ECLI:NL:RBAMS:2023:267

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: AMS 22/1387, AMS 22/3977

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2023 in de zaak tussen

[eiser] , uit Amsterdam, eiser

(gemachtigde: mr. R. Jethoe),

[zorgverlener] , ( [zorgverlener] )(gemachtigden: mr. F.P. Heijne en mr. V. van Brouwershaven)

Het Zilveren Kruis Zorgkantoor (het zorgkantoor)

(gemachtigde: mr. H.J. Arnold).

Inleiding

Met het besluit van 23 juni 2021 (het primaire besluit) heeft het zorgkantoor de door eiser overgelegde zorgbeschrijving en zorgovereenkomst met zorgverlener [zorgverlener] afgewezen met ingang van 1 januari 2021. Dit besluit is gebaseerd op artikel 3.3.3 van de Wet langdurige zorg (Wlz) en artikel 5.16 van de Regeling langdurige zorg (Rlz).

Met het besluit van 27 januari 2022 (het bestreden besluit) heeft het zorgkantoor de bezwaren van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard, voor zover dit het beroep op het vertrouwensbeginsel betreft. Het zorgkantoor heeft echter geen goedkeuring gegeven aan de zorgbeschrijving en zorgovereenkomst en trekt de goedkeuring van deze zorgovereenkomst en zorgbeschrijving in vanaf 10 maart 2022.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 22/1387. [zorgverlener] heeft ook beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AMS 22/3977.

De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft op 5 augustus 2022^[1]het door eiser ingediende verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat het zorgkantoor dient te handelen als ware goedkeuring gegeven aan de zorgovereenkomst van 1 juli 2020 en de zorgbeschrijving van 30 september 2020, tot bekendmaking van de uitspraak op het beroep.

Het zorgkantoor heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft de beroepen op 15 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van eiser. Namens [zorgverlener] was aanwezig [persoon] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens het zorgkantoor was aanwezig mr. C. Hartman, bijgestaan door de gemachtigde.

De rechtbank heeft onderzoek op de zitting geschorst om het zorgkantoor de gelegenheid te geven een nadere reactie in te dienen.

Het zorgkantoor heeft een schriftelijke reactie ingediend.

Daarop hebben eiser en [zorgverlener] schriftelijk gereageerd.

Daarna is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Aanleiding van deze procedure

1. Eiser kampt met psychische problematiek. Hij is gediagnosticeerd met een schizo-affectieve stoornis en zwakbegaafdheid. Hij ontvangt een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) en koopt sinds 2020 zijn zorg in bij [zorgverlener] .

2. Op 4 maart 2020 heeft de (toenmalige) bewindvoerder van eiser Zorgkantoor VGZ^[2]om goedkeuring gevraagd van een met [zorgverlener] gesloten zorgovereenkomst en zorgbeschrijving. In de zorgbeschrijving van 20 november 2019 is bij de vraag ‘welke zorg krijgt u van de zorgverlener’ aangekruist ‘persoonlijke verzorging’, ‘individuele (1 op 1) begeleiding en/of toezicht’ en ‘huishoudelijke hulp’.

3. Op 13 juli 2020 heeft de bewindvoerder een nieuwe, gewijzigde zorgovereenkomst met [zorgverlener] ter goedkeuring aan Zorgkantoor VGZ voorgelegd. In deze op 1 juli 2020 ondertekende zorgovereenkomst zijn de wettelijk vertegenwoordiger van eiser en [zorgverlener] overeengekomen dat [zorgverlener] aan eiser zorg verleent voor ‘begeleiding individueel’ voor een vergoeding van € 63,- per uur en ‘begeleiding groep’ voor een vergoeding van € 14,50 per uur. ‘Persoonlijke verzorging’ en ‘huishoudelijke hulp’ zijn niet langer vermeld als geboden zorg. De zorgovereenkomst is geldig voor onbepaalde tijd.

4. Bij brief van 13 augustus 2020 heeft het Zorgkantoor VGZ eiser laten weten dat de (gewijzigde) zorgovereenkomst was ontvangen, maar dat een zorgbeschrijving nog ontbrak. In die brief is eiser verzocht om de zorgbeschrijving toe te zenden.

5. In een aan Zorgkantoor VGZ toegezonden zorgbeschrijving van 30 september 2020 met bijlage is bij de vraag ‘welke zorg krijgt u van de zorgverlener?’ aangekruist ‘individuele (1 op 1) begeleiding en/of toezicht’ en ‘begeleiding groep’.

6. Op 16 oktober 2020 heeft Zorgkantoor VGZ aan eiser meegedeeld dat de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving ook zijn beoordeeld door de Svb^[3], dat deze zijn goedgekeurd en dat eiser aan [zorgverlener] € 63,- per uur mag betalen voor individuele begeleiding en € 14,50 per uur voor groepsbegeleiding.

7. In het primaire besluit van 23 juni 2021 heeft het zorgkantoor (Zilveren Kruis) aan eiser meegedeeld dat zij eisers zorgbeschrijving en zorgovereenkomst met [zorgverlener] hebben ontvangen van Zorgkantoor Regio Noordoost Brabant. Eisers dossier is aan het zorgkantoor overgedragen omdat eiser inmiddels in de regio Amsterdam woont waarvoor het zorgkantoor (Zilveren Kruis) het aangewezen zorgkantoor is.

8. Het zorgkantoor heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Het zorgkantoor heeft aan de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving met [zorgverlener] geen goedkeuring verleend, omdat uit fraudeonderzoek naar [zorgverlener] in de periode 2019/2020 onregelmatigheden en onjuistheden naar voren zijn gekomen ten aanzien van een aantal budgethouders. Die hielden onder andere in dat [zorgverlener] geen doelmatige zorg levert die ten laste van het pgb op grond van de Wlz aan verzekerden van Zilveren Kruis wordt geleverd. Het gaat daarbij om discrepanties in de pgb administratie, om zorg die geen Wlz zorg betreft en om zorg die niet aansluit op de indicatie. Ook in het geval van eiser is volgens het zorgkantoor sprake van onjuistheden. In eisers bijlage bij de zorgbeschrijving staat de zorgfunctie ‘persoonlijke verzorging’. In de zorgovereenkomst is dit echter niet aangekruist. Deze stukken zijn volgens het zorgkantoor naar aard en inhoud vergelijkbaar met de dossiers die in onderzoek zijn geweest. Met het pgb wordt niet op doelmatige wijze voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit en de verplichtingen en taken zullen niet op verantwoorde wijze worden uitgevoerd, aldus het zorgkantoor. Het zorgkantoor heeft eiser aangeboden om te bemiddelen bij het zoeken naar een geschikte zorginstelling waar het zorgkantoor een overeenkomst mee heeft (Zorg in Natura (ZIN)).

8. Eiser en [zorgverlener] hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak^[4]van 29 november 2021 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen.

Het bestreden besluit

9. In het bestreden besluit stelt het zorgkantoor zich op het standpunt dat zij op grond van het fraudeonderzoek, de beslissingen op bezwaar in die dossiers en de registraties in het Intern Verwijzingsregister en Extern Verwijzingsregister de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving van [zorgverlener] kon afwijzen, dan wel de goedkeuring kon intrekken. Volgens het zorgkantoor heeft [zorgverlener] fraude gepleegd in de jaren 2019 en 2020, dan wel is [zorgverlener] een frauduleuze zorgverlener. Daarnaast stelt het zorgkantoor zich op het standpunt dat de zorgbeschrijving en de daarbij behorende bijlagen een onjuiste voorstelling van zaken geven en dat [zorgverlener] dezelfde werkwijze heeft gehanteerd bij eiser. De zorgbeschrijving en de daarbij horende bijlagen komen niet overeen met de feitelijke situatie en, zoals uit het fraudeonderzoek ook is gebleken, is de zorg in de bijlagen bij de zorgbeschrijving omvangrijker omschreven dan in werkelijkheid wordt geleverd. Wel is het zorgkantoor van mening dat sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, nu zij pas een half jaar na de overdracht van eisers dossier door VGZ Zorgkantoor met een andere (voor eiser negatieve) beschikking is gekomen. Het zorgkantoor geeft geen goedkeuring aan de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving van [zorgverlener] en trekt de goedkeuring van deze zorgovereenkomst en zorgbeschrijving in vanaf 10 maart 2022 op grond van het vertrouwensbeginsel en de uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 november 2021.

Standpunt eiser

10. Eiser voert samengevat aan dat verweerder geen bevoegdheid heeft om tot intrekking van de eerder gegeven goedkeuring over te gaan. Eiser wijst op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 16 februari 2022^[5]. Als de controle aan de voorkant niet deugdelijk heeft plaatsgevonden dan kan slechts aan een reeds gegeven goedkeuring worden getornd als de verzekerde bij zijn aanvraag om een pgb, bij de goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij het indienen van declaraties bij de Svb, een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven. Daarvan is geen sprake in het geval van eiser. Een kleine discrepantie tussen de zorgbeschrijving en de zorgovereenkomst maakt nog niet dat sprake is van fraude. Daarbij komt dat het om een belastend besluit gaat, zodat op verweerder een zwaardere bewijslast rust. In ieder geval geldt dat in juli en augustus 2021 voor persoonlijke verzorging van eiser niets in rekening is gebracht.
Het onderzoek naar [zorgverlener] op grond waarvan het zorgkantoor stelt dat [zorgverlener] een frauduleuze zorgverlener is, vormt ook onvoldoende grond voor de intrekking want dit onderzoek bestrijkt niet het dossier van eiser. Op grond daarvan kan niet worden gesteld dat eiser bij de controle aan de voorkant een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven. Daarbij komt dat het fraudeonderzoek ziet op een periode ruim voor de intrekking vanaf 10 maart 2022. Ook de registraties in de registers maken dit niet anders, want zij zijn gebaseerd op voornoemd onderzoek. Het zorgkantoor mag wel een zorginhoudelijke controle uitvoeren, zoals de Raad stelt, maar dat heeft het zorgkantoor nagelaten in deze zaak. Daarnaast is een verkeerde invulling gegeven aan het vertrouwensbeginsel.

Standpunt [zorgverlener]

11. [zorgverlener] voert samengevat aan dat verweerder in het bestreden besluit heeft miskend dat eiser een zwaarwegend belang heeft bij voortzetting van de zorg door [zorgverlener] . Door het besluit van het zorgkantoor raakt eiser ook zijn woning kwijt. [zorgverlener] verwijst naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 augustus 2022 waarin de voorzieningenrechter overweegt dat er onvoldoende bewijs is dat [zorgverlener] niet zou voldoen aan de verplichtingen van de pgb en dat de vermoedens van fraude onvoldoende concreet zijn onderbouwd. Verder wijst [zorgverlener] op de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 25 april 2022 en de uitspraak van 1 juli 2022, waaruit volgt dat niet is gebleken dat het declaratiesysteem van [zorgverlener] onbetrouwbaar is. Ook kan het zorgkantoor zich niet baseren op het in andere zaken verrichte fraudeonderzoek. Bewijs in andere zaken kan niet als bewijs in deze zaak dienen. [zorgverlener] verwijst in dat verband naar een uitspraak van de Raad^[6]. Er is in de zaak van eiser in het geheel geen onderzoek gedaan door het zorgkantoor en eiser is niet gehoord.

Standpunt zorgkantoor

12. Het zorgkantoor benadrukt dat het hier gaat om de intrekking van de goedkeuring van de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving met ingang van 10 maart 2022. Het pgb van eiser is niet ingetrokken. Het zorgkantoor stelt zich op het standpunt dat [zorgverlener] een frauduleuze zorgverlener is onder verwijzing naar het fraudeonderzoek dat zij heeft verricht in veertien andere zaken. Daarnaast zijn eiser en [zorgverlener] de pgb-verplichtingen niet nagekomen. Het zorgkantoor stelt dat eiser een verkeerde voorstelling van zaken heeft gegeven bij de controle aan de voorkant (door Zorgkantoor VGZ) bij de aanvraag van het pgb. Eiser heeft geen inzicht gegeven in de daadwerkelijk te leveren zorg, dan wel heeft hij ten onrechte geen wijziging doorgegeven op het moment dat de feitelijke zorg is gaan afwijken van de zorgbeschrijving en de zorgovereenkomst. Het zorgkantoor stelt zich op het standpunt dat zij met haar eigen controle aan de voorkant terecht de goedkeuring aan de zorgbeschrijving en zorgovereenkomst heeft onthouden. Het belang van het zorgkantoor is dat het pgb op juiste wijze wordt besteed. Er wordt volgens het zorgkantoor met het pgb bij [zorgverlener] niet voorzien in toereikende zorg voor eiser. Het pgb dat eiser ontvangt is niet bedoeld om een woning mee te vinden en accommodatie mee te betalen. Dat eiser er zelf voor heeft gekozen zijn pgb hieraan te besteden en hij nu de woning dreigt te verliezen komt voor zijn eigen risico. Eiser kan zijn zorg ook elders inkopen en het zorgkantoor heeft eiser ook nadrukkelijk op mogelijke alternatieven gewezen. Het belang van het zorgkantoor weegt daarom zwaarder dan het belang van eiser, aldus het zorgkantoor.

Beoordeling door de rechtbank

Voordat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van de vraag of de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving mochten worden afgewezen of ingetrokken, zal de rechtbank hieronder ingaan op de achtergrond van deze zaak en enkele formele punten bespreken.

Achtergrond

13. Uit het dossier blijkt dat het zorgkantoor in veertien dossiers, naar aanleiding van een groot fraudeonderzoek naar [zorgverlener] over de jaren 2019-2020, het pgb van meerdere budgethouders heeft ingetrokken en teruggevorderd. De meervoudige kamer van deze rechtbank heeft in uitspraken van 25 april 2022^[7]over de intrekking en terugvordering van de pgb’s van twee budgethouders geoordeeld dat het zorgkantoor in die zaken onvoldoende bewijs heeft geleverd om de getrokken conclusies en daarmee de intrekking van het pgb te onderbouwen. Er is melding gemaakt van een aantal vermoedens jegens onder andere [zorgverlener] die aanleiding gaven voor onderzoek, maar het door het zorgkantoor verrichte onderzoek heeft te weinig concreet bewijs opgeleverd om op basis daarvan harde conclusies te trekken over de geleverde zorg, aldus de rechtbank. Het zorgkantoor heeft niet voldaan aan zijn bewijslast om voldoende aannemelijk te maken dat de betreffende budgethouders zich niet hebben gehouden aan de verplichtingen behorende bij een pgb over de jaren 2019-2020 en heeft de aan [zorgverlener] gemaakte verwijten onvoldoende hard gemaakt.

14.
De Raad heeft bij uitspraken van 23 november 2022^[8]de uitspraken van 25 april 2022 vernietigd, omdat [zorgverlener] geen belanghebbende is bij die procedures. De Raad heeft de beroepen van [zorgverlener] daarop niet-ontvankelijk verklaard.

Is [zorgverlener] ontvankelijk in beroep?

15. De rechtbank stelt voorop dat, anders dan in de hiervoor aangehaalde uitspraken, in de onderhavige zaken ook een beroep van eiser (de budgethouder) zelf voorligt. Eiser is als rechtstreeks belanghebbende in ieder geval ontvankelijk in zijn beroep. Volgens [zorgverlener] moet ook zij als belanghebbende worden aangemerkt.

16. De rechtbank is van oordeel dat de onderhavige zaken afwijken van de zaken waarin de Raad zich op 22 november 2022 heeft uitgesproken. Daar was aan de orde of [zorgverlener] als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een intrekkings- en terugvorderingsbesluit van een pgb en oordeelt de Raad dat dit niet het geval is. In de onderhavige zaken is sprake van de intrekking van een eerder verleende goedkeuring van een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving. Die zorgovereenkomst is gesloten tussen eiser en [zorgverlener] . De intrekking van de goedkeuring door het zorgkantoor heeft tot gevolg dat eiser zijn zorg niet meer bij [zorgverlener] kan afnemen. Dit besluit heeft dan ook rechtstreekse gevolgen voor [zorgverlener] . Zij kan immers geen zorg meer verlenen aan eiser waardoor [zorgverlener] financieel wordt geraakt. Daarbij komt dat [zorgverlener] door de besluitvorming kan worden geschaad in het door artikel 8 van het EVRM^[9]verleende recht op bescherming van haar reputatie en eer en goede naam. In zijn conclusie van 7 november 2018^[10]stelt Raadsheer Advocaat-Generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven dat hiermee al sprake is van een eigen belang dat bij het besluit is betrokken. De rechtbank volgt die conclusie en verwijst daar kortheidshalve naar.
De rechtbank is van oordeel dat [zorgverlener] ontvankelijk is in haar beroep.

Wat is in geschil?

17. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving niet helemaal op elkaar aansluiten. In de zorgovereenkomst van 1 juli 2020 is immers geen persoonlijke verzorging en huishoudelijke hulp overeengekomen terwijl dit wél in de zorgbeschrijving van 30 september 2020 is opgenomen. In geschil is of er een juridische grondslag is voor het nemen van het bestreden besluit. Voor zover er een juridische grondslag is, is in geschil of voornoemde discrepantie voldoende grondslag vormt voor de intrekking van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving en of verweerder, zoals eisers stellen, in dat verband gehouden was om nader onderzoek te doen. Daarbij is ook van belang of het eerder verrichte fraudeonderzoek naar [zorgverlener] in andere zaken aan het bestreden besluit ten grondslag kan worden gelegd.

Wat is de juridische grondslag van het bestreden besluit?

18. Eiser voert aan dat het zorgkantoor geen bevoegdheid heeft om de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving in te trekken.

19. Het zorgkantoor heeft ter zitting – desgevraagd – meegedeeld dat het in dit geval om intrekking van de goedkeuring van een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving gaat en dat in de relevante regelgeving (Wlz, Blz en Rlz) geen intrekkingsbepaling is opgenomen. Dit laat onverlet dat uit de bevoegdheid van het zorgkantoor om een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving goed te keuren ook voortvloeit dat deze weer kan worden ingetrokken of onthouden. Het zorgkantoor wijst in dit verband op artikel 3.3.3, vierde lid, onder a, van de Wlz en artikel 5.16, vierde lid, van de Rlz. Eiser heeft niet aan de verplichtingen uit artikel 5.16, vierde lid, van de Rlz voldaan omdat hij geen wijzigingen heeft doorgegeven. Op grond van artikel 5.16, vijfde lid, van de Rlz kan het zorgkantoor dan de goedkeuring van de zorgovereenkomst onthouden. Aanvullend merkt het zorgkantoor op dat bij overname van een goedgekeurde zorgovereenkomst door een ander zorgkantoor, weer opnieuw sprake is van controle vooraf.

20. Artikel 3.3.3, vierde lid, onder a, van de Wlz luidt als volgt:

Het persoonsgebonden budget wordt, onverminderd het vijfde lid en andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, verleend, indien:

a. naar het oordeel van het zorgkantoor met het persoonsgebonden budget op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit;

Artikel 5.16, derde tot en met zevende lid, van de Rlz luiden als volgt:

3. De overeenkomst, bedoeld in het eerste lid, behoeft de goedkeuring van het zorgkantoor en de Sociale verzekeringsbank.

4. Het zorgkantoor kan de goedkeuring slechts geven, indien:

a. de zorgovereenkomst voldoet aan de eisen, bedoeld in het tweede lid;

b. uit de omschrijving van de wijze waarop de zorgverlener voorziet in de behoefte aan zorg van de verzekerde, blijkt dat de overeenkomst:

1°strekt tot de inkoop van persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding, huishoudelijke hulp en vervoer naar een plaats waar de verzekerde gedurende een dagdeel begeleiding of behandeling ontvangt;

2°strekt tot inkoop van logeeropvang; of

3°betrekking heeft op de kosten van zorginfrastructuur als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid, onderdeel b.

5. De Sociale verzekeringsbank kan haar goedkeuring slechts onthouden wegens strijd met het recht, of in het belang van de uitvoerbaarheid van het persoonsgebonden budget of van het budgetbeheer, bedoeld in artikel 3.3.3, zevende lid, van de wet.

6 Een wijziging van een goedgekeurde zorgovereenkomst wordt onmiddellijk met een formulier aan de Sociale verzekeringsbank kenbaar gemaakt door middel van invulling van een daartoe door de Sociale verzekeringsbank beschikbaar gesteld modelformulier.

7 Voor de toepassing van het derde, vijfde en zesde lid treedt een door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen zorgkantoor in de plaats van de Sociale verkeringsbank voor zover het de goedkeuring van de zorgovereenkomst van een verzekerde aan wie het zorgkantoor een persoonsgebonden budget verleent en het kenbaar maken van een wijziging van die zorgovereenkomst betreft. Het zorgkantoor bericht de Sociale verzekeringsbank onmiddellijk van een wijziging van de zorgovereenkomst.

21. De rechtbank is van oordeel dat in de Wlz, de Blz noch de Rlz is geregeld dat het zorgkantoor een eerder verleende goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving kan intrekken. De verwijzing naar artikel 5.16, vijfde lid, van de Rlz ziet op het onthouden van goedkeuring door de Svb of het zorgkantoor. De rechtbank is van oordeel dat dit duidt op een controle die vooraf dient plaats te vinden en niet op intrekking van een reeds verleende goedkeuring, zoals hier het geval is. Uit de door het zorgkantoor aangehaalde regelgeving blijkt evenmin dat het voorgaande anders is als de goedkeuring eerder is verleend door een ander zorgkantoor. De stelling van het zorgkantoor ter zitting, dat hier sprake is van een nieuwe controlemogelijkheid voor het zorgkantoor omdat eiser ten onrechte een wijziging van een goedgekeurde zorgovereenkomst niet heeft doorgegeven, volgt de rechtbank evenmin. Niet is gebleken dat er een wijziging in de zorg is opgetreden na de eerdere goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving door het vorige zorgkantoor. Er is steeds dezelfde zorg verleend, zoals eiser en [zorgverlener] ter zitting hebben bevestigd.

22. De rechtbank is echter van oordeel dat in dit geval sprake is van een geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid van het zorgkantoor. Uit jurisprudentie van onder andere de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[11]volgt dat een bestuursorgaan onder omstandigheden ook zonder specifieke wettelijke grondslag de bevoegdheid toekomt een eerder genomen besluit in te trekken. Dat betekent dat de bevoegdheid van het zorgkantoor om een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving goed te keuren indien aan de voorwaarden is voldaan, impliceert dat het zorgkantoor deze goedkeuring ook weer kan intrekken in die gevallen waarin blijkt dat de goedkeuring ten onrechte is afgegeven, mits de intrekking niet in strijd komt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Toetsing van het bestreden besluit

23. De intrekking van een eerder gegeven goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving is een belastend besluit. Bij dit besluit ligt de bewijslast dat er zich gronden voordoen om de goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving in te trekken bij het bestuursorgaan. Het is aan het zorgkantoor om aannemelijk te maken dat de goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving ten onrechte is afgegeven.

24. De Raad heeft in de uitspraak van 15 juni 2021^[12]geoordeeld dat het zorgkantoor op basis van artikel 5.16 van de Rlz geen goedkeuring kan weigeren op de grond dat de in de zorgovereenkomst omschreven zorg niet overeenkomt met de (latere) feitelijk geleverde zorg. Dit zou namelijk in strijd zijn met het systeem van het trekkingsrecht, waarin de zorgovereenkomst juist voorafgaat aan het verlenen van de feitelijke zorg. De rechtbank acht deze uitspraak van overeenkomstige toepassing op de intrekking van een eerder verleende goedkeuring.

25. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de overwegingen van de Raad in de uitspraak van 16 februari 2022^[13]over het belang van een zorgovereenkomst en zorgbeschrijving:

3.1

Verlening van het pgb en de aan het pgb verbonden verplichtingen
Het zorgkantoor legt bij de verlening van het pgb aan de verzekerde verschillende verplichtingen op. Op de verzekerde rust daarnaast de verplichting een schriftelijke zorgovereenkomst te sluiten met iedere zorgverlener waarvan hij met zijn pgb zorg wenst in te kopen. De verzekerde zal om uit het pgb betalingen te kunnen laten verrichten elke zorgovereenkomst moeten laten goedkeuren.

De inhoud van de zorgovereenkomst moet logischerwijze voortvloeien uit het onder III.3.1 vermelde budgetplan. Met het oog op de controlemogelijkheden moet de schriftelijke zorgovereenkomst onder andere bevatten de wijze waarop de zorgverlener voorziet in de zorgbehoefte van de verzekerde (zorgbeschrijving). Hiermee is bij de controle aan de voorkant duidelijk om welke zorg en activiteiten het gaat die een bepaalde zorgverlener levert en hoeveel tijd een bepaalde activiteit van die zorgverlener vraagt. De verzekerde legt de zorgovereenkomsten steeds ter goedkeuring voor aan het zorgkantoor en de Svb. Het zorgkantoor beoordeelt de zorgovereenkomst op zorginhoudelijke aspecten en de Svb beoordeelt de zorgovereenkomst op arbeidsrechtelijke aspecten. Verzekerden krijgen door de controle vooraf op de zorgovereenkomst en de daarin opgenomen zorgbeschrijving direct duidelijkheid over de rechtmatigheid van de door hen gewenste besteding. Het zorgkantoor legt bij de verlening van het pgb de verzekerde de verplichting op de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving onverwijld aan te passen als van enige verandering in de daarin opgenomen feiten sprake is.

Ook heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat als de controle aan de voorkant niet deugdelijk geschiedt, dit in de besluitvorming niet zonder gevolgen kan blijven.

4 (…) Zo kan het zijn dat eerst bij een controle aan de achterkant van de besluitvormingsketen blijkt dat als gevolg van een onvoldoende controle aan de voorkant ten onrechte een pgb is verleend, ten onrechte goedkeuring aan de zorgovereenkomst is gegeven, of door de Svb betalingen zijn gedaan die niet gedaan hadden mogen worden. In een dergelijk geval zal een besluit aan de achterkant van de besluitvormingsketen waarbij de gevolgen van een niet deugdelijke controle aan de voorkant volledig op de verzekerde worden afgewenteld vrijwel steeds in strijd komen met de wet of met een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Dit kan echter anders zijn indien verzekerde bij zijn aanvraag om een pgb, bij de goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij het indienen van declaraties bij de Svb, een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven.

Uit het voorgaande mag echter zeker niet worden afgeleid dat het zorgkantoor bij de uitvoering van de Wlz geen zorginhoudelijke controle zou kunnen of moeten uitvoeren. Het zorgkantoor kan naar aanleiding van onder andere signalen omtrent de kwaliteit van de zorg gedurende de gehele besluitvormingsketen een zorginhoudelijk onderzoek verrichten. Het zorgkantoor kan controleren of de gedeclareerde zorg ook daadwerkelijk wordt en is geleverd, en of sprake is van voldoende kwaliteit en verantwoorde zorg. Bij deze materiële controle kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een huisbezoek en het opvragen van verklaringen van de verzekerde, de gewaarborgde hulp en zorgverleners. Ook kan het zorgkantoor beoordelen of verzekerde bij zijn aanvraag om een pgb, bij de goedkeuring van de zorgovereenkomst of bij het indienen van declaraties bij de Svb een onjuiste voorstelling van zaken heeft gegeven. Als op basis van dit onderzoek grond bestaat de verleningsbeschikking in te trekken, ten nadele van de verzekerde te wijzigen of bij het vaststellingsbesluit het pgb lager vast te stellen, kan het zorgkantoor een daartoe strekkend besluit nemen. Het zorgkantoor kan overigens indien de controle plaatsvindt binnen de periode waarop de verlening ziet ook direct maatregelen treffen om onjuiste uitgaven te voorkomen door de Svb te verzoeken de betaling van het pgb op te schorten.

26. Zoals hiervoor al is overwogen, is niet in geschil dat er tussen de zorgovereenkomst en de zorgbeschrijving die namens eiser zijn ingediend een discrepantie zit. In de zorgovereenkomst van 1 juli 2020 is immers geen persoonlijke verzorging en huishoudelijke hulp opgenomen, maar dit staat wél in de zorgbeschrijving van 30 september 2020. De zorgbeschrijving voorziet dan ook in een ruimere omschrijving dan is overeengekomen in de zorgovereenkomst. Ook kan het zorgkantoor worden gevolgd in de stelling dat er slordigheden zitten in de zorgbeschrijving, nu daar onder persoonlijke verzorging per abuis is opgenomen dat ook stomazorg wordt geboden terwijl eiser geen stoma heeft, en een dochter wordt genoemd terwijl eiser geen dochter heeft. De rechtbank meent dat hiermee sprake is van kleine onvolkomenheden die op zichzelf nog geen aanleiding vormen voor de intrekking van de goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving. In de eerste plaats volgt hieruit immers nog niet dat de zorgverlener niet volledig in de behoefte aan zorg van de verzekerde voorziet, zoals bedoeld in artikel 5.16, vierde lid, onder b, van de Rlz. Integendeel, de zorgverlener voorziet mogelijk juist in méér zorg dan de verzekerde behoeft en is overeengekomen en waarvoor het zorgkantoor geen vergoeding verstrekt. Ter zitting heeft [zorgverlener] bevestigd dat zij voor huishoudelijke hulp en persoonlijke begeleiding geen declaraties heeft ingediend. Daarbij komt dat de onvolkomenheden eenvoudig in de bezwaarfase hadden kunnen worden weggenomen.

27. Bovendien waren de documenten in oktober 2020 al door het VGZ Zorgkantoor goedgekeurd. Uit wat onder overweging 2 t/m 6 is opgenomen blijkt dat aan deze goedkeuring een onderzoek van het VGZ Zorgkantoor is voorafgegaan. Het zorgkantoor heeft niet kunnen verduidelijken waarom het VGZ Zorgkantoor voorafgaand aan de goedkeuring niet heeft doorgevraagd op dit punt. Ook is niet duidelijk waarom het zorgkantoor na overname van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving zelf geen nader onderzoek heeft gedaan. Ter zitting heeft het zorgkantoor meegedeeld dat het pgb van eiser na de overname in januari 2021 is doorgelopen. Pas na een half jaar heeft het zorgkantoor besloten nog eens naar het dossier van eiser te kijken en toen is de discrepantie geconstateerd. Gelet op de uitspraak van de Raad van 16 februari 2022, kan dit echter eiser achteraf niet worden aangerekend, tenzij sprake is van ‘een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken’. Van dit laatste is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De hiervoor genoemde discrepantie en andere onvolkomenheden vindt de rechtbank gelet op het voorgaande onvoldoende. Dat de zorgbeschrijving die eiser heeft overgelegd vergelijkbaar is met andere zorgbeschrijvingen van budgethouders die bij [zorgverlener] zorg afnemen en die onderdeel hebben uitgemaakt van het fraudeonderzoek, maakt evenmin dat sprake is van een niet eenvoudig te doorgronden onjuiste voorstelling van zaken. Zoals [zorgverlener] heeft toegelicht, verleent zij zorg aan een doelgroep die vergelijkbare zorg en begeleiding nodig heeft en waartoe ook eiser behoort. Dat de overeenkomsten vergelijkbare zorgbeschrijvingen bevatten is dan ook niet vreemd. Deze uitleg komt de rechtbank niet onredelijk voor.

28. De rechtbank vindt verder dat het fraudeonderzoek dat in veertien andere dossiers is verricht niet aan de intrekking van de eerder verleende goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving van eiser ten grondslag kan worden gelegd. De algemene bevindingen die ten grondslag zijn gelegd aan de conclusies zijn afkomstig uit onderzoeken die in andere dossiers dan die van eiser zijn verricht en kunnen daarom hoogstens als aanvullend bewijs dienen. De rechtbank concludeert dat deze bevindingen een aanwijzing konden vormen dat er zaken niet in orde waren en voor het zorgkantoor aanleiding hadden kunnen zijn om nader onderzoek te doen naar de situatie van eiser. Dit heeft het zorgkantoor nagelaten. Daarbij komt dat niet in rechte is komen vast te staan dat [zorgverlener] als frauduleus zorgverlener moet worden aangemerkt. Dat [zorgverlener] is geregistreerd in de genoemde registers doet hieraan evenmin af, nu het zorgkantoor zelf is overgegaan tot die registratie op grond van het eigen fraudeonderzoek.

29. Gelet op het voorgaande had het dan ook op de weg van het zorgkantoor gelegen om nader onderzoek te doen voordat tot intrekking van de goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving kon worden overgegaan. Uit de eerder genoemde uitspraak van de Raad van 16 februari 2022 volgt ook dat het zorgkantoor kan controleren of de gedeclareerde zorg ook daadwerkelijk wordt en is geleverd en of de kwaliteit voldoende is en verantwoord is. Er kan bijvoorbeeld een huisbezoek worden verricht en er kunnen verklaringen worden opgevraagd, stelt de Raad. Dit is niet gebeurd, terwijl de gevolgen van het bestreden besluit voor eiser zeer ingrijpend zijn. Eiser is kwetsbaar, afhankelijk van zorg en van een vertrouwde omgeving. Het bestreden besluit heeft bij hem veel onrust veroorzaakt, zoals hij en zijn broer ook ter zitting hebben aangegeven. Ook heeft het bestreden besluit ingrijpende gevolgen voor [zorgverlener] . Er is dan ook sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
De beroepsgronden slagen.

Conclusie

30. De rechtbank komt tot de conclusie dat het zorgkantoor niet heeft voldaan aan zijn bewijslast om tot intrekking van de goedkeuring van de zorgovereenkomst en zorgbeschrijving over te gaan. Het zorgkantoor had meer onderzoek moeten doen in dit geval. De beroepen zijn reeds hierom gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal de overige beroepsgronden dan ook niet bespreken.

31. De rechtbank ziet geen aanleiding om het zorgkantoor in de gelegenheid te stellen alsnog het nodige onderzoek te laten doen om het bestreden besluit te voorzien van een deugdelijke feitelijke grondslag. De rechtbank zal het primaire besluit onder toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats zal treden van het vernietigde bestreden besluit.

32. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het zorgkantoor aan eiser en [zorgverlener] het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

33. De rechtbank veroordeelt het zorgkantoor in de door eiser en [zorgverlener] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 2.868,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,- en een wegingsfactor 1; 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank

In de zaak AMS 22/1387:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
draagt het zorgkantoor op het betaalde griffierecht van € 50,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten van eiser tot een bedrag van

In de zaak AMS 22/3977:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
draagt het zorgkantoor op het betaalde griffierecht van € 365,- aan [zorgverlener] te vergoeden;
veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten van [zorgverlener] tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.J. van Beek, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2023.

de griffier is verhinderd te tekenen

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.