Uitspraak
3 februari 2006
Eerste Kamer
Nr. C04/246HR
RM/JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), voorheen Arbeidsvoorzieningenorganisatie (het Regionaal Bestuur voor Arbeidsvoorziening in de Regio Rijnmond),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
STICHTING THE EUROPEAN CLUB SUPPORT FOUNDATION-RIJNMOND,
gevestigd te Rotterdam,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. P.J. de Groen.
1. Het geding in feitelijke instanties
De rechtsvoorgangster - verder te noemen: RBA - van thans eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - heeft bij exploot van 16 september 1994, voor zover thans van belang, verweerster in cassatie - verder te noemen: SFR - gedagvaard voor de rechtbank te Rotterdam en gevorderd SFR te veroordelen aan RBA te betalen een bedrag van ƒ 338.000,--, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 16 september 1994 tot aan de dag der algehele voldoening. Deze vordering [van RBA] speelt in cassatie geen rol meer.
SFR heeft de vordering bestreden en harerzijds in reconventie gevorderd:
1) te verklaren voor recht, dat RBA door zijn besluit van 29 augustus 1994 tot het intrekken c.q. stopzetten van de subsidie en tot het niet betalen van de tweede tranche van het subsidiebedrag ad ƒ 202.800,-- en tot het terugvorderen van de reeds betaalde subsidie ad ƒ 338.000,-- onrechtmatig jegens SFR heeft gehandeld;
2) te verklaren voor recht dat het doen leggen van conservatoire beslagen ten laste van SFR onrechtmatig is;
3) RBA te veroordelen om binnen twee dagen na betekening van het te dezen te wijzen vonnis de restant-subsidie ad ƒ 202.800,-- aan SFR te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf juni 1994;
4) RBA te veroordelen om binnen twee dagen na betekening van het te dezen te wijzen vonnis volledige medewerking te verlenen aan de financiële afwikkeling in het kader van de subsidiesamenwerking tussen RBA/GMD en SFR c.s., althans een zodanige regeling zoals door de rechtbank in goede justitie zal worden bepaald, zulks op straffe van een dwangsom van ƒ 10.000,-- voor ieder dag of gedeelte van een dag dat RBA daarmede in gebreke blijft.
5) RBA te veroordelen aan SFR te vergoeden de schade (bedrijfsschade, omzetdaling, kosten van rechtsbijstand) die SFR heeft geleden en/of zal lijden door het onrechtmatige c.q. onzorgvuldige optreden van RBA (het leggen en handhaven van de beslagen), nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van het leggen van de beslagen.
RBA heeft de vordering in reconventie bestreden.
De rechtbank heeft bij tussenvonnis van 28 augustus 1997 in reconventie - voor zover in cassatie van belang - voor recht verklaard dat het leggen van het conservatoir beslag ten laste van SFR onrechtmatig was, RBA veroordeeld aan SFR te vergoeden de schade die SFR heeft geleden en/of zal lijden door het ten laste van haar doen leggen (en handhaven) van conservatoir beslag, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet en alvorens verder te beslissen op de vorderingen onder 1) en 3) en 4) de zaak aangehouden ten einde partijen in de gelegenheid te stellen met inachtneming van hetgeen in dit vonnis onder 7.8 en 7.9 is overwogen door te procederen.
Na verder processueel debat en een tussenvonnis van 22 april 1999, heeft de rechtbank bij eindvonnis van 5 oktober 2000 de vorderingen van SFR, waarover nog niet bij vonnis van 28 augustus 1997 is beslist, afgewezen.
SFR heeft tegen de vonnissen van de rechtbank van 28 augustus 1997, 22 april 1999 en 5 oktober 2000, voor zover daarin haar vorderingen in reconventie zijn afgewezen, hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. RBA heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij akte van 28 februari 2002 heeft de Staat aangevoerd dat hij in de plaats is getreden van RBA.
Bij arrest van 7 augustus 2003 heeft het hof SFR niet-ontvankelijk verklaard in haar hoger beroep voor zover gericht tegen de vonnissen van 28 augustus 1997 en 22 april 1999 en voorts SFR toegelaten te bewijzen feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat zij door toedoen van RBA erop heeft mogen vertrouwen dat de overeenkomstig de ESF-regeling geldende subsidievoorwaarden voor SFR niet golden, dan wel dat het niet voldoen aan die voorwaarden geen gevolgen zou hebben voor het handhaven van de subsidietoekenning. Na getuigenverhoor heeft het hof bij eindarrest van 13 mei 2004 het eindvonnis van de rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, voor recht verklaard dat RBA door zijn besluit van 29 augustus 1994 tot het intrekken c.q. stopzetten van de subsidie onrechtmatig jegens SFR heeft gehandeld en RBA veroordeeld aan SFR te vergoeden de schade die SFR heeft geleden en/of zal lijden door het onrechtmatige optreden van RBA, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van het leggen van de beslagen. Het meer of anders gevorderde heeft het hof afgewezen.
De arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de arresten van het hof van 7 augustus 2003 en 13 mei 2004 heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
SFR heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 22 september 2005 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij besluit van 23 februari 1994 heeft RBA aan de toenmalige Gemeenschappelijke Medische Dienst Rotterdam (verder: GMD) op basis van diens aanvraag subsidie toegekend ingevolge de destijds geldende Regeling Europees Sociaal Fonds (Stcrt. 1991, 220). Dit besluit wordt hierna verder aangeduid met: het subsidiebesluit.
(ii) Volgens de aan het subsidiebesluit verbonden voorwaarden (verder: de subsidievoorwaarden) betrof de subsidie een werkgelegenheidsproject voor langdurig werklozen onder de naam "The European Club Support", bedroeg zij voor het kalenderjaar 1994 ƒ 676.000,-- en was voor dat jaar het aantal deelnemers bepaald op 25.
(iii) De desbetreffende subsidieaanvraag van GMD vermeldde SFR i.o. als de instelling die het project zou uitvoeren. SFR werd daartoe opgericht ingevolge een tussen GMD en de stichting The European Travellers and Business Club (verder: TEC) gesloten overeenkomst.
(iv) De subsidieaanvraag, het subsidiebesluit en de subsidievoorwaarden zijn altijd bij SFR bekend geweest.
(v) Overeenkomstig de subsidievoorwaarden heeft RBA in maart 1994, bij wijze van eerste bevoorschotting over 1994, 50 % van het subsidiebedrag, te weten ƒ 338.000,--, overgemaakt op een rekening van SFR.
(vi) De subsidievoorwaarden bepalen in punt 8 ("Terugvordering en -betaling") onder meer het volgende:
"Indien de aanvrager bij de aanvraag onjuiste informatie heeft verschaft of subsidieverplichtingen, voortvloeiende uit de in de beschikking genoemde besluiten en bescheiden, niet naleeft zal de subsidie worden teruggevorderd. Bij eerste sommatie dienen de reeds verstrekte voorschotten te worden terugbetaald.(...)"
(vii) RBA heeft bij besluit van 29 augustus 1994, geadresseerd aan GMD (verder: het intrekkingsbesluit), het subsidiebesluit ingetrokken "omdat de aan de subsidie verbonden voorschriften niet worden nageleefd en onjuiste informatie is verschaft". In de desbetreffende aan GMD gerichte brief staat onder meer:
"De accountant heeft vastgesteld dat:
1. in het project een groot aantal deelnemers is opgenomen dat niet aan de subsidievoorwaarden van het Europees Sociaal Fonds voldoet;
2. van een gestructureerde cursusopzet conform de bij de aanvraag om subsidie overgelegde project-omschrijving in het geheel geen sprake is en dat de bestuurders van de uitvoerende stichting niet middels documenten konden aantonen dat zij beschikten over de voor een cursus benodigde materialen zoals: handleidingen, studieschema's, studieprogramma's en -planning;
3. de projectuitvoerder geen docenten in dienst heeft om opleidingsactiviteiten te verzorgen;
4. een deugdelijke registratie van aanwezigheid van deelnemers aan het project ontbreekt.
Bovenstaande is voor ons aanleiding geweest te concluderen dat de stichting, The European Club Support Foundation, geen activiteiten uitvoert, zoals gemeld in de bij de subsidie-aanvraag overgelegde gegevens"
"Wij verzoeken u ervoor zorg te dragen dat het reeds op de bankrekening van de uitvoerder overgemaakte voorschot van ƒ 338.000,- (...) wordt terugbetaald."
(viii) SFR heeft tegen het intrekkingsbesluit administratief beroep ingesteld bij het (toenmalige) Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening. Dit heeft SFR bij besluit van 6 december 1996 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het belang van SFR niet rechtstreeks is betrokken bij het door haar bestreden besluit en dat zij dan ook niet als belanghebbende in de zin van art. 1:2, eerste lid, Awb kan worden aangemerkt.
(ix) SFR is van laatstgenoemd besluit in beroep gegaan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dit heeft bij uitspraak van 1 december 1998 het beroep ongegrond verklaard. Het College was van oordeel dat SFR in haar administratief beroep terecht niet-ontvankelijk was verklaard bij gebreke van een rechtstreeks bij het intrekkingsbesluit betrokken belang. Daartoe heeft het College, voorzover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij met "appellante sub 1" wordt gedoeld op SFR:
"Ingevolge de Regeling ESF 1991 kan een subsidie ten laste van het ESF worden verleend zowel aan een aanvrager als aan een begunstigde. Het is blijkens de Regeling ESF 1991 de bevoegdheid van de aanvrager, in casu de GMD, om de begunstigde ook tot adressant [bedoeld is kennelijk: geadresseerde] van de subsidie te maken. Maakt de aanvrager van deze bevoegdheid geen gebruik, zoals in casu kennelijk gebeurd is, en wordt de subsidie aan de aanvrager verleend, dan blijft overeenkomstig de Regeling ESF 1991 tussen de subsidieverlenende instantie en de begunstigde de aanvrager staan, die ook voor nakoming van de eventuele subsidievoorwaarden verantwoordelijk blijft. In dit geval is het belang van de begunstigde afgeleid van het belang van de aanvrager. Rechtstreeks is het belang van zodanige begunstigde dan ook niet bij de subsidieverlening betrokken. Een andere uitleg zou tengevolge hebben dat een begunstigde tegen de uitdrukkelijke wil van de verantwoordelijke aanvrager, aan wie de subsidie is verleend, tegen de subsidieverlening in beroep zou kunnen komen. Zulks is niet aanvaardbaar. Wat geldt met betrekking tot subsidieverlening geldt mutatis mutandis ook voor intrekking met daaraan gekoppeld verzoek ervoor zorg te dragen dat uitbetaalde voorschotten worden terugbetaald.
(...) [A]annemelijk [is] dat appellante sub 1 begunstigde is geweest bij het besluit van 23 februari 1994. Aan haar zijn immers op grond van dit besluit onder meer gelden uitbetaald.
Uit het vorenoverwogene volgt echter, dat (...) het belang van appellante sub 1 niet rechtstreeks bij het besluit van het RBA Rijnmond van 23 februari 1994 is betrokken. Derhalve is het belang van appellante sub 1 evenmin rechtstreeks betrokken bij het op het besluit van 23 februari 1994 voortbouwende besluit van 29 augustus 1994. Dat daarin aan de GMD wordt verzocht ervoor zorg te dragen dat het reeds op de bankrekening van appellante sub 1 gestorte voorschot ad fl. 338.000,-- wordt terugbetaald, onderstreept de afwezigheid van een rechtstreeks belang aan de zijde van appellante."
(x) De rechtsopvolger van GMD, het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (verder: het Lisv) heeft zijnerzijds tegen onder meer het intrekkingsbesluit administratief beroep ingesteld bij het toenmalige Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening. De Algemene Directie van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie (inmiddels de rechtsopvolgster van het Centraal Bestuur) heeft bij besluit van 10 juni 1998 dit beroep ongegrond verklaard.
(xi) In het daartegen door het Lisv ingestelde beroep heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven bij uitspraak van 16 november 1999 het beroep tegen het besluit van de Algemene Directie ongegrond verklaard.
(xii) Met ingang van 1 januari 2002 treedt in deze zaak de Staat als rechtsopvolger van RBA op.
3.2.1 In dit geding, waarin RBA de uitbetaalde subsidie terugvordert, heeft SFR de onder 1 vermelde reconventionele vorderingen tegen RBA ingesteld op de grond dat het intrekkingsbesluit jegens haar onrechtmatig is. Daartoe heeft SFR onder meer aangevoerd dat het besluit tot intrekking van de subsidie wegens het niet voldoen aan subsidievoorwaarden, ten opzichte van haar onzorgvuldig is, nu zij gerechtvaardigd heeft kunnen vertrouwen op wat [betrokkene 1], het toenmalig hoofd ESF bij RBA, haar heeft meegedeeld over de subsidievoorwaarden.
De rechtbank heeft in haar eindvonnis van 5 oktober 2000, mede op grond van de hierboven onder (xi) vermelde uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, vastgesteld dat niet was voldaan aan een essentiële subsidievoorwaarde, te weten dat de deelnemers aan het onderhavige project meer dan twaalf maanden werkloos (ingeschreven als werkzoekende) moesten zijn, en dat RBA in beginsel bevoegd was om de subsidie in te trekken. Vervolgens overwoog de rechtbank in rov. 2.7, voor zover in cassatie van belang:
"Op dat beginsel zou uitzondering gemaakt kunnen worden indien RBA bij SFR het gerechtvaardigd vertrouwen had gewekt dat de aangeduide subsidievoorwaarde niet (langer) voor SFR gold, dan wel dat ook bij het niet-voldoen aan die voorwaarde de subsidie zou worden gehandhaafd.
Uit hetgeen SFR terzake heeft aangevoerd (...) volgt niet dat een dergelijk gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. (...) Het moge zo zijn dat [betrokkene 1] van RBA zich duidelijker en stringenter jegens SFR had dienen op te stellen, en dat ook overigens van de kant van RBA de opstelling als subsidieverlener te wensen over liet, doch dat alles is onvoldoende om SFR aanspraak te (blijven) geven op subsidie waar zij ingevolge de voorschriften geen recht had, welk laatste zij ook had kunnen en moeten begrijpen."
SFR heeft hiertegen in het door haar ingestelde principaal hoger beroep grieven gericht, en daarin onder meer gesteld dat zij op grond van mededelingen van [betrokkene 1] erop heeft vertrouwd dat de subsidievoorwaarden van de ESF-regeling voor haar niet golden, althans dat het niet voldoen aan die voorwaarden voor haar geen gevolgen zou hebben voor de subsidieverlening.
RBA heeft in de grief die zij heeft voorgesteld in het harerzijds voorwaardelijk ingestelde incidenteel hoger beroep, zich verweerd tegen het beroep van SFR op het vertrouwensbeginsel. Zij voerde in dit verband aan dat in de verhouding tussen enerzijds het subsidieverlenende RBA en anderzijds de gesubsidieerde GMD en de projectuitvoerder SFR de laatste twee vereenzelvigd dienen te worden, zodat de formele rechtskracht die het intrekkingsbesluit heeft gekregen na de verwerping van het beroep van GMD door het College van Beroep voor het bedrijfsleven, ook werkt ten aanzien van SFR.
Het hof heeft bij tussenarrest van 7 augustus 2003 SFR toegelaten te bewijzen hetgeen zij aangaande het door toedoen van RBA opgewekte vertrouwen had gesteld. Bij eindarrest van 13 mei 2004 heeft het hof geoordeeld, kort samengevat, dat SFR op grond van de mededelingen dienaangaande die [betrokkene 1] haar heeft gedaan en dus door toedoen van RBA, erop heeft mogen vertrouwen dat het niet voldoen aan bepaalde subsidievoorwaarden geen gevolgen voor de subsidieverlening zou hebben zodat de intrekking van de subsidie tegenover SFR in strijd was met onder meer het vertrouwensbeginsel en daarom jegens haar onrechtmatig.
3.2.2 De grief van RBA in het incidenteel hoger beroep heeft het hof in rov. 6 verworpen op de volgende gronden:
"De grief gaat niet op. Zoals het hof in het tussenarrest heeft overwogen stond voor SFR geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang tegen het intrekkingsbesluit open omdat SFR in de administratieve bezwaar- en beroepsprocedure niet als direct-belanghebbende wordt aangemerkt. Het intrekkingsbesluit heeft daarom slechts formele rechtskracht in de zin dat de burgerlijke rechter moet uitgaan van de geldigheid ervan en van de rechtmatigheid ervan, ten opzichte van GMD, die partij was in de administratieve procedure tegen dat besluit, maar niet ten opzichte van SFR, die daarbij geen partij kon zijn en niet met GMD te vereenzelvigen is. Immers, SFR is ook in een eigen belang door het intrekkingsbesluit getroffen, welk belang niet noodzakelijkerwijs overeenstemt met dat van GMD, zoals bijvoorbeeld het belang van SFR om het reeds lopende door haar uitgevoerde project met subsidie te kunnen voortzetten en om de reeds door haar aangegane verplichtingen te kunnen nakomen. De positie van SFR verschilt ook daarin van die van GMD dat SFR zich beroept op bij haar (en niet bij GMD) door RBA gewekt vertrouwen. Uit een oogpunt van behoorlijke rechtsbescherming leidt de opvatting van de Staat tot de volgens het hof niet aanvaardbare consequentie dat een burger die door een overheidsbesluit in een burgerrechtelijk belang is getroffen daartegen niet zelfstandig kan opkomen, noch bij de bestuursrechter, noch bij de burgerlijke rechter."
3.3.1 Hiertegen richt zich onderdeel 1 van het middel met een aantal rechts- en motiveringsklachten.
3.3.2 In onderdeel 1.1 wordt betoogd dat in beginsel een burger de geldigheid en rechtmatigheid van een besluit niet in een procedure bij de burgerlijke rechter aan de orde kan stellen indien tegen dit besluit een met voldoende waarborgen omklede, bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, maar deze burger in die rechtsgang niet-ontvankelijk is verklaard.
Dit betoog is in zijn algemeenheid onjuist. De regel van de formele rechtskracht, waarop het onderdeel mede blijkens zijn toelichting het oog heeft, berust met name op de gedachte dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geboden is. Die regel - volgens welke de burgerlijke rechter, ingeval de geldigheid van een beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is terwijl tegen die beschikking een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan maar niet is benut, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van totstandkoming als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen - ziet op het geval dat de partij die die geldigheid betwist, het rechtens vereiste belang had de beschikking in een zodanige bestuursrechtelijke rechtsgang ter toetsing voor te leggen.
De eisen van een doeltreffende rechtsbescherming van de burger tegen de overheid laten niet toe, ook niet met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken, dat de formele rechtskracht van het desbetreffende besluit evenzeer zou gelden indien de bestuursrechter weliswaar reeds over de rechtmatigheid van het besluit heeft geoordeeld, maar dit is gebeurd in een procedure waaraan de eerdergenoemde partij bij gebreke van het rechtens vereiste belang niet heeft kunnen deelnemen. Het nochtans ten nadele van die partij aannemen van formele rechtskracht van het besluit in een dergelijk geval zou, gelijk het hof terecht in rov. 6 van zijn eindarrest tot uitdrukking heeft gebracht, tot het niet aanvaardbare gevolg leiden dat de genoemde partij zelf de grondslag van haar vordering noch door de bestuursrechter noch door de burgerlijke rechter zou kunnen laten beoordelen.
Onderdeel 1.1 loopt hierop vast.
3.3.3 De klachten van de onderdelen 1.2 tot en met 1.4 nemen als uitgangspunt dat er een contractuele relatie bestaat tussen de niet direct-belanghebbende, zoals SFR, die geen toegang heeft tot de bestuursrechter en de direct belanghebbende, zoals GMD, voor wie wel beroep tegen het betrokken besluit bij de bestuursrechter openstaat. In dat geval is, volgens deze onderdelen, anders dan het hof in zijn eindarrest en ook reeds in rov. 5.5 van zijn tussenarrest heeft geoordeeld, de rechtsbescherming van de niet direct-belanghebbende voldoende gewaarborgd.
Daartoe voeren de onderdelen in de eerste plaats aan dat de niet direct-belanghebbende, om zijn schade als gevolg van het besluit te regelen, zich kan en moet wenden tot zijn contractuele wederpartij, die direct-belanghebbende is. Dit betoog kan echter in zijn algemeenheid niet worden aanvaard. Of de onderlinge verhouding tussen de beide belanghebbenden in een gegeven geval zou meebrengen dat de niet direct-belanghebbende zijn schade met de direct-belanghebbende kan "regelen" hangt namelijk af van wat te dien aanzien is komen vast te staan betreffende die onderlinge verhouding en de daaruit voor de beide belanghebbenden jegens elkaar voortvloeiende rechten en verplichtingen. Daaromtrent is in deze procedure evenwel niets (vast)gesteld.
In de tweede plaats betogen de onderdelen dat de rechtsbescherming van de niet direct-belanghebbende voldoende is gewaarborgd doordat hij zijn bezwaren tegen het besluit door die contractuele wederpartij in een eventuele door deze tegen het besluit ingestelde bestuursrechtelijke procedure aan de rechter kan doen voorleggen.
Dit betoog is in zijn algemeenheid onjuist omdat de rechtsbescherming waarop de niet direct-belanghebbende in dit verband aanspraak heeft, in beginsel meebrengt dat deze zelf voor de onafhankelijke rechter in een met voldoende waarborgen omklede procedure kan opkomen voor zijn rechten en belangen. De Staat heeft in dit geding geen feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan op dat beginsel in dit geval voor SFR een uitzondering zou kunnen en moeten worden gemaakt.
Het hof heeft dus terecht een zelfstandig oordeel gegeven over de rechtmatigheid van het intrekkingsbesluit. Het heeft dit besluit jegens SFR onrechtmatig geoordeeld. Afgezien van de hierna in 3.3.4 te behandelen klacht van onderdeel 2, betoogt het middel niet dat het hof bij dit oordeel van een onjuiste maatstaf is uitgegaan of zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd.
De slotsom is dat de onderdelen falen.
3.3.4 Onderdeel 2 verwijt het hof dat het met zijn oordeel dat het intrekkingsbesluit onrechtmatig is jegens SFR, heeft miskend dat ten opzichte van SFR niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW. Het onderdeel betoogt daartoe, kort samengevat, dat aan dat vereiste niet is voldaan ten opzichte van degenen die in de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure niet-ontvankelijk zijn omdat zij niet direct-belanghebbenden zijn. De omstandigheid dat hun belang niet rechtstreeks is betrokken bij (het nemen en handhaven van) een besluit, brengt mee dat de norm die inhoudt dat een dergelijk besluit rechtmatig moet worden genomen, niet strekt ter bescherming van hun belangen. In gevallen als het onderhavige zal een niet direct-belanghebbende zich immers in beginsel tot zijn contractuele wederpartij, die belanghebbende is in de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure, moeten wenden indien hij door een besluit schade heeft geleden, aldus het onderdeel.
Bij de beoordeling van de klachten van het onderdeel moet in aanmerking worden genomen dat het subsidiebesluit zich weliswaar richt tot GMD, die de subsidie heeft aangevraagd, maar dat als begunstigde van de subsidie SFR gold, dat de subsidie rechtstreeks is uitbetaald aan SFR, die met de uitvoering van het gesubsidieerde project was belast, dat SFR over de subsidievoorwaarden en de toepassing daarvan rechtstreeks contact heeft onderhouden met [betrokkene 1], de terzake bevoegde functionaris van het betrokken overheidsorgaan (RBA), en dat SFR, naar het hof in cassatie onbestreden heeft vastgesteld, op grond van de mededelingen dienaangaande die [betrokkene 1] haar heeft gedaan en dus door toedoen van RBA, erop heeft mogen vertrouwen dat het niet voldoen aan bepaalde subsidievoorwaarden geen gevolgen voor de subsidieverlening zou hebben. Onder deze omstandigheden is het enkele feit dat de bestuursrechter, zoals blijkt uit de hiervoor in 3.1 (ix) geciteerde uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, het belang van SFR niet als een rechtstreeks belang bij het subsidiebesluit en het daarop betrekking hebbende intrekkingsbesluit heeft beschouwd, omdat GMD niet, zoals de Regeling ESF 1991 mogelijk maakte, SFR als geadresseerde van de subsidie had aangemerkt, onvoldoende om aan te nemen dat het intrekkingsbesluit niet onrechtmatig is jegens SFR.
De klachten van het onderdeel stuiten hierop af.
3.3.5 Onderdeel 3 bestrijdt de veroordeling door het hof van de Staat tot vergoeding van de schade die SFR heeft geleden en/of zal lijden door het onrechtmatig optreden van RBA. De schade van SFR is een afgeleide schade die niet in aanmerking komt voor vergoeding door de Staat. Het nadeel van SFR is immers, gelet op haar contractuele relatie met GMD, een gevolg van de schade die GMD heeft geleden. SFR zal zich daarom in beginsel tot GMD dienen te wenden indien zij schade heeft geleden, aldus het onderdeel.
Het onderdeel kan bij gemis aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden. Of SFR ingevolge haar verhouding tot GMD haar schade op deze kan verhalen, hangt af van de rechten en verplichtingen die te dezen voor hen beiden uit die rechtsverhouding voortvloeien. Daarover is in dit geding evenwel niets gesteld of vastgesteld.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van SFR begroot op € 359,34 aan verschotten en op € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren P.C. Kop, J.C. van Oven, W.A.M. van Schendel en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 3 februari 2006.