ECLI:NL:CBB:2019:141

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/101

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 april 2019 in de zaak tussen

[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld, mr. M. Leegsma en mr. V.I. Ostendorf).

Procesverloop

Bij besluit van 10 januari 2018 (het toekenningsbesluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op

154 kilogram.

Bij besluit van 22 augustus 2018 heeft de minister het toegekende fosfaatrecht herzien en vastgesteld op nul kilogram (het herzieningsbesluit).

Bij besluit van 18 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het herzieningsbesluit ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Kader

1.1

Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in

een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

1.2

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het op het bedrijf rustende

fosfaatrecht per 1 januari 2018 door de minister vastgesteld en komt dat overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd.

1.3

Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:

1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;

2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en

3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.

1.4

In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) zijn, voor zover hier van belang, de volgende diercategorieën opgenomen:
- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;

- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;

- jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102;

- roodvleesstieren van ca. 3 maanden tot de slacht (inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op de dezelfde wijze worden gemest), met diernummer 122.

1.5

In artikel 3 van de op 20 juli 2018 in werking getreden beleidsregel fosfaatrechten jongvee (Stcrt. 2018, nr. 38996; Beleidsregel) is bepaald dat voor de toepassing van de artikelen 1, eerste lid, onderdeel za, 21b, 22a, 23, derde, vijfde en zesde lid en artikel 33Ab, tweede en vierde lid, van de wet, onder ‘jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overige vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren’ wordt verstaan vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden.

Feiten

2.1

Appellant heeft een landbouwbedrijf. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield hij op zijn bedrijf 7 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Deze dieren zijn na de peildatum afgevoerd voor de slacht, zonder een kalf te hebben gekregen.

2.2

Bij het toekenningsbesluit heeft verweerder 154 kilogram fosfaatrecht toegekend op basis van deze 7 stuks jongvee.

2.3

Bij (schriftelijke) overeenkomst van 20 maart 2018 heeft appellant 138,6 kilogram fosfaatrechten verkocht voor € 24.255,- exclusief BTW. Appellant heeft de overdracht op

18 april 2018 gemeld bij verweerder.

2.4

Verweerder heeft het toegekende fosfaatrecht op 22 augustus 2018 herzien, omdat bij de berekening van de rechten in het besluit van 10 januari 2018 ook jongvee is meegeteld dat nooit een kalf krijgt en alleen gehouden wordt voor de vleesproductie. Daarvoor zijn geen fosfaatrechten nodig. Het fosfaatrecht was daarom in de visie van de minister te hoog vastgesteld. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de Beleidsregel.

2.5

Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft verweerder het verzoek van appellant om de overdracht van zijn fosfaatrechten te registreren, afgewezen. De reden hiervoor is dat appellant na de herziening onvoldoende fosfaatrechten over heeft voor de beoogde overdracht.

2.6

Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich kort gezegd op het standpunt gesteld dat het begrip “melkvee” in de Msw bij de toekenning van fosfaatrechten in specifieke gevallen ten onrechte anders is toegepast dan volgt uit de Beleidsregel. Indien fosfaatrechten niet overeenkomstig artikel 2 en 3 van de Beleidsregel zijn vastgesteld, biedt artikel 4 van de Beleidsregel de bevoegdheid om dit te corrigeren. Bovendien houdt de bevoegdheid tot verlening van de rechten impliciet de bevoegdheid in deze in te trekken. Door herziening van de fosfaatrechten wordt gezorgd dat de betreffende ondernemers geen onrechtmatige staatssteun genieten.

De beroepsgronden

3.1

Appellant voert ten eerste aan dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is, nu verweerder niet toelicht waarom de 7 stuks jongvee ouder dan 1 jaar die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren niet langer worden aangemerkt als “melkvee” in de zin van de Msw. Verweerder motiveert niet waarom het jongvee van appellant voor de vleesveehouderij is bestemd. Het standpunt van verweerder is niet in overeenstemming met de definitie van het begrip “melkvee” in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw. Deze begripsbepaling legt geen koppeling met de diercategorieën in de Uitvoeringsregeling. Onder artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw valt, anders dan verweerder stelt, ook vee dat bestemd is voor de vleesveehouderij.

3.2

Voor herziening van de toegekende fosfaatrechten bestaat volgens appellant geen grond. Toekenning heeft plaatsgevonden in overeenstemming met de Msw. Verweerder geeft in de Beleidsregel ten onrechte een andere uitleg aan de Msw. Een wettelijke regel kan niet met een beleidsregel worden aangepast. De goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N); goedkeuringsbeschikking) noopt ook niet tot ingrijpen. De Europese Commissie heeft onvoorwaardelijk goedkeuring verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Anders dan verweerder stelt, volgt uit de goedkeuringsbeschikking niet dat alleen fosfaatrechten kunnen worden toegekend aan bedrijven die hebben bijgedragen aan overschrijding van het fosfaatproductieplafond. De Wet terugvordering staatssteun biedt evenmin een grondslag voor herziening, aangezien aan de voorwaarden van artikel 7 van deze wet niet is voldaan.

3.3

Voor intrekking van het begunstigende besluit om fosfaatrechten toe te kennen bestaat geen wettelijke grondslag en deze intrekking is verder in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel, zorgvuldigheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. Appellant hoefde er geen rekening mee te houden dat de fosfaatrechten na zo’n lange tijd zouden worden herzien. Hij is de overeenkomst van overdracht aangegaan vóór de Kamerbrief van 29 maart 2018 (het College begrijpt: de brief van 29 maart 2018, Kamerstukken II, 2017-2018, 33 037, nr. 281) waarbij de minister wijzigingen in het stelsel heeft aangekondigd. Appellant lijdt hierdoor schade omdat hij de rechten inmiddels heeft verkocht. De koper van de fosfaatrechten heeft appellant aansprakelijk gesteld, omdat hij de fosfaatrechten niet heeft geleverd. Verweerder heeft onzorgvuldig gehandeld door de belangen van appellant onvoldoende mee te wegen. De herziening is in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Bovendien is het bestreden besluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aangezien verweerder de fosfaatrechten niet herziet bij melkproducerende bedrijven en bij bedrijven die al in 2017 zijn gestopt met gebruikmaking van de Subsidieregeling beëindiging melkveehouderij. Verweerder weigert ten slotte ten onrechte het afwijzende besluit op het verzoek tot registratie van de overdracht bij dit geschil te betrekken.

Het standpunt van verweerder

4.1

In het verweerschrift heeft verweerder de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel, de Beleidsregel en de herziening van het fosfaatrecht uiteengezet. Verweerder heeft toegelicht dat de Europese Nitraatrichtlijn uitgangspunt vormt voor het Nederlandse mestbeleid en dat behoud van de derogatie – afwijking van de gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke mest die volgt uit de Nitraatrichtlijn – voor Nederland van groot belang is. De Europese Commissie heeft aan de derogatie de voorwaarde verbonden dat de mestproductie, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, het zogenoemde fosfaatproductieplafond niet mag overstijgen. Dit fosfaatproductieplafond is onderverdeeld in sectorale plafonds, waarvan die voor de melkveehouderij er een is. Nederland heeft zich in het Zesde Actieprogramma Nitraatrichtlijn gecommitteerd aan deze sectorale plafonds. Runderen die worden gehouden voor de productie van vlees vallen niet onder het sectorale plafond voor de categorie “melkvee”, maar in de categorie “overig”. De fosfaatproductie van vleesvee draagt dus bij aan de totale, nationale fosfaatproductie, maar valt niet onder het sectorplafond voor de melkveehouderij. Ook is verweerder ingegaan op de goedkeuringsbeschikking. Verweerder heeft gewezen op de uitgangspunten waaronder de staatssteun die de toekenning van fosfaatrechten inhoudt, verenigbaar is geacht met de interne markt, te weten de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (2014/C 200/01).

4.2

Volgens verweerder kwam bij aanvang van het stelsel van fosfaatrechten aan het licht dat onduidelijkheid bestond over het begrip melkvee. Het ging daarbij om de positie van het (jong)vleesvee binnen het fosfaatrechtenstelsel. Om deze onduidelijkheid weg te nemen, heeft de minister de Beleidsregel vastgesteld. Gebleken is dat fosfaatrechten zijn toegekend voor dieren die niet onder het begrip melkvee vallen. De toekenning van fosfaatrechten resulteert in die gevallen in een voordeel voor de bewuste bedrijven, zonder dat deze bijdraagt aan het doel van het fosfaatrechtenstelsel, integendeel. Toekenning van fosfaatrechten op basis van op de peildatum gehouden dieren die niet als “melkvee” kwalificeren, betekent dat onrechtmatige staatssteun is verleend. Verweerder is gelet op het Unierecht gehouden onrechtmatig verleende staatssteun terug te vorderen. Daarom heeft verweerder aan de hand van de Beleidsregel de initiële toekenning van fosfaatrechten aan vleesveehouders en gemengde bedrijven herzien.

4.3

De feitelijke situatie van appellant laat volgens verweerder zien dat de 7 stuks jongvee ouder dan 1 jaar gehouden zijn voor de productie van vlees en niet om een kalf te krijgen. Dat 7 dieren zijn afgevoerd zonder te hebben gekalfd, blijkt uit het I&R-systeem, dat leidend is voor de berekening van het aantal toe te kennen fosfaatrechten. Over de stelling van appellant dat voor hem niet voorzienbaar was dat een mogelijke aanpassing ten aanzien van vleesvee zou volgen, merkt verweerder op dat vleesveehouders er mede gezien publicaties over dit onderwerp niet zonder meer van uit konden gaan dat de toekenning van fosfaatrechten voor jongvee uitsluitend bestemd voor de slacht terecht was. Toen appellant kennisgaf van de overdracht van de fosfaatrechten had verweerder bovendien al aangekondigd dat vleesveehouders er rekening mee moesten houden dat sprake was van onterechte toekenning, die gecorrigeerd zou worden. De registratie van overdrachten heeft verweerder aangehouden. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is dan ook geen sprake, te meer gezien de vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie op dit punt. Ook is het rechtszekerheidsbeginsel niet geschonden. Verwachtingen die een lidstaat heeft gewekt bij een begunstigde van staatssteun zijn in beginsel geen belemmering voor terugvordering van onrechtmatige staatssteun. Aangezien bij alle landbouwers die op de peildatum jongvee hielden dat nooit een kalf krijgt en op basis daarvan fosfaatrechten toegekend hebben gekregen de interpretatie zoals neergelegd in de Beleidsregel wordt gehanteerd, is het bestreden besluit evenmin in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

Bespreking van de beroepsgronden

5.1

Appellant hield op de peildatum, 2 juli 2015, 7 stuks vrouwelijk jongvee ouder dan

1 jaar, die uiteindelijk, na de peildatum, zijn geslacht zonder een kalf te krijgen. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of verweerder terecht geen fosfaatrechten heeft verleend op de grond dat appellant op de peildatum geen jongvee hield dat viel onder de definitie “melkvee” in de zin van de Msw. Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht wordt ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw immers vastgesteld aan de hand van het melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden.

5.2

Voor appellant betekent toepassing van de Beleidsregel dat zijn vrouwelijk jongvee ouder dan 1 jaar niet aangemerkt wordt als melkvee. Dat jongvee moet volgens verweerder worden aangemerkt als roodvleesstier (diercategorie 122).

5.3

Volgens artikel 3 van de Beleidsregel wordt voor de toepassing van onder andere artikel 23, derde lid, van de wet onder “jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren” – dit is artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3° – verstaan vrouwelijk jongvee van 1 jaar en ouder voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden. Artikel 3 van de Beleidsregel verduidelijkt volgens de toelichting dat het begrip “overig vleesvee” voor de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel niet ziet op jongvee dat alleen wordt gehouden voor de productie van vlees en niet om een kalf te krijgen. Die dieren worden beschouwd als roodvleesstier (inclusief vrouwelijke dieren die op dezelfde wijze worden gemest als roodvleesstieren) en zijn uitgezonderd van het begrip melkvee.

5.4.1

Het College stelt vast dat hetgeen volgens de Beleidsregel onder jongvee ouder dan

1. jaar (onder 3°) moet worden verstaan, niet overeenkomt met de tekst van de wet. Immers, jongvee ouder dan 1 jaar valt volgens artikel 3 van de Beleidsregel alleen nog onder het begrip melkvee voor zover het “vrouwelijk” en “voor de melkveehouderij” is, of is “bestemd om zoogkoe te worden”. Deze beperkingen zijn niet te herleiden tot de tekst van de Msw. De tekst van de Msw is duidelijk: onder jongvee van 1 jaar en ouder vallen alle runderen van

1. jaar of ouder, inclusief overig vleesvee, behalve roodvleesstieren en fokstieren. Uit deze tekst valt niet af te leiden dat al het jongvee vanaf 1 jaar dat niet onder de definitie in artikel 3 van de Beleidsregel valt, een roodvleesstier of een fokstier is. Dit volgt ook niet uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Msw bij de introductie in de Msw van het begrip “melkvee” en bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. De wetgever heeft daarin herhaaldelijk bevestigd dat een deel van het jonge vleesvee, namelijk dieren in de categorieën 101 en 102, juist wel onder de definitie van melkvee valt. Het College wijst in verband hiermee op het volgende.

5.4.2

Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, is in de Msw opgenomen bij de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Stb. 2014, 560). Voor de reikwijdte van het begrip “melkvee” is blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 979,

nr. 3) aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Meststoffenwet, zoals opgenomen in bijlage D bij de Uitvoeringsregeling. Genoemd worden de dieren die gehouden worden voor de productie van melk (categorie 100 uit bijlage D) en de dieren die gehouden worden ter vervanging van “melk- en kalfkoeien”. Dit zijn de diercategorieën 101 en 102 van de Uitvoeringsregeling. In de toelichting bij de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2005, nr. 226,

p. 35) staat: “Overeenkomstig het advies van de Commissie van Deskundigen is geen onderscheid meer gemaakt tussen mannelijk en vrouwelijk jongvee en is het overig vleesvee, zoals vetweiders, ossen en af te mesten vrouwelijk jongvee op stal, ook aan deze categorieën toegevoegd.”

5.4.3

Bij de introductie van het fosfaatrechtenstelsel heeft de Afdeling Advisering van de Raad van State (Afdeling) advies uitgebracht over dit wetsvoorstel, waarop bij nader rapport is gereageerd (Kamerstukken II, 2015–2016, 34 532, nr. 4, p. 9-10). De Afdeling heeft opgemerkt dat voor het fosfaatstelsel aansluiting is gezocht bij de definitie van “melkvee” in de Msw, doch dat onder die definitie ook (jong)vee bestemd voor de vleeshouderij valt. Dit is blijkens de toelichting niet de bedoeling, aldus de Afdeling. De reactie hierop in het nader rapport luidt:

“(…) Voor de toekenning van het aantal fosfaatrechten aan bedrijven met melkvee is de peildatum van 2 juli 2015 bepalend. Hier vloeit direct uit voort dat voor de bepaling van het aantal toe te kennen fosfaatrechten aangesloten dient te worden bij de diercategorieën zoals deze op dat moment in de Meststoffenwet waren opgenomen. Deze gekozen definiëring kan betekenen dat ook aan jongvee ouder dan 1 jaar dat op bedrijven met melkvee gehouden wordt als vleesvee – en niet is bestemd ter vervanging van melk- en kalfkoeien – fosfaatrechten worden toegekend. Het toekennen van fosfaatrechten aan jongvee dat gehouden wordt als vleesvee is ten dele ook onvermijdbaar. Immers, op [de] melkveehouderij wordt jongvee opgefokt met het doel melk- en kalfkoeien te vervangen. Daarbij worden ook mannelijke runderen geboren die verder als vleesvee worden opgefokt.”

5.4.4

In de Tweede Kamer zijn vragen gesteld over de definitie van de verschillende categorieën. Hierbij is onder meer gevraagd of het vleesveebedrijf en de vleeskalverhouderij onderdeel worden van het fosfaatrechtenstelsel. Fosfaatrechten zijn, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2016–2017, 34 532, nr. 7, p. 33-34) in reactie hierop, voor zover hier van belang, niet nodig voor het houden van roodvleesstieren van ca.

3 maanden tot de slacht, dit is inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op deze wijze worden gemest (diercategorie 122) en fokstieren, zijnde stieren van 2 jaar en ouder (diercategorie 104).

5.4.5

Volgens deze zelfde nota naar aanleiding van het verslag is als aangrijpingspunt voor het nieuwe stelsel nadrukkelijk gekozen voor diercategorieën, niet voor bedrijfstypen (p. 35). Het effect van de invoering van het stelsel van fosfaatrechten is dat alle bedrijven die melkvee houden vanaf de inwerkingtreding jaarlijks de fosfaatproductie van dit melkvee moeten verantwoorden met fosfaatrechten. Dit geldt dus ook voor melkvee dat gehouden wordt op een bedrijf waar overwegend vleesvee wordt gehouden (eveneens p. 35). Verder is erop gewezen dat niet voor een groot deel van het vleesvee fosfaatrechten gehouden moeten worden. Voor de diercategorieën 104, 112, 115, 116, 117 en 122 uit bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zijn geen fosfaatrechten nodig, aldus de staatssecretaris.

5.4.6

De memorie van antwoord luidt op dit punt (Kamerstukken I, 2016–2017, 34 295, E,

p. 42): “De reikwijdte van het stelsel van fosfaatrechten is melkvee (…) Het is onvermijdelijk dat daar ook in voorkomende gevallen jongvee bij zit dat uiteindelijk als vleesvee wordt opgefokt.”

5.4.7

Ook de minister heeft zich na inwerkingtreding van de met het fosfaatrechtenstelsel gewijzigde Msw in deze zin – dat een deel van het jongvee in de vleesveehouderij onder het fosfaatrechtenstelsel zou vallen – uitgelaten. Bij de Kamerbrief van 29 maart 2018 (Kamerstukken II, 2017–2018, 33 037, nr. 281) heeft de minister opgemerkt:

“(…) De fosfaatproductie door de vleesveehouderij valt niet onder het fosfaatproductieplafond voor de melkveehouderij. In de vleesveehouderij is ook geen sprake geweest van groei waardoor het nationale fosfaatproductieplafond is overschreden. In deze sector valt een deel van het jongvee onder het fosfaatrechtenstelsel. Deze keuze is gemaakt om te voorkomen dat jongvee voor de melkveehouderij via de vleesveehouderij buiten het fosfaatrechtenstelsel wordt gehouden. Dit heeft echter als consequentie dat ook bedrijven waarvan de dieren nooit in de melkveehouderij terecht komen, onder het fosfaatrechtenstelsel vallen.”

Vervolgens heeft de minister de noodzaak van een Beleidsregel als volgt onderbouwd:

“Bij de introductie van het stelsel van fosfaatrechten is geconstateerd dat er onduidelijkheden zijn over de reikwijdte van het stelsel, waar het jongvee betreft. Het gaat daarbij om de afbakening ten aanzien van jongvee in de vleesveehouderij. Deze afbakening biedt ruimte voor interpretatie, waardoor het voor ondernemers niet altijd duidelijk is of zij voor hun jongvee fosfaatrechten nodig hebben. Bovendien bemoeilijkt deze interpretatieruimte de uitvoering en handhaving van het stelsel.

(…)”

5.5

Uit het voorgaande volgt dat de interpretatie van het begrip “melkvee” die verweerder in de Beleidsregel en, in vervolg hierop, in het bestreden besluit heeft gegeven, een beperking is van de in de Msw vastgelegde definitie. Dat sprake was van een aanvankelijk onduidelijk begrip, zoals verweerder stelt, blijkt niet uit de wetsgeschiedenis. Bovendien geldt dat de Beleidsregel slechts betrekking heeft op de toepassing van de voor het fosfaatrechtenstelsel relevante bepalingen van de Msw en dus niet op de overige bepalingen daarvan. Dit gegeven duidt er veeleer op dat verweerder in de loop van de tijd een gewijzigde visie heeft ontwikkeld op de gewenste reikwijdte van het fosfaatrechtenstelsel. Voor zover dat het geval is, is de aangewezen weg om dat inzicht te effectueren die van een wijziging van de wet. Uit de tekst van de wet, noch uit de wetsgeschiedenis kan immers worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd ruimte te scheppen voor een nadere invulling van de term “melkvee” bij (wetsinterpreterende) beleidsregel. Het College zal zich bij de beslechting van voorliggend geschil dan ook niet baseren op artikel 3 van de Beleidsregel maar vasthouden aan de tekst van de wet.

5.6

Aan het voorgaande kan niet afdoen hetgeen verweerder heeft aangevoerd over de goedkeuringsbeschikking, waarin de Europese Commissie het fosfaatrechtenstelsel met de interne markt verenigbare staatssteun heeft geacht. Verweerder heeft betoogd dat het begrip “melkvee” in de Msw moet worden geïnterpreteerd binnen de context van deze beschikking. Zoals blijkt uit de beschikking richt de goedkeuring zich op een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee, teneinde de fosfaatproductie door melkkoeien te beperken. Voor de werking van het stelsel was noodzakelijk om ook de fosfaatproductie door jongvee dat in de toekomst melk zal produceren onder het stelsel te brengen. Deze noodzaak is er niet bij jongvee dat nooit melk zal gaan produceren. In dat licht kan de wetgever dit begrip niet anders hebben bedoeld dan zoals nu door verweerder uitgelegd in de Beleidsregel, aldus verweerder. Dit betoog slaagt niet. Zoals hiervoor overwogen, is artikel 3 van de Beleidsregel niet in overeenstemming met de tekst van de Msw. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat de “vleesveekwestie” niet uitdrukkelijk aan bod is gekomen bij de Europese Commissie. Dat, zoals verweerder stelt, de Europese Commissie met de term “dairy cattle” zou zijn uitgegaan van een enger begrip dan het begrip “melkvee” zoals neergelegd in de Msw is niet onderbouwd en blijkt ook niet uit de tekst van de goedkeuringsbeschikking. De Europese Commissie heeft goedkeuring verleend aan de wijziging van de Msw in verband met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit impliceert dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, voor zover deze wetswijziging meebrengt dat vleesvee ook onder het fosfaatrechtenstelsel valt, verlening van fosfaatrechten niet in strijd is met de regels met betrekking tot staatssteun.

5.7

Dit betekent voor deze zaak het volgende. Niet in geschil is dat de 7 stuks vrouwelijk jongvee van appellant waar het hier om gaat op de peildatum, 2 juli 2015, geregistreerd stonden in diercategorie 102. Gesteld noch gebleken is dat het op de peildatum ging om dieren uit categorie 122 (roodvleesstieren, van ca 3 maanden tot de slacht, inclusief ossen en vrouwelijke dieren die op dezelfde wijze worden gemest). Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3°, van de Msw vallen de 7 stuks jongvee dan ook onder de definitie van “melkvee”.

6. De stelling dat verweerder ten onrechte niet het afwijzende besluit op het verzoek tot registratie van de overdracht bij dit geschil heeft betrokken, faalt. Het betreft hier een besluit waartegen een afzonderlijke rechtsgang openstaat en waartegen appellant ook reeds een bezwaarschrift heeft ingediend.

7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. De overige beroepsgronden van appellant zullen daarom onbesproken blijven. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 3°, van de Msw. Het College ziet niet de mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien. Op de zitting is aan de orde gekomen dat appellant op 1 januari 2018 geen dieren meer hield op zijn bedrijf. Verweerder zal een standpunt moeten innemen over de vraag of dit in de weg staat aan toekenning van fosfaatrechten aan appellant. Het College zal verweerder zodoende opdragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.

8. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 512,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting en een wegingsfactor 1). Van overige proceskosten is het College niet gebleken.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 512,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. I.M. Ludwig en

mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 april 2019.

w.g. M. van Duuren w.g. M.G. Ligthart