de teveel toegerekende rechten. Daarmee wordt gezorgd dat de desbetreffende ondernemers geen onrechtmatige staatssteun genieten, aldus de toelichting.

Situatie van Landbouwstart en aan- en verkoop fosfaatrechten

2.16.

Landbouwstart verhandelt fosfaatrechten (en andere agrarische productierechten). Dat doet Landbouwstart (onder meer) door een overeenkomst te sluiten met een melkveehouder die fosfaatrechten wil verkopen. Daarbij garandeert Landbouwstart een bepaalde koopprijs. In ruil daarvoor machtigt de verkoper Landbouwstart om de fosfaatrechten te verkopen aan melkveehouders die extra fosfaatrechten willen aankopen. Landbouwstart verzorgt op basis van de machtiging de administratieve afwikkeling van de transactie door het formulier ‘Overdracht productierechten’ namens de verkoper in te vullen en in te dienen bij RVO. Indien Landbouwstart een hogere prijs weet te bedingen dan de prijs die zij met de verkoper is overeengekomen, komt dat verschil toe aan Landbouwstart. Op het moment dat de fosfaatrechten echter voor een lagere prijs worden verkocht, komt ook dat verschil voor rekening van Landbouwstart. Overeengekomen is dat, eerst nadat de hoeveelheid fosfaatrechten was vastgesteld, noch verkoper, noch Landbouwstart de koopovereenkomst kon ontbinden.

2.17.

In de loop van 2018 heeft Landbouwstart fosfaatrechten aangekocht van zeven verschillende (vleesvee houdende) bedrijven, te weten [Verkoper 1] (hierna: [Verkoper 1] ), [Verkoper 2] (hierna: [Verkoper 2] ), [Verkoper 3] (hierna: [Verkoper 3] ), [Verkoper 4] (hierna: [Verkoper 4] ), [Verkoper 5] (hierna: [Verkoper 5] ), [Verkoper 6] en [Verkoper 7] (hierna gezamenlijk: de zeven verkopers). Deze bedrijven hebben allemaal in januari 2018 een beschikking fosfaatrechten ontvangen, waarin aan hen de volgende hoeveelheid fosfaatrechten werd toegekend (hierna: de fosfaatbeschikkingen):

- [Verkoper 1] : 400 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 2] : 511 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 3] : 526 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 4] : 73 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 5] : 224 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 6] : 3.559 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 7] : 48 kg fosfaatrechten.

2.18.

Landbouwstart heeft

- op 4 juli 2018 van [Verkoper 1] gekocht 360 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 228 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- op 1 februari 2018 van [Verkoper 2] gekocht 459,9 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 180 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- op 9 februari 2018 van [Verkoper 3] gekocht 200 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 178 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- op 25 juni 2018 van [Verkoper 3] gekocht 270 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 215 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- 65 kg fosfaatrechten gekocht van [Verkoper 4] ;

- op 29 maart 2018 van [Verkoper 5] gekocht 201,60 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 183 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- op 22 januari 2018 van [Verkoper 6] gekocht 2.500 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 85 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- op 21 februari 2018 van [Verkoper 7] gekocht 43,2 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 175 (exclusief btw) per kg fosfaat.

2.19.

In de koopovereenkomsten tussen Landbouwstart en de zeven verkopers is bepaald dat partijen afstand doen van het recht op ontbinding van de overeenkomst wegens een tekortkoming van de wederpartij in de nakoming van een verbintenis uit deze overeenkomst. In de overeenkomst met [Verkoper 6] is in artikel 6.1 bepaald dat de overeenkomst met terugwerkende kracht komt te vervallen indien op enig moment voor 31 januari 2019 het fosfaatrechtenstelsel niet wordt ingevoerd en/of de fosfaatrechten niet vrij overdraagbaar worden, in welk geval verkoper de door koper betaalde waarborgsom (ter hoogte van 25 procent van de koopprijs) zal terugstorten.

2.20.

Landbouwstart heeft de fosfaatrechten vervolgens doorverkocht aan melkveehouders:

-
fosfaatrechten [Verkoper 2]: op 29 januari 2018 en 2 februari 2018 is 200 respectievelijk 260 kg fosfaatrechten verkocht voor een prijs van € 181,18 (exclusief btw) respectievelijk 180 (exclusief btw) per kg fosfaat;

-
fosfaatrechten [Verkoper 3]: op 2 februari 2018 respectievelijk 4 juli 2018 is 200 respectievelijk 270 kg fosfaatrechten verkocht voor een prijs van € 179 (exclusief btw) respectievelijk 231 (exclusief btw) per kg fosfaat;

-
fosfaatrechten [Verkoper 4]: op 7 februari 2018 is 65 kg fosfaatrechten verkocht voor een prijs van € 179,66 (exclusief btw) per kg fosfaat;

-
fosfaatrechten [Verkoper 5]: op 30 maart 2018 is 201,60 kg fosfaatrechten verkocht voor een prijs van € 188 (exclusief btw) per kg fosfaat;

-
fosfaatrechten [Verkoper 7]: op 23 februari 2018 is 43,2 kg fosfaatrechten verkocht voor een prijs van € 179,15 (exclusief btw) per kg fosfaat.

2.21.

Landbouwstart heeft aanvankelijk, op 8 juli 2018, 300 kg fosfaatrechten van [Verkoper 1] voor een prijs van € 213 (exclusief btw) per kg fosfaat verkocht en vervolgens, op 25 juli 2018, 330 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 211,93 (exclusief btw) per kg fosfaat.

2.22.

Landbouwstart heeft in 2016 en 2017, vooruitlopend op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en de (in)koopovereenkomst met [Verkoper 6] , een viertal (doorver)koopovereenkomsten gesloten. Op basis van die overeenkomsten heeft Landbouwstart verkocht:

- 1.000 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 90 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- 200 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 90 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- 530 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 94 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- 270 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 94 (exclusief btw) per kg fosfaat;

- 30 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 150 (exclusief btw) per kg fosfaat.

In artikel 6.1 van deze overeenkomsten (uitgezonderd de eerste) is als ontbindende voorwaarde opgenomen dat de overeenkomst met terugwerkende kracht komt te vervallen indien op enig moment voor 31 januari 2018 het fosfaatrechtenstelsel niet wordt ingevoerd en/of de fosfaatrechten niet vrij overdraagbaar worden en/of de verkoper door toedoen van derden (lees: houders van fosfaatrechten) buiten zijn schuld niet in staat is de fosfaatrechten te leveren. In de koopovereenkomsten van Landbouwstart met de kopers van de fosfaatrechten van [Verkoper 2] is een vergelijkbare bepaling opgenomen, met dien verstande dat de datum is vastgesteld op 31 januari 2019 (in plaats van 31 januari 2018).

2.23.

In de periode januari-juli 2018 is bij de RVO melding gemaakt van diverse transacties van de zeven verkopers (door middel van het formulier ‘Overdracht fosfaatrechten’). De RVO heeft de transacties aangehouden en niet geregistreerd met het oog op wijzigingen rondom het toekennen van fosfaatrechten bij vleesvee.

2.24.

Met toepassing van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee heeft de Minister in de periode augustus-oktober 2018 de fosfaatbeschikkingen herzien en het aantal aan de zeven verkopers toegekende fosfaatrechten naar beneden bijgesteld (hierna: de herziene fosfaatbeschikkingen), en wel als volgt:

- [Verkoper 1] : van 400 naar 119 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 2] : van 511 naar 374 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 3] : van 526 naar 211 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 4] : van 73 naar 42 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 5] : van 224 naar 22 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 6] : van 3.559 naar 3.219 kg fosfaatrechten;

- [Verkoper 7] : van 48 naar 0 kg fosfaatrechten.

2.25.

Als gevolg van de herziene fosfaatbeschikkingen heeft de Minister in oktober 2018 sommige overdrachten van de zeven verkopers afgewezen. Een aantal andere overdrachten is wel geregistreerd (al dan niet na het opnieuw invullen van het formulier ‘Overdracht fosfaatrechten’ voor een lager aantal fosfaatrechten).

2.26.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) heeft zich in de periode na de herziene fosfaatbeschikkingen gebogen over een viertal zaken, die alle in de kern zagen op de toekenning en herziening van fosfaatrechten met toepassing van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee. Op 16 april 2019 heeft het CBb in drie zaken overwogen dat de interpretatie van de term “melkvee” in de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee een beperking vormt op de in de Msw vastgelegde definitie van “melkvee”.^[5]Het CBb heeft daarom het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 23 lid 3 Msw gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3, van de Msw. Op 25 juni 2019 heeft het CBb geoordeeld dat vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij jonger dan 1 jaar ook op zoogkoeienbedrijven (mits deze in categorie 101 waren geregistreerd) onder de definitie “melkvee” van artikel 1 eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw vallen en dat er dus fosfaatrechten nodig zijn voor deze dieren.^[6]Met betrekking tot stierkalveren jonger dan 1 jaar heeft het CBb geoordeeld dat uit de definitie van “melkvee” uit de Msw niet kan worden afgeleid dat jongvee jonger dan 1 jaar niet valt onder het begrip “melkvee” zoals bedoeld in artikel 1 eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw. Verder heeft het CBb met betrekking tot zoogkoeien geoordeeld dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever bewust een onderscheid heeft willen maken tussen melkkoeien en zoogkoeien. Runderen die als zoogkoeien binnen de vleessector kunnen worden aangemerkt, vallen daarom niet onder de definitie van “melkvee” zoals bedoeld in de Msw. Het bestreden besluit is door het CBb dan ook vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).

2.27.

[Verkoper 2] , [Verkoper 3] , [Verkoper 4] , [Verkoper 5] en [Verkoper 6] hebben bezwaar ingediend tegen de herziene fosfaatbeschikking.

- Op 12 november 2019 is de herziene fosfaatbeschikking van [Verkoper 2] onder verwijzing naar de uitspraken van het CBb van 16 april 2019 en 25 juni 2019 herzien, het aantal fosfaatrechten opnieuw beoordeeld en vastgesteld op 511 kg (gelijk aan het in de fosfaatbeschikking toegekende aantal fosfaatrechten);

- Op 24 september 2019 is het bezwaar van [Verkoper 3] gedeeltelijk gegrond verklaard. Met inachtneming van de uitspraken van het CBb van 16 april 2019 en 25 juni 2019 is de minister tot de conclusie gekomen dat een onjuiste hoeveelheid fosfaatrechten was toegekend aan [Verkoper 3] . De herziene fosfaatbeschikking is daarom herroepen. Het aantal fosfaatrechten is vastgesteld op 495 kg (31 kg minder dan toegekend in de fosfaatbeschikking).

- Op 13 december 2019 is het bezwaar van [Verkoper 4] gegrond verklaard. Met inachtneming van de uitspraken van het CBb van 16 april 2019 en 25 juni 2019 is de minister tot de conclusie gekomen dat een onjuiste hoeveelheid fosfaatrechten was toegekend aan [Verkoper 4] . De herziene beschikking is daarom herroepen. Het aantal fosfaatrechten is vastgesteld op 73 kg (gelijk aan het in de fosfaatbeschikking toegekende aantal fosfaatrechten).

- Op 20 december 2019 is het bezwaar van [Verkoper 5] ongegrond verklaard en is de herziene fosfaatbeschikking gehandhaafd.

- Op 18 januari 2019 is het bezwaar van [Verkoper 6] ongegrond verklaard. Deze beslissing op bezwaar is herzien vanwege de uitspraken van het CBb van 16 april 2019 en 25 juni 2019. In de nieuwe beslissing van bezwaar van 16 maart 2020/10 april 2020 is het bezwaar tegen de herziene fosfaatbeschikking gegrond verklaard en het aantal fosfaatrechten vastgesteld op 5.383 kg (1.824 kg meer dan toegekend in de fosfaatbeschikking). [Verkoper 6] heeft beroep ingediend tegen de beslissing op bezwaar van 18 januari 2019. Het beroep richt zich op grond van artikel 6:19 Awb ook tegen de herziene beslissing op bezwaar. Ten tijde van de mondelinge behandeling in de onderhavige zaak was nog niet beslist op het beroep.

3.Het geschil

3.1.

Landbouwstart vordert dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig jegens Landbouwstart heeft gehandeld en schadeplichtig is voor de schade die Landbouwstart heeft geleden als gevolg van de herziene beschikkingen van de zeven verkopers, althans van de zeven verkopers van wie de herziene beschikking na bezwaar en/of beroep dan wel ambtshalve geheel of gedeeltelijk ongedaan is gemaakt, en de Staat veroordeelt tot vergoeding van die schade, nader op te maken bij staat, en tot betaling van de proceskosten.

3.2.

Aan haar vordering legt Landbouwstart het volgende ten grondslag. De zeven verkopers mochten erop vertrouwen dat het besluit waarin aan hen fosfaatrechten waren toegekend niet aan vernietiging bloot stond. Nu de zeven verkopers daarop mochten vertrouwen, mocht ook Landbouwstart erop vertrouwen dat de beschikking waarin fosfaatrechten aan de zeven verkopers waren toegekend niet werd ingetrokken of vernietigd. Alle herziene beschikkingen zijn daarom onrechtmatig ten opzichte van Landbouwstart. De Staat heeft in elk geval onrechtmatig gehandeld tegenover Landbouwstart door herziene beschikkingen te nemen die niet in stand zijn gebleven. Daarbij komt dat het aanmelden van de transactie bij de RVO moet worden aangemerkt als een verzoek om een besluit, waarop de RVO niet binnen de in de Awb gestelde termijn heeft beslist. Als dat wel was gebeurd had Landbouwstart in elk geval eerder vervangende fosfaatrechten kunnen aankopen om aan verplichtingen tegenover de kopers te voldoen. Ook op de bezwaren die door de zeven verkopers zijn ingediend tegen de herziene beschikkingen is niet binnen de in de Awb gestelde termijnen beslist. Als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Staat heeft Landbouwstart schade geleden. De schade bestaat uit het verschil tussen het bedrag waarvoor zij de fosfaatrechten van de zeven verkopers heeft aangekocht en het hogere bedrag dat zij heeft moeten betalen voor de aankoop van vervangende fosfaatrechten, in bepaalde gevallen te verminderen met de opbrengst van de opbrengst van de later toch nog, na vernietiging van de beschikking, beschikbaar gekomen rechten.

De schade van Landbouwstart bestaat verder uit gederfde winst en de componenten genoemd in artikel 6:96 lid 2 sub a t/m c van het Burgerlijk Wetboek (BW).

3.3.

De Staat voert verweer.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

In deze procedure staat de vraag centraal of de Staat op grond van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW) onrechtmatig heeft gehandeld jegens Landbouwstart en aansprakelijk kan worden gehouden voor de door Landbouwstart gestelde schade. Voor een geslaagd beroep op artikel 6:162 BW is vereist dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens Landbouwstart en dat dit handelen aan de Staat kan worden toegerekend, dat Landbouwstart schade heeft geleden en dat deze schade het gevolg is van het onrechtmatig handelen van de Staat. Verder moet de door de Staat overtreden norm strekken tot bescherming van het geschonden belang van Landbouwstart (relativiteitsvereiste artikel 6:163 BW).

Onrechtmatig handelen

4.2.

Als eerste moet worden beoordeeld of de Staat jegens Landbouwstart onrechtmatig heeft gehandeld.

4.3.

De Staat betwist dat hij onrechtmatig heeft gehandeld. Daartoe voert de Staat aan dat het herzien van de fosfaatbeschikkingen op zichzelf niet onrechtmatig is jegens zowel melkveehouders (verkopers) als Landbouwstart, omdat een begunstigende beschikking kan worden herzien door een bestuursorgaan, ook als deze beschikking definitief is en geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Bovendien mocht Landbouwstart aan de fosfaatbeschikkingen niet het vertrouwen ontlenen dat deze nooit zouden worden herzien omdat zij niet de aanvrager was. Ook voor zover zou vaststaan dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld ten opzichte van de verkopers van wie de herziene fosfaatbeschikkingen al dan niet na bezwaar en beroep zijn herroepen, staat niet vast dat de Staat daarmee onrechtmatig heeft gehandeld ten opzichte van Landbouwstart. Landbouwstart heeft slechts een afgeleid belang bij de fosfaatbeschikkingen, omdat zij slechts betrokken is via een contractuele relatie die zij is aangegaan met de begunstigden van deze beschikkingen. De Staat was niet op de hoogte van deze contractuele relatie en de belangen van Landbouwstart en hoefde daarmee in de besluitvorming dan ook geen rekening te houden, aldus de Staat.

4.4.

De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid tot het toekennen van fosfaatrechten volgt uit artikel 23 lid 3 Msw. In dit artikel is niets bepaald over het wijzigen of intrekken van een besluit waarbij fosfaatrechten zijn toegekend. Het is vaste rechtspraak dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid bestaat tot het wijzigingen of intrekken van een onjuist besluit. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken. Wel dient het gebruik van deze bevoegdheid te voldoen aan de algemene rechtsbeginselen. Een en ander betekent dat, anders dan Landbouwstart stelt, de zeven verkopers en Landbouwstart er niet zonder meer op konden en mochten vertrouwen dat de fosfaatbeschikkingen niet zouden worden gewijzigd of ingetrokken en dat de omstandigheid dat dit wel is gebeurd niet zonder meer een onrechtmatige daad van de Staat oplevert.

4.5.

Het is verder vaste rechtspraak dat met de vernietiging of herroeping van een besluit door de bestuursrechter de onrechtmatigheid van dat besluit vaststaat. In beginsel geldt hetzelfde wanneer de minister een besluit tot toekenning van fosfaatrechten heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij een hoger aantal fosfaatrechten is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit althans voor zover daarbij een lager aantal fosfaatrechten was toegekend.^[7]Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op grond van artikel 6:162 lid 3 BW.

4.6.

In dit geval heeft de minister de fosfaatbeschikkingen van de zeven verkopers herzien en aan hen een lager aantal fosfaatrechten toegekend. Dit werd ingegeven door de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee. Van drie verkopers zijn de herziene fosfaatbeschikkingen in stand gebleven. De Staat heeft onweersproken aangevoerd dat [Verkoper 1] en [Verkoper 7] geen bezwaar hebben gemaakt tegen de herziene fosfaatbeschikking. [Verkoper 5] heeft dat wel gedaan, maar hij heeft vervolgens geen beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar, waarin zijn bezwaren ongegrond zijn verklaard en de herziene fosfaatbeschikking is gehandhaafd. Nu tegen de herziene fosfaatbeschikkingen een met voldoende waarborgde omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid, moeten de herziene fosfaatbeschikkingen zowel wat de wijze van het tot stand komen als wat de inhoud betreft, voor rechtmatig worden gehouden. Dit wordt het beginsel van formele rechtskracht genoemd. Bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat in zeer klemmende gevallen een uitzondering wordt gemaakt op het beginsel van formele rechtskracht, maar gezien de zwaarwegende belangen die door dit beginsel worden gediend, moet terughoudendheid worden betracht.^[8]Of voor zo’n uitzondering plaats is, hangt af van de bijzonderheden van het gegeven geval. Onder meer de houding die het bestuursorgaan zelf aanneemt tegenover het eigen bestuursbesluit kan reden zijn om een uitzondering te maken op het beginsel van formele rechtskracht, bijvoorbeeld in het geval dat de overheid niet heeft betwist dat het besluit onrechtmatig is. Landbouwstart heeft niet gesteld en evenmin is gebleken dat de Staat op de rechtmatigheid van de herziene fosfaatbeschikkingen is teruggekomen.

4.7.

Nu Landbouwstart in de bestuursrechtelijke rechtsgang niet als belanghebbende heeft te gelden (vlg. CBb 18 januari 2022, ECLI:NL:CBb:2022:20) kan haar de formele rechtskracht niet zonder meer worden tegengeworpen. Dat laat echter onverlet dat op haar de verplichting rust voldoende stellingen in te nemen, waarom deze voor rechtmatig te houden besluiten onrechtmatig zijn jegens haar. Dit heeft zij nagelaten. De rechtbank moet het er daarom in deze procedure voor houden dat de herziene fosfaatbeschikkingen van genoemde drie verkopers rechtmatig zijn, dat een fout is gemaakt bij het vaststellen van de fosfaatrechten en dat de minister bevoegd was om die fout te herstellen en dat daarbij niet het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel is geschonden. Dit betekent dat niet is komen vast te staan dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door de fosfaatrechten van [Verkoper 1] , [Verkoper 5] en [Verkoper 7] te herzien. Voor zover Landbouwstart als gevolg van die herziening niet heeft kunnen voldoen aan haar contractuele verplichting tegenover de kopers van die fosfaatrechten, komt dit in de gegeven omstandigheden voor haar rekening en risico. Zij kan de schade die zij als gevolg hiervan stelt te hebben geleden niet afwentelen op de Staat.

4.8.

Dit ligt anders voor de vier verkopers van wie de herziene fosfaatbeschikkingen na bezwaar zijn herroepen en in plaats daarvan een besluit is genomen waarbij een hoger aantal fosfaatrechten is toegekend. [Verkoper 2] en [Verkoper 4] beschikten toen weer over hun oorspronkelijke aantal fosfaatrechten. [Verkoper 3] kreeg weliswaar minder fosfaatrechten, maar nog altijd meer dan het aantal fosfaatrechten dat hij aan Landbouwstart had verkocht. [Verkoper 6] kreeg er zelfs meer fosfaatrechten bij. In deze herzieningen en herroepingen moet daarom een erkenning worden gelezen van de onrechtmatigheid van de besluitvorming. Met de herroeping van de herziene fosfaatbeschikkingen staat dus in deze procedure vast dat die beschikkingen onrechtmatig waren en dat op onjuiste wijze toepassing is gegeven aan de bevoegdheid om de fosfaatbeschikkingen te herzien. Omdat ook achteraf niet is gebleken dat het oorspronkelijk aantal fosfaatrechten, althans het aan Landbouwstart verkochte aantal fosfaatrechten, niet klopte, mochten de vier verkopers gerechtvaardigd vertrouwen op de juistheid van de fosfaatbeschikkingen. De Staat heeft dit vertrouwen geschonden door in strijd met artikel 23 lid 3 Msw een groot deel van die fosfaatrechten met terugwerkende kracht terug te nemen. Daarmee heeft de Staat in strijd met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid en dus onrechtmatig gehandeld.

4.9.

De rechtbank volgt de Staat niet in zijn standpunt dat van onrechtmatig handelen ten opzichte van Landbouwstart geen sprake kan zijn. De verkoop en overdracht van de fosfaatrechten heeft via Landbouwstart plaatsgevonden. De Staat heeft weliswaar onweersproken aangevoerd dat hij niet op de hoogte was van de betrokkenheid van Landbouwstart bij de overdracht van de fosfaatrechten, maar daar staat tegenover dat namens de Staat tijdens de mondelinge behandeling is bevestigd dat die wetenschap bij de besluitvorming geen enkele rol zou hebben gespeeld. De Staat is ter zitting verklaard dat ook wanneer de betrokkenheid van Landbouwstart bekend zou zijn geweest, dit niet tot een andere herziene fosfaatbeschikking (of enig ander besluit) zou hebben geleid. Daar komt bij dat in de parlementaire geschiedenis uitgebreid aandacht is besteed aan de handel in fosfaatrechten. De wetgever heeft ervoor gekozen om fosfaatrechten overdraagbaar en verhandelbaar te maken en heeft onderkend dat er een markt voor handel in fosfaatrechten zou ontstaan. De wetgever heeft bewust ruimte gegeven aan niet-landbouwondernemingen om toe te treden tot die markt en als tussenpersoon bij de overdracht van fosfaatrechten op te treden. Dat bij de Staat niet bij iedere overdracht bekend is of deze specifieke overdracht via een tussenpersoon tot stand is gekomen, betekent gelet op deze omstandigheden dan ook niet dat de Staat in zijn besluitvorming niet bedacht hoeft te zijn op en rekening hoeft te houden met belangen van tussenpersonen, zoals Landbouwstart. Het herzien van een fosfaatbeschikking en het herroepen daarvan is in deze gevallen ook tegenover Landbouwstart onrechtmatig.
Onrechtmatigeintrekking van fosfaatrechten is geen normaal bedrijfsrisico waarvoor Landbouwstart zich diende in te dekken door dit risico bijvoorbeeld (contractueel) bij de verkoper te leggen. Als dat steeds wel was gebeurd, zou niet Landbouwstart, maar de verkoper schade hebben geleden, voor welke laatstgenoemde schade de Staat overigens zeer waarschijnlijk (ook) schadeplichtig zou zijn (vgl. CBb 13 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:729).

4.10.

De rechtbank overweegt verder dat, voor zover Landbouwstart bedoelt te stellen dat de Staat ook nog onrechtmatig heeft gehandeld door niet binnen de Awb genoemde termijnen te beslissen op de aanvragen van de zeven verkopers om de fosfaatrechten over te dragen, die stelling niet slaagt. Het is vaste rechtspraak dat het enkele feit dat een bestuursorgaan een besluit heeft genomen met overschrijding van de wettelijke beslistermijn onvoldoende is voor het oordeel dat onrechtmatig is gehandeld. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid.^[9]Landbouwstart heeft dergelijke bijkomende omstandigheden niet gesteld en die zijn de rechtbank ook niet gebleken.

4.11.

Concluderend heeft de Staat onrechtmatig gehandeld door de fosfaatbeschikkingen van [Verkoper 2] , [Verkoper 3] , [Verkoper 4] en [Verkoper 6] op onjuiste gronden, in strijd met artikel 23 lid 3 Msw, te herzien en daarmee inbreuk te maken op het in deze gevallen gerechtvaardigd vertrouwen van deze verkopers én Landbouwstart in de juistheid van de fosfaatbeschikkingen, althans het vertrouwen dat deze beschikkingen niet op onrechtmatige wijze zouden worden ingetrokken, nu alle koopovereenkomsten vóór de inwerkingtreding van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee zijn gesloten.

Relativiteit

4.12.

De Staat voert verder aan dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 6:163 BW. De Staat stelt dat de Msw en met name het daarin neergelegde fosfaatrechtenstelsel niet strekken ter bescherming van schade die een tussenpersoon die fosfaatrechten inkoopt en vervolgens weer doorverkoopt, zoals Landbouwstart, lijdt als gevolg van een fluctuerende prijs van fosfaatrechten (de zogenoemde koersschade). Het fosfaatrechtenstelsel is primair bedoeld om de fosfaatproductie te verlagen om op die manier aan internationale regels te voldoen en zo een bijdrage te leveren aan het verwezenlijken van milieudoelen. Fosfaatrechten zijn alleen verhandelbaar gemaakt met het oog op de bedrijfsontwikkeling van melkveehouderijen. Dat de fosfaatrechten daarmee een financiële waarde verkregen, maakt echter niet dat de wetgever heeft beoogd de schade die iemand – en dan met name diegenen die zelf geen melkveehouder zijn – lijdt, doordat de prijs van de fosfaatrechten fluctueert, te beschermen. Dit blijkt ook uit het feit dat de wetgever barrières heeft willen opwerpen voor tussenpersonen en het in elk geval onaantrekkelijk heeft willen maken voor tussenpersonen om in te stappen in de handel in fosfaatrechten. Nu tussenpersonen door de melkveehouders bij de handel in fosfaatrechten worden betrokken via contractuele constructies die losstaan van de Msw, heeft de wetgever geen zicht op deze groep en kon hij daar ook geen zicht op hebben ten tijde van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. De Msw beoogt niet de belangen van elke willekeurige derde – en daarmee van tussenpersonen als Landbouwstart – te beschermen. Dergelijke belangen zouden in elk geval kenbaar moeten zijn geweest voor het bestuursorgaan, maar dat was in dit geval niet zo, omdat Landbouwstart geen belanghebbende is bij de (door de RVO afgegeven) fosfaatbeschikkingen, aldus de Staat. Landbouwstart betwist deze stelling van de Staat gemotiveerd.

4.13.

Op grond van artikel 6:163 BW bestaat geen verplichting tot schadevergoeding in het geval de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan dit vereiste komt het volgens vaste rechtspraak aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. De burgerlijke rechter beoordeelt zelfstandig of aan het vereiste van artikel 6:163 BW is voldaan. Het enkele feit dat de bestuursrechter van oordeel is dat het belang van betrokkene niet rechtstreeks bij het besluit betrokken is, betekent niet dat het besluit niet onrechtmatig jegens de betrokkene kan zijn.^[10]

4.14.

Het CBb heeft zich in zijn (door Landbouwstart aangehaalde) eerder genoemde uitspraak van 13 juli 2021, in een zaak waarin een melkveehouder van de Staat vergoeding eiste van door hem geleden schade wegens een onrechtmatig besluit waarin de overdracht van fosfaatrechten was geweigerd, uitgelaten over het doel en de strekking van artikel 23 lid 3 Msw.^[11]Het CBb heeft uit de parlementaire geschiedenis afgeleid dat het doel van het fosfaatrechtenstelsel is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat gewaarborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht en zo uitvoering wordt gegeven aan de Nitraatrichtlijn. Uit dezelfde stukken komt volgens het CBb echter ook naar voren dat de wetgever het voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector van groot belang acht dat bedrijfsontwikkeling kan plaatsvinden en dat hieraan tegemoet wordt gekomen door fosfaatrechten overdraagbaar te maken.

De wetgever is zich daarbij ervan bewust dat hierdoor een handel in fosfaatrechten ontstaat. Het beschermingsbereik van artikel 23 lid 3 Msw bevat volgens het CBb zowel de juiste vaststelling van fosfaatrechten als de overdracht via verhandeling van die rechten. Bedrijven die de verkoop mogelijk maken door hun fosfaatrechten beschikbaar te stellen, moeten worden beschermd. Het CBb ziet geen aanknopingspunten voor het maken van een onderscheid tussen de verwervende partij en de vervreemdende partij.

4.15.

De rechtbank sluit zich aan bij het oordeel van het CBb. Een tussenpersoon zoals Landbouwstart is weliswaar geen partij bij de overdracht van fosfaatrechten – zij kan immers niet zelf beschikken over fosfaatrechten – maar dat betekent niet dat zij niet de bescherming behoeft die de verwervende partij en de vervreemdende partij onder het fosfaatrechtenstelsel genieten. De overdracht van fosfaatrechten werd door de wetgever noodzakelijk gevonden voor de bedrijfsontwikkeling in de melkveehouderij. De wetgever heeft de markt voor fosfaatrechten opengesteld voor tussenpersonen, die bemiddelen bij en adviseren over de overdracht voor fosfaatrechten, en hieraan geen voorwaarden verbonden. Wel werd speculatie als onwenselijk gezien en is getracht om met afroming van fosfaatrechten bij de overdracht te voorkomen dat gespeculeerd zou kunnen worden. De tussenpersonen kunnen daarom, anders dan de Staat stelt, niet worden beschouwd als willekeurige derden. Het afgeleid belang van tussenpersonen als Landbouwstart is naar het oordeel van de rechtbank een belang dat zo sterk samenhangt met het belang van de verkopers, dat ook dit afgeleid belang onder het zojuist genoemde beschermingsbereik moet worden begrepen. Gelet op deze keuze van de wetgever om de fosfaatrechten verhandelbaar te maken, moet de Staat in beginsel ook rekening houden met de belangen van partijen die bemiddelen bij transacties met fosfaatrechten, ook al zijn deze partijen niet de geadresseerde bij de toekenningsbesluiten voor fosfaatrechten. De rechtbank ziet niet in waarom dit voor Landbouwstart anders zou zijn. Uit de overeenkomsten die Landbouwstart met de zeven verkopers en de kopers heeft gesloten, blijkt namelijk dat sprake is geweest van tussenhandel zonder dat woekerwinsten zijn behaald ten koste van de melkveehouders of dat is gespeculeerd met fosfaatrechten en dat in zoverre haar positie niet anders is dan die van een melkveehouder die rechtstreeks (zonder tussenkomst van een tussenpersoon) zijn fosfaatrechten verkoopt of koopt.

4.16.

Dit volgt in de eerste plaats uit de in- en verkoopprijzen die Landbouwstart heeft afgesproken. Van forse winsten is geen sprake:

- de fosfaatrechten van [Verkoper 2] heeft Landbouwstart verkocht voor € 100.472,96 en ingekocht € 100.166,22, dus voor € 306,74 meer;

- de fosfaatrechten van [Verkoper 3] heeft Landbouwstart verkocht voor € 75.467,70 en ingekocht voor € 70.240,50, dus voor € 5.227,20 meer;

- de fosfaatrechten van [Verkoper 5] heeft Landbouwstart verkocht voor € 44.640,29 en ingekocht voor € 45.859,97, dus voor € 1.219,68 meer;

- de fosfaatrechten van [Verkoper 4] heeft Landbouwstart verkocht voor € 11.677,90 (exclusief btw) en ingekocht voor € 11.505 (exclusief btw), dus voor € 172,90 (exclusief btw) meer;

- de fosfaatrechten van [Verkoper 7] heeft Landbouwstart verkocht voor € 9.364,53 en ingekocht voor € 9.147,60, dus voor € 216,93 meer.

- Landbouwstart heeft 2.500 kg fosfaatrechten gekocht van [Verkoper 6] . Daarvan heeft zij door middel van vijf verschillende transacties 2.030 kg doorverkocht aan verschillende veehouders. De verkoopprijs die Landbouwstart heeft weten te bedingen is weliswaar hoger dan de inkoopprijs, maar het verschil is vergelijkbaar als bij [Verkoper 3] , [Verkoper 5] en [Verkoper 7] . Enige uitschieter is de vijfde transactie: Landbouwstart heeft 30 kg fosfaatrechten verkocht tegen een prijs van € 150 exclusief btw per kilogram fosfaat, terwijl zij deze heeft ingekocht voor een prijs van € 85 exclusief btw per kilogram fosfaat. De stukken bieden echter voldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat sprake is geweest van speculatie en dat Landbouwstart doelbewust de prijs heeft opgedreven om een forse winst te maken ten koste van de melkveehouder die de fosfaatrechten nodig had voor de ontwikkeling van zijn bedrijf. De overeenkomst die Landbouwstart met [Verkoper 1] heeft gesloten wijst juist op het tegendeel. Landbouwstart heeft de fosfaatrechten van [Verkoper 1] met verlies verkocht: tegenover een inkoopprijs van € 228 exclusief btw per kilogram fosfaat staat een verkoopprijs van € 211,93 respectievelijk € 213 exclusief btw per kilogram fosfaat.

4.17.

In de tweede plaats heeft Landbouwstart de fosfaatrechten veelal binnen enkele dagen na aankoop doorverkocht. Dat is bovendien veelal gebeurd in de eerste maanden van 2018, toen het prijsniveau relatief laag was. Zoals blijkt uit de door Landbouwstart overgelegde grafiek van de prijsontwikkeling van fosfaatrechten in 2018, was de prijs in het najaar op het hoogste punt. Landbouwstart heeft niet gewacht met het doorverkopen totdat de prijs van fosfaatrechten op zijn hoogst was.

4.18.

In de derde plaats heeft Landbouwstart vraag en het aanbod vanuit het hele land bij elkaar gebracht. Zo zijn de fosfaatrechten van [Verkoper 2] uit Limburg verkocht aan melkveehouders in Overijssel, de fosfaatrechten van [Verkoper 3] uit Drenthe aan melkveehouders in Overijssel en Zuid-Holland en de fosfaatrechten van [Verkoper 5] uit Noord-Brabant aan een melkveehouder in Utrecht. Ook vanuit dit oogpunt bezien heeft Landbouwstart bijgedragen aan de ontwikkeling van de markt in fosfaatrechten en de mogelijkheden voor melkveehouders om hun bedrijf te ontwikkelen. In zoverre kan Landbouwstart, om in haar eigen woorden te spreken, worden gezien als een ‘oliemannetje’ en niet als een - van het beschermingsbereik uit te sluiten - speculant.

4.19.

De rechtbank is, met Landbouwstart van oordeel, dat aan de bedrijfsvoering van Landbouwstart inherent is dat zij prijsrisico’s loopt, maar dat in dit geval sprake is van een bijzonder risico waarmee zij geen rekening kon of hoefde te houden. Zoals de rechtbank hierna bij het onderdeel causaliteit zal bespreken, is de schade van Landbouwstart niet zozeer het gevolg van fluctuerende prijzen in de markt maar van de omstandigheid dat de Staat onrechtmatige besluiten heeft genomen. Als gevolg van die besluiten kon de overdracht van de fosfaatrechten in 2018 niet plaatsvinden en heeft Landbouwstart vervangende fosfaatrechten moeten kopen om aan haar verplichtingen ten opzichte van de kopers te voldoen. Niet in geschil is dat de prijs van fosfaatrechten op dat moment hoger was dan waarvoor zij de fosfaatrechten had aangekocht. Landbouwstart vordert het (koers)verschil als schade. Artikel 23 lid 3 Msw beoogt te beschermen tegen die schade.

4.20.

Aan het relativiteitsvereiste is zodoende voldaan. Een en ander betekent dat de Staat in beginsel aansprakelijk is voor de schade die Landbouwstart heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige herziene fosfaatbeschikkingen.

Causaal verband

4.21.

Voor het bestaan van de verplichting tot schadevergoeding op grond van artikel 6:162 lid 1 BW is vereist dat sprake is van schade en causaal verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatig handelen van de Staat. Daartoe moet in de eerste plaats worden onderzocht of er causaal verband (in de zin van
condicio sine qua non-verband) bestaat tussen de door Landbouwstart gestelde schade en het onrechtmatig handelen van de Staat. Dat wil zeggen dat moet worden beoordeeld of de schade niet zou zijn opgetreden indien de Staat niet tot herziening van de fosfaatbeschikkingen van de vier verkopers was overgegaan. Als dat het geval is, bestaat er causaal verband. Dan dient vervolgens te worden beoordeeld in hoeverre de schade als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Staat aan de Staat kan worden toegerekend in de zin van artikel 6:98 BW.

4.22.

Het bestaan van causaal verband als bedoeld in artikel 6:162 BW (
condicio sine qua non) tussen het onrechtmatig handelen en de schade moet in dit geval worden vastgesteld aan de hand van de vraag hoe de Staat zou hebben gehandeld indien hij niet onrechtmatig had gehandeld. Daarbij moet een vergelijking worden gemaakt tussen de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan en de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging (het herzien van de fosfaatrecht beschikkingen en het bijstellen van het aantal fosfaatrechten) achterwege was gebleven.

4.23.

De rechtbank is van oordeel dat er causaal verband aanwezig is. De gevorderde gestelde schade is immers ontstaan doordat de vier verkopers de fosfaatrechten niet hebben kunnen leveren door de onrechtmatige herziene beschikkingen, met als gevolg dat Landbouwstart op haar beurt haar verplichtingen tegenover de kopende melkveehouders alleen heeft kunnen nakomen door elders fosfaatrechten tegen een hogere prijs aan te kopen. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat, gezien de door Landbouwstart geschetste en door de Staat niet weersproken ontwikkeling van de prijzen van fosfaatrechten in 2018, dit tot enige schade aan de zijde van Landbouwstart heeft geleid. Daarmee is de aansprakelijkheid van de Staat gegeven.

4.24.

Nu vaststaat dat sprake is van causaal verband in de zin van
condicio sine qua nontussen het onrechtmatig handelen van de Staat en (een deel van) de schade van de Staat, moet vervolgens worden beoordeeld of de schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de Staat rust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend (artikel 6:98 BW).

4.25.

De Staat betwist dat de gestelde schade van Landbouwstart aan de Staat kan worden toegerekend. Daartoe voert de Staat aan dat de schade die Landbouwstart stelt te hebben geleden niet het directe gevolg is van het herzien van de fosfaatbeschikkingen, maar voortvloeit uit de contractuele relatie die Landbouwstart heeft met verschillende partijen en waarin zij zich heeft verplicht om een bepaald aantal fosfaatrechten te leveren aan degene die via haar fosfaatrechten heeft aangekocht. Het staat Landbouwstart vrij om contractuele afspraken te maken met haar wederpartij(en), zodat het uitsluiten van het recht op ontbinding van de overeenkomst wegens een tekortkoming van de wederpartij of af te spreken dat Landbouwstart haar verkopers vrijwaart van eventuele aanspraken van derden die het gevolg zijn van een toerekenbare tekortkoming van de verkoper in de nakoming van de overeenkomst. Dat betekent echter niet dat de gevolgen van die afspraken kunnen worden afgewenteld op de Staat. Verder voert de Staat aan dat Landbouwstart, in tegenstelling tot de melkveehouders die hun bedrijf verder wilden ontwikkelen, zelf de keuze heeft kunnen maken om in te stappen in de handel in fosfaatrechten. Een keuze om te gaan handelen in fosfaatrechten brengt (naast mogelijkheden om winst te maken) echter ook risico’s met zich mee, waar Landbouwstart zich terdege bewust van had moeten zijn. Dit pleit in elk geval voor een minder ruime toerekening dan voor schade die de verkopers hebben geleden, aldus de Staat.

4.26.

De rechtbank volgt de Staat niet. Landbouwstart heeft ter zitting toegelicht dat zij in de koopovereenkomsten uit 2016 en 2017 een ontbindende voorwaarde heeft opgenomen, omdat het fosfaatrechtenstelsel toen nog niet was ingevoerd en er nog geen fosfaatrechten waren toegekend zodat onzeker was of de van Landbouwstart gekochte aantallen fosfaatrechten wel zouden kunnen worden geleverd. Met de toekenning van de fosfaatrechten in januari 2018 was het aantal fosfaatrechten echter vastgesteld. Landbouwstart heeft in de – na de afgifte van de fosfaatbeschikkingen gesloten – overeenkomsten met de zeven verkopers en de kopers geen, althans niet steeds, ontbindende voorwaarden opgenomen. Dit doorbreekt het causaal verband naar het oordeel van de rechtbank echter niet. Landbouwstart werd in dit geval na het sluiten van de overeenkomsten (met vier verkopers) blootgesteld aan een risico dat niet als een normaal bedrijfsrisico kan worden beschouwd. Vanwege omstandigheden aan de zijde van de Staat werden een aantal maanden na de invoeren van het fosfaatrechtenstelsel met terugwerkende kracht de fosfaatbeschikkingen herzien, waardoor de verkopers minder fosfaatrechten kregen toebedeeld. Dat is op onrechtmatige wijze gebeurd. Dat Landbouwstart niet met (al) haar contractspartijen heeft afgesproken dat de overeenkomsten zouden worden ontbonden als de fosfaatrechten om wat voor reden dan ook niet konden worden geleverd, maakt daarom niet dat het causaal verband tussen de onrechtmatige herziene fosfaatbeschikkingen en de schade van Landbouwstart wordt doorbroken. Voorzienbaar was dat het onrechtmatig intrekken schade zou doen ontstaan in verband met verkoop van de ingetrokken fosfaatrechten. Vanwege de omstandigheid dat de Staat bij de inwerkingtreding van het stelsel voorzag en accepteerde dat tussenpersonen zouden optreden, was ook schade voor tussenpersonen voorzienbaar.

Schade en schadestaatprocedure

4.27.

Landbouwstart heeft gesteld dat zij door het onrechtmatig handelen van de Staat schade heeft geleden. De door Landbouwstart gestelde schade bestaat uit koersschade (het verschil tussen het bedrag waarover zij de fosfaatrechten heeft verkocht aan de kopers en het (hogere) bedrag dat zij heeft moeten betalen voor de aankoop van vervangende rechten), gederfde winst en buitengerechtelijke kosten. Landbouwstart heeft ervoor gekozen een verwijzing naar de schadestaat te vorderen in plaats van in deze procedure ook al schadevergoeding te vorderen.

4.28.

Voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure is het voldoende dat de mogelijkheid van schade aannemelijk is. De rechtbank is van oordeel dat aan dit criterium is voldaan. Uit de overeenkomsten die door partijen zijn overgelegd, blijkt dat Landbouwstart verplichtingen is aangegaan tegenover zowel de vier verkopers als de kopers van fosfaatrechten. Vaststaat ook dat de vier kopers als gevolg van de herziene fosfaatbeschikkingen niet meer beschikten over het aantal fosfaatrechten dat aan hen was toegekend. Dat de herziene fosfaatbeschikkingen hebben geleid tot problemen in de levering van de door Landbouwstart gekochte en verkochte fosfaatrechten, is daarom aannemelijk. Uit de door Landbouwstart overgelegde grafiek van de prijsontwikkeling van fosfaatrechten in 2018 blijkt dat de prijs voor fosfaatrechten ten tijde van de herziene fosfaatrechten en in de periode daarna hoger was dan ten tijde van de primaire fosfaatbeschikkingen en het sluiten van de overeenkomsten met de vier verkopers en de kopers. Gezien deze omstandigheden is aannemelijk dat, voor zover Landbouwstart stelt dat zij vervangende fosfaatrechten heeft moeten aankopen om aan haar verplichtingen te kunnen voldoen, aannemelijk is dat zij enige schade heeft geleden. De rechtbank zal de vordering tot verwijzing naar de schadestaatprocedure daarom toewijzen. In de schadestaatprocedure zal Landbouwstart moeten aantonen dat zij ook daadwerkelijk fosfaatrechten heeft ingekocht tegen een hogere prijs. De Staat wijst er terecht op dat Landbouwstart geen stukken heeft overgelegd waaruit dit blijkt.

4.29.

In de schadestaatprocedure zullen ook de volgende punten aan de orde moeten komen.

4.30.

Uit de stukken blijkt dat de overdracht van de door Landbouwstart van [Verkoper 2] gekochte 260 kg fosfaatrechten aan de koper, [Firma I] (hierna: [Firma I] ), ongehinderd doorgang heeft gevonden. De overdracht is geregistreerd op 19 augustus 2018. Na de herziene beschikking (van 22 augustus 2018) beschikte [Verkoper 2] nog steeds over 260 kg fosfaatrechten. Het is daarom niet aannemelijk dat Landbouwstart als gevolg van de herziene fosfaatbeschikking niet in staat was haar verplichtingen tegenover deze koper na te komen en vervangende fosfaatrechten heeft moeten kopen en als gevolg hiervan schade heeft geleden. In de schadestaatprocedure zal Landbouwstart deze schade moeten aantonen. Tevens zal in de schadestaatprocedure de verkoop en overdracht van de overige 200 kg fosfaatrechten van [Verkoper 2] aan de orde moeten komen. In de dagvaarding stelt Landbouwstart dat zij die hoeveelheid op 29 januari 2018 heeft verkocht aan [Melkveebedrijf] . Het is echter onduidelijk of aan die overeenkomst wel uitvoering is gegeven en in hoeverre Landbouwstart in verband hiermee schade heeft geleden. De Staat heeft erop gewezen dat voor de overdracht van 200 kg fosfaatrechten van [Verkoper 2] aan een andere melkveehouder ( [de Maatschap] ) op 5 februari 2018 een overdrachtsformulier is ingevuld en dat niet is gebleken dat voor de overdracht aan [Melkveebedrijf] ook zo’n formulier is ingevuld. Of Landbouwstart een rol heeft gespeeld bij de overdracht van de 200 kg fosfaatrechten van [Verkoper 2] , blijkt niet uit de stukken. Zonder toelichting van Landbouwstart, die thans ontbreekt, valt daarom niet in te zien dat Landbouwstart schade heeft geleden. Daarbij zal, zoals de Staat terecht opmerkt, ook moeten worden betrokken of en in hoeverre Landbouwstart een beroep heeft gedaan op de ontbindende voorwaarde die is opgenomen in de koopovereenkomsten met de kopers.

4.31.

Ook de overdracht van de fosfaatrechten van [Verkoper 6] roept de nodige vragen op. Landbouwstart heeft 2.500 kg fosfaatrechten gekocht. Landbouwstart heeft 2.030 kg fosfaatrechten verkocht aan verschillende kopers. Na de herziene fosfaatbeschikking beschikte [Verkoper 6] over 3.219 kg fosfaatrechten, dus meer dan Landbouwstart had gekocht en verkocht. Uit de door de Staat overgelegde vier formulieren ‘Overdracht fosfaatrechten’ (van 28 september 2018) blijkt dat vier overdrachten zijn goedgekeurd. Dat is gebeurd vóór de afgifte van de herziene fosfaatbeschikking. Voor zover Landbouwstart stelt dat zij genoodzaakt was om elders fosfaatrechten aan te kopen omdat de rechten van [Verkoper 6] waren ingetrokken, vindt die stelling geen steun in de stukken, althans niet wat betreft de vier goedgekeurde overdrachten. In de schadestaatprocedure zal aan de orde moeten komen of Landbouwstart schade heeft geleden in verband met de koop en overdracht van de fosfaatrechten van [Verkoper 6] en zo ja, hoeveel die schade bedraagt. Daarbij zal, zoals de Staat terecht opmerkt, moeten worden betrokken of en in hoeverre Landbouwstart een beroep heeft gedaan op de ontbindende voorwaarde die is opgenomen in de koopovereenkomst met [Verkoper 6] en in de koopovereenkomsten met de kopers.

4.32.

Wat betreft de fosfaatrechten van [Verkoper 4] geldt dat de overdracht van de door Landbouwstart gekochte en doorverkochte hoeveelheid fosfaatrechten (60/65 kg) is geweigerd (op 20 oktober 2018). Na de herziene fosfaatbeschikking (waarbij het aantal fosfaatrechten is vastgesteld op 42 kg), is een nieuw formulier ‘Overdracht fosfaatrechten’ ingediend en is vervolgens (op 17 december 2018) alsnog de overdracht van 37,8 kg fosfaatrechten van [Verkoper 4] goedgekeurd. De Staat heeft onweersproken gesteld dat de overdracht heeft plaatsgevonden aan de oorspronkelijke koper van Landbouwstart. Dat Landbouwstart bij een andere melkveehouder dan [Verkoper 4] 37,8 kg fosfaatrechten heeft moeten aankopen om aan haar verplichtingen richting de koper te kunnen voldoen, is daarom niet aannemelijk. Dit is mogelijk anders voor de overige verkochte hoeveelheid fosfaatrechten. Bij gebrek aan stukken kan de rechtbank dit thans niet vaststellen. Ook dit zal onderdeel zijn van de schadestaatprocedure.

4.33.

Verder is nog van belang dat Landbouwstart naar eigen zeggen in staat is geweest om de fosfaatrechten die zij heeft gekocht van de verkopers van wie de bezwaren (deels) gegrond zijn verklaard, (in 2020) te verkopen aan andere kopers. De Staat voert terecht aan dat deze verkoopopbrengst op grond van artikel 6:100 BW zal moeten worden meegenomen bij de beoordeling van de vraag of Landbouwstart schade heeft geleden.

Conclusie en proceskosten

4.34.

De slotsom is dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld tegenover Landbouwstart door de fosfaatbeschikkingen van [Verkoper 2] , [Verkoper 3] , [Verkoper 4] en [Verkoper 6] op onjuiste gronden, in strijd met artikel 23 lid 3 Msw, te herzien en daarmee inbreuk te maken op het gerechtvaardigd vertrouwen van Landbouwstart in de juistheid van de fosfaatbeschikkingen, althans het vertrouwen dat deze beschikkingen niet op onrechtmatige wijze zouden worden herzien. De Staat is daarom aansprakelijk voor de schade die Landbouwstart als gevolg hiervan heeft geleden en zal worden veroordeeld tot vergoeding van die schade, nader op te maken bij staat.

4.35.

De Staat zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten. De rechtbank begroot de kosten aan de zijde van Landbouwstart op € 1.878,81, waarvan € 85,81 aan kosten deurwaarder, € 667 aan griffierecht en € 1.126 aan salaris advocaat (2 punten à € 563 volgens tarief II).

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

verklaart voor recht dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld tegenover Landbouwstart en uit dien hoofde aansprakelijk is voor de schade die Landbouwstart heeft geleden als gevolg van de herziene fosfaatbeschikkingen van

[Verkoper 2] , [Verkoper 3] , [Verkoper 4] en [Verkoper 6] ;

5.2.

veroordeelt de Staat tot vergoeding van de schade die Landbouwstart als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Staat heeft geleden, nader op te maken bij staat;

5.3.

veroordeelt de Staat in de proceskosten, aan de zijde van Landbouwstart tot op heden begroot op € 1.878,81;

5.4.

verklaart de veroordelingen onder 5.2. en 5.3. uitvoerbaar bij voorraad;

5.5.

wijst het meer of anders gevorderde af;

Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op

15 juni 2022.^[12]