ECLI:NL:PHR:2022:421

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer21/02348

Zitting31 mei 2022

CONCLUSIE

E.J. Hofstee

In de zaak

[verdachte] ,

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1960,

hierna: de verdachte.

I. Inleiding

Bij arrest van 1 juni 2021 heeft het gerechtshof Amsterdam de verdachte wegens “enig geheim waarvan hij weet dat hij uit hoofde van ambt verplicht is het te bewaren, opzettelijk schenden” veroordeeld tot een voorwaardelijke taakstraf voor de duur van 40 uren, subsidiair 20 dagen hechtenis, met een proeftijd van één jaar.

Namens de verdachte hebben mr. H. Sytema en mr. C.M.H. van Vliet, beiden advocaat te 's-Gravenhage, een middel van cassatie voorgesteld.

II. Het middel

3. Het middel komt met drie deelklachten op tegen het oordeel van het hof dat – in de woorden van de stellers van het middel – “er sprake is van het opzettelijk schenden van een geheim, waarvan zij [de verdachte, A-G] wist dat zij uit hoofde van haar ambt verplicht was dit te bewaren”.

III. De bewezenverklaring en bewijsvoering

4. Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat:

“zij in de periode van 16 december 2014 tot en met 23 december 2014 in Nederland, een geheim waarvan zij wist dat zij uit hoofde van haar ambt, te weten gemeenteraadslid bij de gemeente Bloemendaal, verplicht was dit te bewaren, opzettelijk heeft geschonden, door stukken uit het "intern dossier wethouder inzake intimidaties EWH (Elswoutshoek)" aan derden ter inzage aan te bieden en vervolgens op een openbaar toegankelijke website van Hart voor Bloemendaal te plaatsen.”

5. Deze bewezenverklaring steunt op de volgende bewijsmiddelen:

“1. Een proces-verbaal van aangifte met nummer PL1100-2014264293-1 van 24 december 2014, in de wettelijke vorm opgemaakt door de bevoegde opsporingsambtenaren [verbalisant 1] en [verbalisant 2] , pagina’s 7 - 10 van het doorgenummerde dossier. Dit proces-verbaal houdt in als de op 23 december 2014 afgelegde verklaring van aangever [aangever] , voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Hierbij doe ik in mijn hoedanigheid als burgemeester van de gemeente Bloemendaal aangifte van het vermoeden van opzettelijke schending van de geheimhoudingsplicht door raadslid [verdachte] . Bij besluit van 4 november 2014 is geheimhouding op grond van artikel 25 lid 2 van de Gemeentewet en artikel 10 lid 2 onder e en g van de Wet openbaarheid van bestuur opgelegd ten aanzien van de stukken in het dossier “intern dossier wethouder inzake intimidaties EWH’ en is besloten het dossier met deze stukken te verstrekken aan de raadsleden [verdachte] en [betrokkene 1] . In de enveloppen zaten genoemde briefbesluiten, alsmede kopieën van genoemd intern dossier met daarop de mededeling: geheim. In de brief is gemotiveerd uiteengezet op grond waarvan de geheimhouding is opgelegd.

Genoemde raadsleden konden zich met de opgelegde geheimhouding niet verenigen. [verdachte] heeft aangekondigd de enveloppe op 16 december 2014 in restaurant Loetje te Overveen, gemeente Bloemendaal in een persconferentie ten overstaan van publiek te openen in bijzijn van notaris [betrokkene 2] . Ik heb [verdachte] in mijn hoedanigheid als burgemeester voorafgaand aan de persconferentie op 14 december 2014 telefonisch gewaarschuwd dat als zij de geheimhouding zou schenden, ik hiervan aangifte zou doen. Vervolgens heeft [verdachte] ondanks mijn waarschuwing op de hierboven vermelde wijze de persconferentie toch gehouden. [verdachte] heeft bij die gelegenheid na opening van de enveloppe de inhoud overhandigd aan notaris [betrokkene 2] , waarna hij het dossier heeft geanonimiseerd. Notaris [betrokkene 2] heeft van het verloop van de bijeenkomst een proces-verbaal opgesteld. Dit proces-verbaal en de genoemde geanonimiseerde stukken zijn geplaatst op de openbare en voor een ieder toegankelijke site van Hart voor Bloemendaal. [verdachte] heeft aldus een deel van de geheime stukken willens en wetens, ondanks mijn waarschuwing, geopenbaard en heeft daarmee de opgelegde plicht tot geheimhouding geschonden.

2. Een proces-verbaal van 16 december 2014, opgesteld door [betrokkene 2] , notaris te Haarlem, pagina’s 14 - 31 van het doorgenummerde dossier. Dit proces-verbaal houdt in voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Op zestien december tweeduizendveertien heb ik, [betrokkene 2] , mij bevonden in restaurant Loetje te Overveen, teneinde daar een proces-verbaal op te maken van hetgeen daar geschiedde tijdens de door mij, notaris, bijgewoonde persconferentie van [verdachte] , als gemeenteraadslid van de gemeente Bloemendaal en aldaar zitting hebbende voor de politieke vereniging Hart voor Bloemendaal. Ik heb dit proces-verbaal opgemaakt op verzoek van [verdachte] teneinde hetgeen geschiedde tijdens de persconferentie eenduidig vast te leggen.

[verdachte] heeft mij voor aanvang van de persconferentie diverse stukken waarnaar zij verwijst tijdens de persconferentie ter hand gesteld met het verzoek deze ook te hechten aan dit proces-verbaal.

[verdachte] heet iedereen welkom en legt de procedure uit. Zij zal eerst een verklaring voorlezen, daarna zal zij de enveloppe die voor haar op tafel ligt openen en daarna de inhoud overhandigen aan de notaris. Zij vermoedt dat er een brief bij zit van de burgemeester en wethouders, welke zij zal voorlezen, de notaris gaat vervolgens het dossier anonimiseren in een aparte ruimte en die stukken die er niet in thuis horen zullen er eerst door [verdachte] uitgehaald worden. Vervolgens wordt het hele dossier gekopieerd en zullen de kopieën door haar ter inzage worden gelegd.

Zij steekt van wal en begint met het voorlezen van haar verklaring.

U bent door mij uitgenodigd om vanavond aanwezig te zijn omdat ik heb aangekondigd dat de enveloppe geopend wordt waarin zich hoogstwaarschijnlijk kopieën bevinden van de stukken waarop de wethouder [betrokkene 3] zich heeft gebaseerd in het interview in het Haarlems Dagblad van zestien augustus jl. en dat deze stukken vanavond voor een ieder die daar kennis van wil nemen ter inzage worden gelegd. Op 16 augustus (het hof begrijpt: 2014) is een interview met wethouder [betrokkene 3] in het Haarlems Dagblad geplaatst, waarin [betrokkene 4 en 5] worden weggezet als een stelletje hele of halve criminelen. Ik heb hierover met de wethouder gesproken en zij verzocht mij het dossier te bestuderen en bij haar langs te komen om de stukken die het bewijs vormden van haar uitspraken in te zien. Voorafgaand aan de inzage verklaarde de wethouder dat de stukken die op tafel lagen geheim waren. Dat heb ik samen met [betrokkene 1] van Liberaal Bloemendaal onmiddellijk bestreden.

[verdachte] toont de enveloppe, houdt deze omhoog opdat een ieder kan constateren dat de enveloppe nog niet geopend is. [verdachte] opent de enveloppe en constateert dat het dossier in de enveloppe zit en een brief die ze zal voorlezen. Zij ziet dat de stukken niet geanonimiseerd zijn. Zij verklaart dat de notaris kan beginnen met het anonimiseren.

Zodra de notaris klaar is, zal het geanonimiseerde dossier ter inzage worden gelegd en krijgt u de gelegenheid dit in te zien. De gescande versie zal ik publiceren op de website van Hart voor Bloemendaal.

Nu begint zij de brief (het hof begrijpt: de hieronder als bewijsmiddel 4 opgenomen brief) voor te lezen. Deze brief wordt aan dit proces-verbaal gehecht. Zij constateert dat op de brief geen GEHEIM staat en dat het om een openbaar besluit gaat waarin vermeld staat dat bezwaar mogelijk is. Ze geeft aan dat ze niet weet of het helemaal hetzelfde dossier is als op 8 september.

[verdachte] geeft aan dat zij nog een noot wenst voor te lezen.

Ik liet u zojuist weten dat ik het college een aanbod heb gedaan. Dat ging zo. De burgemeester belde mij veertien december (het hof begrijpt: 2014) op en vroeg mij of het nog door zou gaan bij Loetje. Daarbij waarschuwde hij mij dat ik mij op strafbaar pad zou begeven als ik stukken openbaar zou maken. De burgemeester heeft mij toch dringend geadviseerd hiervan af te zien omdat hij anders genoodzaakt zou zijn maatregelen te treffen. Daarop heb ik zondagavond een mail gestuurd met daarin het aanbod om de bijeenkomst in Loetje af te zeggen, mits vooraf een openbare en volmondige verklaring door het college zou worden afgelegd waarin excuses zouden worden aangeboden voor het interview van zestien augustus jl.. De burgemeester heeft hierop gereageerd op vijftien december in de loop van de middag. Hij heeft laten weten dat het college om uiteenlopende redenen niet aan de voorwaarden kan voldoen.

3. Een geschrift, zijnde een e-mail van 23 oktober 2014 van [betrokkene 3] aan [betrokkene 1] en de verdachte, cc. aan de griffie Bloemendaal en het college Bloemendaal, pagina 140 van het doorgenummerde dossier. Dit geschrift houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Onderwerp: dossier EWH - onder geheimhouding

Geachte [betrokkene 1] en [verdachte] ,

Enige weken geleden heeft u inzage gehad in het dossier, dat ik had samengesteld, over Elswoutshoek. Dit dossier vormde voor mij de basis voor de uitspraken die ik in het Haarlems Dagblad heb gedaan. U beiden heeft aangegeven dit dossier te willen ontvangen. Ik realiseer me heel goed dat voor u als raadslid dit dossier belangrijk kan zijn. Hierbij zeg ik u toe dat u het volledige dossier onder geheimhouding zult ontvangen. Omdat hiervoor een collegebesluit nodig is, kost dit nog anderhalve week. In het college van dinsdag 4 november zullen wij dit besluit nemen en wij zullen u direct hierna de stukken doen toekomen.

[betrokkene 3]

Wethouder Ruimtelijke Ordening, Verkeer, Natuur en Milieu

4. Een geschrift, zijnde een ondertekende brief van de gemeente Bloemendaal van 4 november 2014, gericht aan [verdachte] , pagina’s 114-116 van het doorgenummerde dossier.

Dit geschrift houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Datum: 4 november 2014

Onderwerp: verstrekking stukken onder oplegging geheimhouding

Bijlage: het dossier met betrekking tot de intimidaties/ bedreigingen

Geachte [verdachte] ,

Wij verstrekken u alle verzamelde stukken in uw hoedanigheid van raadslid. Daarbij willen wij wel de rechten van alle betrokken personen optimaal beschermen door daar waar mogelijk en nodig geheimhouding op te leggen op de aan u verstrekte stukken. Hierbij wordt op grond van artikel 25 lid 2 Gemeentewet en artikel 10 lid 2 onder e en onder g Wob geheimhouding opgelegd op de stukken waarbij het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de in de stukken voorkomende personen en waarbij het belang niet opweegt tegen het belang van voorkoming van benadeling van de betrokken personen.

Alle overige verzamelde stukken (
het hof begrijpt: alle verzamelde stukken voor zover gedateerd 9 juli 2013 of later en behoudens een reeds openbare brief aan de raad) zijn naar aard en inhoud dermate gevoelig en belastend voor de persoonlijke levenssfeer van alle betrokkenen, dat wij hebben besloten u die stukken te verstrekken onder oplegging van geheimhouding.

Bent u het niet eens met dit besluit? Dan kunt u binnen zes weken, gerekend vanaf de dag na verzending van deze brief, een gemotiveerd bezwaarschrift sturen naar: het College van burgemeester en wethouders van Bloemendaal, Postbus 201, 2050 AE Overveen.

5. Een geschrift, zijnde een e-mail van 14 december 2014 van de verdachte aan de burgemeester, pagina’s 147-148. Dit geschrift houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Nav het telefoongesprek zojuist, bevestig ik als volgt.

Indien het college van B&W Bloemendaal bereid is een verklaring af te geven die gepubliceerd wordt in het Haarlems Dagblad voor 24 december as, waarin zonder enige terughoudendheid door het college excuses wordt aangeboden voor de beschuldigingen die geuit zijn in het interview dat op 16 augustus jl in het Haarlems Dagblad werd gepubliceerd met [betrokkene 3] , ben ik bereid de bijeenkomst in Loetje op 16 december as af te zeggen, onder de volgende voorwaarden:

1. (...)

2. (...)

3. (...)

9. (…)

Tot slot een belangrijke opmerking, cq constatering van mijn kant. Je heb mij gebeld met een duidelijke waarschuwing, waarbij je mij hebt gezegd dat als ik zou overgaan tot het openbaar maken van stukken die in het dossier zitten dat mij is toegestuurd (ik weet van niets, want die enveloppe is nog altijd dicht), ik mij begeef op het pad van strafbaar handelen. (...).

[verdachte]

Hart voor Bloemendaal

6. Een geschrift, zijnde een e-mail van 15 december 2014 van [aangever] aan de verdachte (cc. aan het college Bloemendaal), pagina’s 146-147. Dit geschrift houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Gisteren hebben wij elkaar gesproken over de bijeenkomst in Loetje. Naar aanleiding daarvan heb je mij een email gestuurd met negen voorwaarden waar het college aan moet voldoen om de bijeenkomst af te zeggen. Het college kan om uiteenlopende redenen niet aan deze voorwaarden voldoen. Wij hebben jou de mails (het hof begrijpt: het intern dossier) laten inzien en later toegezonden. Vanwege privacy overwegingen geschiedde dit onder geheimhouding. Ik heb je willen informeren over het feit dat er andere meer geëigende manieren zijn om doelen te bereiken als raadslid, zoals het bespreken van de noodzaak (of niet) van geheimhouding in de gemeenteraad, of bijvoorbeeld de gang naar de rechter zoals een tweetal fracties die heeft gekozen.

[aangever] , burgemeester.

7. De verklaring van de getuige [betrokkene 6] , afgelegd ter terechtzitting in hoger beroep van 20 april 2021. Deze verklaring houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Ik ben betrokken geraakt bij deze zaak omdat ik van ongeveer 2009 tot en met 2016 wethouder van de gemeente Bloemendaal was. Ik kan mij herinneren dat het college van burgemeester en wethouders bij monde van [betrokkene 3] een interview heeft gegeven aan het Haarlems dagblad. Naar aanleiding van dat interview heeft een aantal raadsleden inzage gevraagd in het dossier dat [betrokkene 3] heeft gehanteerd bij haar interview. Naar aanleiding van de inzage hebben twee raadsleden om een kopie van het dossier verzocht. Dit waren [verdachte] (het hof begrijpt hier en telkens hierna: de verdachte) en [betrokkene 1] . Dat heeft geleid tot een collegevoorstel van 23 oktober 2014 en dit voorstel is behandeld in het besloten gedeelte van de collegevergadering op 4 november 2014. Op 4 november 2014 was het volledige college, bestaande uit [aangever] , [betrokkene 3] , [betrokkene 7] en ikzelf, en een waarnemend gemeentesecretaris bijeen voor de vergadering. In het besloten gedeelte is unaniem besloten om de stukken onder geheimhouding te verstrekken aan [betrokkene 1] en [verdachte] . De collegevergaderingen vonden altijd plaats op dinsdagochtend.

Ik weet voor honderd procent zeker dat [betrokkene 8] in de namiddag van 4 november 2014 met de brief voor [verdachte] en [betrokkene 1] naar mij toekwam. Ik heb aan [betrokkene 8] gevraagd, gelet op haar rol binnen het gemeenteapparaat, of het voldeed aan de wettelijke vereisten en ik heb de besluiten ondertekend. Dat [betrokkene 8] aanwezig was bij de besluitvorming is een interpretatie, want ik heb er geen actieve herinnering aan dat zij aanwezig was bij het overleg. Ik heb wel actieve herinnering aan de andere aanwezigen. Het is ondenkbaar dat ik een besluit onderteken dat niet genomen is in de vergadering van het college.

8. De verklaring van de getuige [betrokkene 7] , afgelegd ter terechtzitting in hoger beroep van 20 april 2021. Deze verklaring houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Ik ben betrokken geraakt bij deze zaak omdat ik van juni 2014 tot september 2016 wethouder was bij de gemeente Bloemendaal. Ik weet dat na het interview van [betrokkene 3] in het Haarlems Dagblad enkele raadsleden de stukken wilden inzien op basis waarvan [betrokkene 3] dit interview had gegeven. Die stukken hebben onder geheimhouding ter inzage gelegen en zijn op verzoek van twee raadsleden naar hen verzonden.

Ik weet dat er in de collegevergaderingen is gesproken over deze kwestie. Over de vraag of de stukken aan [verdachte] en [betrokkene 1] verstrekt konden worden, is ook vergaderd en daarover is beslist. Bij de vergadering zijn in ieder geval drie leden aanwezig. Ik kan mij niet herinneren of er een gemeentesecretaris bij aanwezig was. Toen de stukken aan [verdachte] verzonden werden, heb ik gevraagd voorzorgsmaatregelen in acht te nemen bij het verzenden van de vertrouwelijke stukken. Ik weet niet wie de brief van 4 november 2014 ondertekend heeft.

In heel Nederland zijn de collegevergaderingen op dinsdag. Wij hebben in de collegevergadering in ieder geval over geheimhouding van stukken gesproken.

De raadsvrouw vraagt: Eerder deze dag is [betrokkene 6] als getuige gehoord. Hij heeft verklaard dat op 4 november 2014 het besluit is genomen dat aan [verdachte] en [betrokkene 1] de gevraagde stukken verstrekt zouden worden onder geheimhouding en dat u ook aanwezig was bij die vergadering. Kunt u zich nog herinneren dat hierover gesproken is op 4 november 2014?

De getuige verklaart:

Ik kan mij niet meer herinneren of dit op 4 november 2014 is geweest of eerder. Maar ik weet wel zeker dat ik bij de vergadering ben geweest waar het besluit is genomen om stukken onder geheimhouding te verstrekken.

De getuige krijgt de beschikking over de stukken van de vergadering van 4 november 2014.

De voorzitter vraagt of de bewoordingen in die stukken overeen stemmen met hetgeen in de vergadering van 4 november 2014 is besproken.

De getuige verklaart:

Ja, voor zover ik mij kan herinneren wel.

Ik weet dat wij dit besluit hebben genomen, maar ik weet de precieze datum niet meer.

9. Een geschrift, zijnde niet-openbare notulen, Vergadering van burgemeester en wethouders van 4 november 2014 (ongenummerd).

Dit geschrift houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Niet-openbare notulen,

Vergadering van burgemeester en wethouders

Datum: dinsdag 4 november 2014

Aanwezig:

[aangever] Burgemeester

[betrokkene 6] Wethouder

[betrokkene 7] Wethouder

[betrokkene 3] Wethouder

[betrokkene 8] Wnd. Gemeentesecretaris

014 Oplegging geheimhouding stukken in dossier “intern dossier wethouder Inzake intimidaties EWH” [2014065941 ]

Het college besluit voor wat betreft het vertrouwelijk karakter met inachtneming van artikel 10, lid 2, sub e om:

1. op grond van artikel 55 lid 1 Gemeentewet en artikel 10 lid 2 onder e (eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer waartegen het belang van openbaarmaking niet opweegt) Wet openbaarheid van bestuur ten aanzien van het dossier “intern dossier wethouder inzake intimidaties EWH” geheimhouding op te leggen op de stukken van na 9 juli 2013; met betrekking tot de stukken van voor 9 juli 2013 geheimhouding op te leggen ten aanzien van alle in de stukken gebruikte namen en legt geen geheimhouding op ten aanzien van de brief d.d. 11 februari 2014 aan de gemeenteraad met kenmerk 2014004496;

2. het dossier ‘Intern dossier wethouder inzake vermeende intimidaties EWH” op verzoek van [betrokkene 1] en [verdachte] aan hen te verstrekken onder oplegging van geheimhouding op grond van artikel 25 lid 2 Gemeentewet en artikel 10 lid 2 onder e van de Wet openbaarheid van bestuur op de stukken van na 9 juli 2013; met betrekking tot de stukken voor 9 juli 2013 geheimhouding op te leggen ten aanzien van alle in stukken gebruikte namen en legt geen geheimhouding op ten aanzien van de brief d.d. 11 februari 2014 aan de gemeenteraad met kenmerk 2014004496.

10. De verklaring van de verdachte, afgelegd ter terechtzitting in hoger beroep van 17 en 18 september 2019. Deze verklaring houdt in, voor zover van belang en zakelijk weergegeven:

Ik ben raadslid van de gemeente Bloemendaal sinds maart 2014. De gemeenteraad bestaat uit 19 leden. Ik ben afgestudeerd in het notarieel en fiscaal recht.

Ik had gemaild met wethouder [betrokkene 3] en mocht langs komen om de stukken waarop de wethouder haar bevindingen had gebaseerd, in te zien. Daar waren ook aanwezig: [betrokkene 9] en [betrokkene 10] van D66, [betrokkene 11] van de PvdA en [betrokkene 1] van Liberaal Bloemendaal. Die bijeenkomst werd gehouden op de kamer van de wethouder op 8 september 2014.

Ik heb van geen enkel ander raadslid gehoord dat zij deze brief ook hebben ontvangen. Ik weet wel dat de PvdA ook om verstrekking van de stukken had gevraagd, en dat [betrokkene 12] er kwaad over was dat zij deze niet kreeg. Alleen [betrokkene 1] en ik hebben de stukken gekregen en alleen wij hebben de brief van 4 november 2014 gekregen.

Het klopt dat ik op 16 december 2014 in bijzijn van de notaris de envelop in Loetje heb geopend en daar de brief van 4 november 2014 en de stukken heb bekeken. Ik heb ze ter inzage gelegd en op de website gezet. Er zijn tijdens deze bijeenkomst beeld- en geluidsopnames gemaakt door RTV Noord-Holland. Ik weet niet meer of ik deze opnames op mijn website heb geplaatst. De stukken in ieder geval wel.”

6. De bewijsoverweging van het hof houdt het volgende in:

“Feitelijke gang van zaken

Het hof stelt op basis van het dossier de volgende feiten en omstandigheden vast.

De verdachte was in de tenlastegelegde periode (en is nog steeds) gemeenteraadslid in de gemeente Bloemendaal. De gemeenteraad bestaat uit negentien leden. Op 16 augustus 2014 verscheen in het Haarlems Dagblad een interview met [betrokkene 3] , toenmalig wethouder van de gemeente Bloemendaal, over “Elswouthoek”. Naar aanleiding van dit artikel heeft een aantal raadsleden van de gemeente Bloemendaal, waaronder de verdachte, gevraagd om inzage in het zogenoemde “intern dossier wethouder inzake intimidaties Elswouthoek” (hierna: intern dossier). Op 8 september 2014 heeft deze inzage plaatsgevonden op de werkkamer van [betrokkene 3] . Daarbij waren aanwezig: raadsleden [betrokkene 9] en [betrokkene 10] van D66, [betrokkene 11] van de PvdA, [betrokkene 1] van Liberaal Bloemendaal en de verdachte. [betrokkene 3] gaf voorafgaande aan de inzage te kennen dat de stukken geheim waren. [betrokkene 1] en de verdachte hebben onmiddellijk gezegd dat zij dat bestreden. De verdachte heeft, samen met [betrokkene 1] , om een afschrift van het intern dossier gevraagd.

[betrokkene 3] heeft op 23 oktober 2014 een e-mail verzonden aan [betrokkene 1] en de verdachte, met kopie aan het college en de griffie van de gemeente Bloemendaal, inhoudende de mededeling dat het volledige dossier onder geheimhouding aan hen zou worden verstrekt. [betrokkene 3] merkte daarbij op dat hiervoor een collegebesluit nodig was. In het e-mailbericht staat: “In het college van dinsdag 4 november 2014 zullen wij dit besluit nemen en wij zullen u direct hierna de stukken doen toekomen”.

Aldus is ook geschied. Zoals hierna nog zal worden besproken, vond op 4 november 2014 een vergadering van het college van burgemeester en wethouders plaats, waarin werd besloten aan de verdachte (en [betrokkene 1] ) geheimhouding op te leggen met betrekking tot het aan hen te verstrekken intern dossier. Diezelfde dag is in een gesloten envelop een brief (met als onderwerp: verstrekking stukken onder oplegging geheimhouding) naar de verdachte verzonden met in dezelfde envelop de gevraagde stukken. In die brief van 4 november 2014 stond dat de verzamelde stukken aan de verdachte werden toegezonden in haar hoedanigheid van raadslid en dat de stukken haar onder geheimhouding werden verstrekt. De brief werd afgesloten met een attendering op de mogelijkheid van het instellen van bezwaar tegen ‘dit besluit’ bij het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Bloemendaal (hierna: het college).

De verdachte was het niet eens met de oplegging van de geheimhouding en uitte haar voornemen om de stukken ter inzage te leggen op een door haar te organiseren (pers)bijeenkomst in restaurant Loetje. Op 14 december 2014 heeft [aangever] , de toenmalige burgemeester van Bloemendaal, telefonisch contact opgenomen met de verdachte. In dat gesprek heeft de burgemeester haar ontraden de stukken te openbaren. Hij waarschuwde haar dat zij zich op strafbaar pad zou begeven als zij de stukken openbaar zou maken en adviseerde haar dringend daarvan af te zien, omdat hij anders genoodzaakt zou zijn maatregelen te treffen. De verdachte mailde de burgemeester diezelfde dag met de boodschap dat zij van een bijeenkomst in Loetje zou afzien, mits het college zonder enige terughoudendheid middels een verklaring in het Haarlems Dagblad excuses zou aanbieden voor het interview dat [betrokkene 3] had gegeven en daarbij zou voldoen aan negen voorwaarden. De burgemeester heeft op 15 december 2014 per e-mail laten weten niet te kunnen voldoen aan de door de verdachte gestelde voorwaarden en heeft haar er op gewezen dat de mails onder geheimhouding zijn toegezonden en dat er meer geëigende manieren zijn om als raadslid haar doel te bereiken, zoals het bespreken van de noodzaak (of niet) van geheimhouding in de gemeenteraad. De verdachte heeft de burgemeester daarop per e-mail laten weten dat de reactie van het college juridisch incorrect is, en heeft ontkend dat de stukken geheim zijn.

Op 16 december 2014 heeft de verdachte de envelop die haar was toegezonden geopend, de brief voorgelezen en de stukken - na anonimisering in het bijzijn van een notaris - ter inzage gelegd tijdens een door haar georganiseerde (pers)bijeenkomst in restaurant Loetje. Zij heeft daarbij geconstateerd dat het om een openbaar besluit gaat waarin vermeld staat dat bezwaar mogelijk is. Op deze bijeenkomst heeft de verdachte voorts aangekondigd dat het in te scannen dossier op de website van haar partij ‘Hart voor Bloemendaal’ zou worden gepubliceerd.

Op 23 december 2014 heeft burgemeester [aangever] aangifte tegen de verdachte gedaan van opzettelijke schending van een op haar rustende geheimhoudingsplicht, waarin hij tevens heeft verklaard dat het van die bijeenkomst opgestelde proces-verbaal van de notaris en de daarbij gevoegde geheime stukken waren geplaatst op de openbare en voor een ieder toegankelijke site van Hart voor Bloemendaal.

Toetsingskader

Bij de beoordeling van deze zaak gaat het hof - met de advocaat-generaal en de verdediging - uit van het volgende toetsingskader, zoals gegeven door de Hoge Raad in zijn arrest van 17 mei 2005 (gepubliceerd als ECLI:NL:HR:2005:AS 4610):

‘de taak van de strafrechter is beperkt tot een onderzoek van de vraag of de aan de verdachte opgelegde geheimhoudingsplicht formeel in overeenstemming is met de wettelijke regeling waarop de geheimhoudingsplicht is gebaseerd. Het gaat om een afbakening tussen bestuurs- en strafrecht waarbij de strafrechter de bestuursrechter volgt op terreinen die primair bestuursrechtelijk van aard zijn’.

Het hof dient zich in deze zaak aldus te beperken tot een onderzoek van de vraag of de aan de verdachte opgelegde geheimhoudingsplicht formeel in overeenstemming is met de wettelijke regeling waarop deze plicht is gebaseerd. Ter beoordeling ligt dus niet voor of het college in de onderhavige zaak terecht geheimhouding heeft opgelegd omtrent de stukken die de verdachte ter inzage heeft gelegd en heeft gepubliceerd op de website van haar partij. Het voorgaande staat er niet aan in de weg dat de verdachte zich in een geval als het onderhavige kan beroepen op het bestaan van strafuitsluitingsgronden, zoals die van de noodtoestand. In dat verband kan aan de orde komen en door de strafrechter worden beoordeeld of en in hoeverre de niet naleving van de geheimhoudingsplicht in het concrete geval kan worden gerechtvaardigd op grond van de door de verdachte gediende belangen.

Is er sprake van een rechtsgeldig besluit?

De verdediging heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake was van een rechtsgeldig besluit en heeft daartoe aangevoerd dat er geen primair besluit ten grondslag ligt aan de door de verdachte ontvangen brief en de brief op zichzelf niet kan worden beschouwd als een besluit. Daarnaast heeft de verdediging betoogd dat het college de in de Gemeentewet toegekende bevoegdheden niet rechtmatig heeft gebruikt en dat dit consequenties zou moeten hebben.

Het hof overweegt als volgt.

Het hof stelt voorop dat ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Op dinsdag 4 november 2014 heeft het (voltallige) college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bloemendaal (hierna: het college) besloten dat de gevraagde stukken onder geheimhouding verstrekt zouden worden aan de verdachte en aan [betrokkene 1] . Voor de juistheid van de stelling van de verdediging dat die dag geen collegevergadering heeft plaatsgevonden, heeft het hof geen enkel solide aanknopingspunt gevonden, mede gelet op het feit dat colleges van Nederlandse gemeenten traditiegetrouw op dinsdag vergaderen. [betrokkene 3] had (bovendien) in haar mail van 23 oktober 2014 aan verdachte en [betrokkene 1] , in kopie gestuurd naar het college en de griffie, al aangekondigd dat een collegebesluit nodig was en dat dit besluit genomen zou worden tijdens de collegevergadering op 4 november 2014. Van die collegevergadering is een besluitenlijst opgesteld waarop de namen van het voltallige college vermeld staan (burgemeester [aangever] en wethouders [betrokkene 6] , [betrokkene 7] en [betrokkene 3] ) en die van een (waarnemend)gemeentesecretaris ( [betrokkene 8] ). Bovendien heeft het hof ter zitting twee van de (toenmalige) wethouders onder ede gehoord die beiden hebben verklaard dat de beslissing tot geheimhouding in een voltallige collegevergadering is genomen. Dat in de digitale agenda van één van de gehoorde wethouders die dag van 9.00 uur tot 10.00 uur een andere afspraak (op een andere locatie) stond, terwijl de collegevergadering om 10.00 uur zou zijn aangevangen, doet aan het vorenstaande niets af. Ook de enkele aantekening van deze collegevergadering in de digitale agenda van de toenmalig gemeentesecretaris [betrokkene 13] brengt niet met zich dat het hof ervan uit gaat dat hij degene was die bij de vergadering aanwezig is geweest. Het hof hecht meer waarde aan hetgeen op de hiervoor genoemde besluitenlijsten is vermeld en de bevestiging daarvan onder ede door wethouder [betrokkene 6] , dan aan deze aantekening.

Ook het e-mailbericht van 22 december 2014 van wethouder [betrokkene 6] , waarin hij kritische vragen stelt, leidt niet tot de conclusie dat hij niet aanwezig was bij de collegevergadering, mede gelet op de verklaring die hij ter terechtzitting heeft gegeven voor dit bericht.

Het hof stelt vast dat - gelet op artikel 1:3, eerste lid, Awb - de brief die op 4 november 2014 aan de verdachte is verzonden, een rechtsgeldig besluit is. Het betreft een schriftelijke beslissing, ondertekend door de waarnemend secretaris en de locoburgemeester, genomen door een bestuursorgaan (het college, op 4 november 2014) en inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, te weten: het opleggen van geheimhouding op de verstrekte stukken.

Dat aan dit besluit verschillende collegevoorstellen ten grondslag hebben gelegen, waarvan er één op de dag na het besluit zou zijn gedateerd, maakt het voorgaande niet anders. Een collegevoorstel betreft immers slechts een werkdocument voor intern beraad ter voorbereiding op door het college van burgemeester en wethouders te nemen beslissing.

Geheel ten overvloede merkt het hof nog op dat raadslid [betrokkene 1] bezwaar, vervolgens beroep en hoger beroep heeft aangewend tegen het (ook) aan hem opgelegde besluit tot geheimhouding. Ook de bestuursrechter is er tot in hoogste instantie vanuit gegaan dat sprake is van een besluit als bedoeld in de Awb (zie ECLI:NL:RVS:2018:2451).

Rechtmatigheid van het gebruik van toegekende bevoegdheden

De verdediging heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het college de in de Gemeentewet (hierna: Gemw) toegekende bevoegdheden niet rechtmatig heeft gebruikt. Het hof begrijpt dat de verdediging daarmee een beroep doet op het in het bestuursrecht geldende verbod van ‘détournement de pouvoir’.

Het hof verwerpt dit verweer en overweegt als volgt.

Voor zover de beoordeling van de rechtmatigheid van de gebruikte bevoegdheden al onder het eerder geschetste beoordelingskader valt, faalt dit beroep omdat op geen enkele wijze aannemelijk is geworden dat het college misbruik heeft gemaakt van de hem toegekende bevoegdheid bij het nemen van het voorliggende besluit.

Resumerend

Bij besluit van 4 november 2014 van het college is aan de verdachte geheimhouding opgelegd ten aanzien van de aan haar verstrekte stukken, een en ander op grond van artikel 25, tweede lid, Gemw juncto artikel 10, tweede lid onder e en g van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).

Bekrachtiging en de gestelde openbaarheid van de stukken

Door de verdediging is aangevoerd dat - indien het hof van oordeel is dat sprake is van een besluit - dit besluit niet voldoet aan de wettelijke regeling en er ook anderszins geen sprake is van een rechtsgeldig besluit, omdat het collegebesluit niet is bekrachtigd door de gemeenteraad. Bovendien waren de stukken al openbaar en is de informatie gedeeld met vele anderen, waaronder buitenstaanders, waardoor de geheimhouding niet aan slechts twee raadsleden opgelegd kon worden. Indien wel geheimhouding opgelegd kon worden, is niet duidelijk ten aanzien van welke stukken de geheimhouding gold.

Het hof verwerpt deze verweren en overweegt als volgt.

Art. 25 Gemw luidt:

[…]

Zoals reeds overwogen, is door het voltallige college tijdens een vergadering op 4 november 2014, in bijzijn van een gemeentesecretaris, beslist de door [betrokkene 1] en de verdachte verzochte stukken aan hen onder geheimhouding te verstrekken. Van die vergadering is een besluitenlijst opgemaakt. Het schriftelijke besluit dat aan de verdachte is verzonden, is op diezelfde dag gedateerd en ondertekend.

Het enkele gegeven dat de besluitenlijst (de niet-openbare notulen) niet is ondertekend, doet niet af aan de rechtsgeldigheid van de beslissing, mede in aanmerking genomen dat het destijds geldende Reglement van Orde van de gemeente Bloemendaal een dergelijke eis niet stelt.

Anders dan de verdediging is het hof van oordeel dat geen bekrachtiging nodig was van het besluit tot oplegging van de geheimhouding. Daartoe overweegt het dat de stukken op eigen verzoek onder geheimhouding aan de verdachte (en één ander raadslid) zijn verstrekt. De bekrachtigingsprocedure van artikel 25, derde lid, Gemw waaraan de verdachte refereert, is om die reden - aangezien de stukken slechts aan twee raadsleden zijn verstrekt - niet aan de orde. Nu de geheimhouding voorts niet door het college voor het einde van de tenlastegelegde periode was opgeheven, was het aan de verdachte gerichte besluit van 4 november 2014 in die periode onverminderd van kracht.

Het hof heeft vastgesteld dat enkele raadsleden gebruik hebben gemaakt van de inzagemogelijkheid op 8 september 2014 in het intern dossier. Dit dossier was samengesteld door [betrokkene 3] zelf als werkdossier en behelsde onder meer e-mails van een aantal ambtenaren van de gemeente Bloemendaal waarin zij hun ervaringen deelden over communicatie die zij uit hoofde van hun functie hadden met de eigenaren van het perceel Elswouthoek in Overveen. De enkele omstandigheid dat [betrokkene 3] ermee heeft ingestemd dat een aantal raadsleden, onder wie de verdachte, in de gelegenheid is gesteld inzage te hebben in haar interne dossier, maakt niet dat dit dossier openbaar is gemaakt. Juist ook uit het feit dat het college daarna tot geheimhouding heeft besloten, blijkt dat het college niet de intentie heeft gehad dit interne dossier openbaar te maken.

De suggestie van de verdediging dat ook buitenstaanders informatie uit het intern dossier hebben gekregen, is geenszins aannemelijk geworden. Het hof heeft enkel kunnen vaststellen dat verslaggever [betrokkene 14] van het Haarlems Dagblad een A4’tje met passages uit het mailverkeer tussen de gemeente en de eigenaren van het perceel Elswouthoek onder ogen heeft gehad. [betrokkene 14] heeft ter zitting onder ede verklaard dat zij niet de gehele e-mails heeft gezien en evenmin het dossier heeft mogen inzien of stukken heeft gekregen. Het hof heeft geen enkele aanleiding aan de juistheid van deze verklaring te twijfelen.

Ten aanzien van [betrokkene 15] geldt dat hij in een column (van zijn hand) in TPO, waarop door de verdediging is gewezen, zelf met klem heeft ontkend dat hij inzage heeft gehad in de geheime stukken. Ook hier geldt dat het hof geen reden heeft aan te nemen dat dit wel het geval is geweest.

Het enkele feit dat de (voorzieningen)rechter in de bestuursrechtelijke procedure kennis heeft genomen van (een deel van) de stukken, brengt nog niet mee dat daardoor het geheime karakter aan de stukken is komen te ontvallen.

Tot slot merkt het hof op dat onderscheid dient te worden gemaakt tussen het dossier ‘Elswoutshoek’ - waarvan aangenomen mag worden dat velen binnen de gemeente Bloemendaal daarmee bekend waren - en het intern dossier van de wethouder waarop de geheimhouding is opgelegd. De verdachte heeft in hoger beroep een overzicht ingebracht met een weergave van alle stukken waarop geheimhouding is opgelegd, waarbij zij heeft beschreven welke stukken al bekend zouden zijn geweest bij de raad. Zelfs als het hof die stelling tot uitgangspunt voor de beoordeling zou nemen, geldt dat de verdachte vier van de stukken waarop de plicht tot geheimhouding rustte, nog niet eerder had ontvangen - zodat moet worden aangenomen dat deze niet bekend waren bij de gemeenteraad - terwijl daarnaast voor een groot deel van deze stukken geldt dat zij deze rechtstreeks van de eigenaren (of een van hen) van Elswouthoek heeft ontvangen en dus niet via gemeentelijke weg. Ten aanzien van deze stukken zou de verdachte, ook indien haar eigen stellingen worden gevolgd, dus de geheimhoudingsplicht hebben geschonden.

[…]

Stukken waarop de geheimhouding rustte

Ten aanzien van de stelling van de verdediging dat geenszins duidelijk was ten aanzien van welke stukken de geheimhouding gold, overweegt het hof als volgt. Allereerst staat vast dat de verdachte bij inzage van het intern dossier heeft verzocht om verstrekking daarvan. Zoals hiervoor overwogen, heeft [betrokkene 3] in een mail van 23 oktober 2014 aan onder meer de verdachte te kennen gegeven dat deze stukken zouden worden verstrekt, zij het onder geheimhouding, die bij collegevergadering op 4 november 2014 zou worden opgelegd. Vervolgens heeft de verdachte een envelop van de gemeente ontvangen. Naast het besluit van 4 november 2014 waarin de geheimhouding is opgelegd, bevatte de envelop de stukken waarvoor die geheimhouding gold. Aldus kon er voor de verdachte in de tenlastegelegde periode geen enkele onduidelijkheid hebben bestaan over het antwoord op de vraag welke stukken zich in de envelop bevonden en in het verlengde daarvan op welke stukken de verplichting tot geheimhouding rustte. Het feit dat niet op alle aan de verdachte in dit verband verstrekte stukken ‘volledig geheim’ stond vermeld, leidt derhalve niet tot een ander oordeel, reeds omdat uit het zich ook in de envelop bevindende besluit onmiskenbaar bleek dat geheimhouding op de betreffende stukken rustte.

Geen opzet

Door en namens de verdachte is aangevoerd dat zij geen opzet had op het schenden van de geheimhoudingsplicht en aldus van het tenlastegelegde feit vrijgesproken dient te worden. Daartoe is aangevoerd dat zij zelf jurist is en uitgebreid juridisch onderzoek heeft gedaan en heeft laten doen, onder meer door bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) informatie in te winnen. Uit haar onderzoek volgde dat geen geheimhouding rustte op de stukken.

Begrijpt het hof de verdediging goed, dan raakt dit verweer niet alleen het opzet, maar ook de vraag of sprake was van een geheim, waarvan zij wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat zij verplicht was te bewaren. Daarvoor geldt het volgende.

Vast staat dat de verdachte wist dat de gemeente voornemens was haar het intern dossier te verstrekken onder oplegging van geheimhouding. Na ontvangst van de stukken in een gesloten envelop en een paar dagen voor de bijeenkomst bij restaurant Loetje heeft burgemeester [aangever] de verdachte er telefonisch op gewezen dat de stukken geheim waren en dat het strafbaar was om die stukken te openbaren. De verdachte heeft vervolgens het college een ultimatum gesteld, waarin zij te kennen heeft gegeven de bijeenkomst bij Loetje af te blazen indien aan haar gestelde voorwaarden (onder meer excuses van de zijde van de gemeente richting de eigenaren van Elswouthoek) zou worden voldaan. Uiteindelijk heeft de verdachte tijdens de door haar belegde (pers)bijeenkomst in restaurant Loetje de envelop geopend en het besluit tot geheimhouding voorgelezen, waarbij zij heeft opgemerkt dat de brief ‘een openbaar besluit’ betreft ‘waarin vermeld staat dat bezwaar mogelijk is’.

Uit het voorgaande volgt dat in de tenlastegelegde periode de verdachte volstrekt helder moet zijn geweest wat het standpunt van het college was ten aanzien van het intern dossier: dat dossier is geheim en de inhoud ervan mag niet openbaar worden gemaakt. De verdachte was het onmiskenbaar niet eens met dit standpunt van het college en voelde zich daarin gesteund door ingewonnen advies, waaronder kennelijk een brief van de VNG waarin deze een - overigens door [betrokkene 1] en niet door de verdachte gestelde - vraag heeft beantwoord omtrent de geheimhouding. Mede gelet op de beperkte vraagstelling richting de VNG (waardoor aan het antwoord naar het oordeel van het hof geen groot gewicht kon worden toegekend) en in aanmerking genomen dat de verdachte zelf juriste was en is, brengt dit echter niet mee dat de verdachte niet wist dat de stukken van het intern dossier geheim waren en dat zij verplicht was dat geheim te bewaren.

Bij die stand van zaken had het op de weg van de verdachte gelegen om, evenals enkele andere raadsleden, een bestuursrechtelijke procedure te starten tegen het (vermeende) besluit van het college. Dat heeft zij evenwel niet gedaan, maar zij heeft, onwrikbaar gelovend in haar gelijk, op een door haar zelf georganiseerde (pers)bijeenkomst de betreffende stukken openbaar gemaakt, ter inzage gelegd en vervolgens op haar website gepubliceerd. Dit kan niet anders worden aangemerkt dan als willens en wetens handelen, zodat bewezen is dat de verdachte de aan haar opgelegde geheimhoudingsplicht opzettelijk heeft geschonden.

Ook dit tot vrijspraak strekkende verweer wordt verworpen.

Alternatief scenario

De verdediging heeft gesteld dat er geen collegebesluit is genomen op 4 november 2014 en dat het meest waarschijnlijke scenario is dat wethouder [betrokkene 6] en waarnemend secretaris [betrokkene 8] samen, als solo-actie, een brief aan de verdachte hebben gestuurd. In de gemeente Bloemendaal ontbreekt een helder besluitvormingsproces en het is zeer gebruikelijk om te stellen dat er besluiten zijn genomen, terwijl dit niet zo is.

Het hof acht het alternatief scenario volstrekt niet aannemelijk geworden. Dit scenario vindt zijn weerlegging in de feitelijke gang van zaken, zoals hiervoor al omschreven en zoals daarvan blijkt uit de inhoud van de bewijsmiddelen, waaronder het e-mailbericht van wethouder [betrokkene 3] dat zij aan de verdachte en het voltallige college heeft verzonden, met de aankondiging dat in de collegevergadering van dinsdag 4 november 2014 een besluit tot geheimhouding zou worden genomen, de e-mails van en het telefoongesprek met burgemeester [aangever] en het besluit van 4 november 2014.”

7. De aanvulling op het verkorte arrest als bedoeld in art. 365a Sv houdt – naast de hiervoor weergegeven bewijsmiddelen – nog het volgende in:

“Nadere bewijsoverwegingen

De hiervoor vermelde bewijsmiddelen, voor zover het een geschrift als bedoeld in artikel 344, eerste lid, aanhef, onder 5° van het Wetboek van Strafvordering betreft, zijn telkens slechts gebezigd in verband met de inhoud van de andere bewijsmiddelen.

Waar het hof in de bewijsoverwegingen op pagina 6 in het arrest heeft overwogen dat sprake was van een ‘besluitenlijst’ dan wel ‘besluitenlijsten’, is gedoeld op de niet-openbare notulen die zijn vervat in bewijsmiddel 9.”

IV. Het verweer van de verdediging

8. Blijkens het proces-verbaal van de terechtzitting in hoger beroep van 23 april 2021 heeft de raadsvrouw van de verdachte het woord gevoerd overeenkomstig de aan het hof overgelegde en in het dossier gevoegde pleitnota. Deze pleitnota houdt onder meer in:

“CONCLUSIES EN SAMENVATTING TOT NU TOE

206. Ten eerste ontbreekt in het dossier het volledig ondertekend en gemotiveerd collegebesluit ex artikel 55 lid 1 en 25 lid 2 van de Gemw, hetgeen volgens de verdediging maakt dat de geheimhouding niet van kracht is.

Voordat het college geheimhouding oplegt aan de raad of aan leden van de raad besluit het college eerst welke stukken geheim zijn, op basis van welke gronden ex artikel 10 WOB en voor wie deze geheimhouding geldt. Het stelsel van de wet impliceert dat het geheimhoudingsbesluit dat het college neemt op de eerste plaats voor de leden van het college geldt. Zie ook de circulaire van Minister Plasterk. Voor zover de stukken aan de raad of aan leden van de raad worden overlegd, geldt het gestelde in artikel 25 lid 2 van de Gemw. Maar in alle omstandigheden is een collegebesluit een dwingend vereiste.

207. Een rechtsgeldig genomen besluit is door de gemeente niet geproduceerd. Het enige dat wijst op een besluit van het college zijn de niet openbare notulen van een geheime collegevergadering van 4 november 2014. Van dat specifieke stuk kan niet worden vastgesteld dat sprake is van een correct geheimhoudingsbesluit dat tijdens een collegevergadering die op die datum heeft plaatsgevonden is genomen aangezien:

(1) onduidelijk is of het quorum op 4 november 2014 werd gehaald aangezien vaststaat dat de niet-openbare notulen vermelden dat [betrokkene 8] aanwezig was terwijl dat volgens de agenda van [betrokkene 13] de gemeentesecretaris was

(3) uit de agenda van [betrokkene 6] blijkt dat hij in Bennebroek was en niet op de Brouwerskolk in Overveen,

(4) [betrokkene 6] betwijfelt of een geheim geheimhoudingsbesluit wel bestaat en of de geheimhouding procedureel wel goed is doorlopen en juridisch afdwingbaar is etc.

(5) onduidelijkheid bestond over de vraag op welke stukken geheimhouding rustte

(6) stempels 'GEHEIM' op de stukken ontbreken terwijl onomstotelijk moet vaststaan welke stukken geheim zijn en waarom en hierover bij de gemeente zelf onduidelijkheid bestond, getuige de mail van de huisadvocaat en de inventarisatielijst die aan [betrokkene 4] is toegestuurd,

(7) ruim 10 collegevoorstellen bestaan met eenzelfde corsanummer,

(8) het laatste voorstel van 5 november 2014 dateert terwijl op die dag een vergadering plaatsvond tussen [betrokkene 6] en [betrokkene 8] die gezamenlijk de brief aan cliënte tekenden en lieten versturen, hetgeen correspondeert met de agenda van [betrokkene 6] van die datum;

(9) [betrokkene 3] opdracht had gegeven aan haar ambtenaren de stukken te lakken wat haaks staat op de geheimhouding en

(10) een brief met een corsanummer bestaat die gericht is aan cliënte waaruit blijkt dat de keuze werd gelaten tussen openbaar met weggelakte namen of geheim. Dat alles wijst erop dat er allerminst sprake was van eensluidendheid binnen het college en dat bevestigt ook [betrokkene 6] die constateert dat van een open strategie is overgestapt naar een besloten communicatie in strijd met de afspraken binnen het college.

[…]^[1]Dat het OM meent dat ook zonder het collegebesluit duidelijk is wat het college heeft besloten omdat dit zou blijken uit de aan cliënte gerichte brief van 4 november 2014 is niet juist gelet op alle door de verdediging hier aangehaalde feiten. Temeer daar ook wethouder [betrokkene 6] constateert dat sprake is van verschillende interpretaties en het ontbreken van overleg.

208. Voor zover wel sprake is van een rechtsgeldig genomen collegebesluit, wat de verdediging betwist, is slechts 1 conclusie mogelijk en dat is dat de geheimhouding volgens het college van toepassing was voor
de gehele raaden niet slechts voor enkele leden van de raad. Dat alleen aan cliënte en [betrokkene 1] stukken zijn toegestuurd per post, doet aan deze conclusie niets af.

209. Deze conclusie wordt bevestigd door het volgens het college leidende collegevoorstel van 23 oktober 2014 (7):
'Daarmee legt het college geheimhouding op deze stukken aan een ieder die kennis draagt van de stukken, ook aan de collegeleden.'

210. Zelfs al ware het collegebesluit rechtsgeldig genomen, dan zou deze slechts van kracht zijn totdat de raad deze zou hebben bekrachtigd, wat had moeten gebeuren in de raadsvergadering van 27 november 2014. Toen dat niet gebeurde, kwam de geheimhouding te vervallen. Dat betekent dat er géén geheimhouding gold ten tijde van de tenlaste gelegde periode en cliënte dan ook geen strafbaar feit heeft gepleegd.

211. De verdediging meent echter dat inmiddels wel duidelijk is geworden dat er geen rechtsgeldig primair collegebesluit is genomen. Uit de aan uw Hof toegestuurde stukken blijkt dat de gemeente Bloemendaal een loopje neemt met de wet- en regelgeving:

• de gemeentesecretaris die het communicatiebureau [A] verzoekt vooral NIET te vermelden wie wel of niet aanwezig zijn geweest bij een collegevergadering.

• Stukken die in strijd met de Archiefwet worden vernietigd.

• Een IT ambtenaar die voor de rechter verklaart dat er geen back-up is.

• Wethouders die klagen over een gebrek aan afstemming.

• Wethouders die constateren dat in strijd wordt gehandeld met de in het college gemaakte afspraken (oud-wethouder [betrokkene 16] en [betrokkene 6] ).

• Een wethouder die nu vertrouwen heeft in de ambtelijke aanpak.

• Een wethouder constateert dat brieven uitgaan zonder zijn instemming.

• Collegevergaderingen die niet hebben plaatsgevonden maar die wel worden opgevoerd ter rechtvaardiging van besluiten etc.

Het is slechts een selectie uit de vele stukken waarover cliënte thans beschikt en het maakt duidelijk dat de regels er zijn om overtreden te worden.

212. Zoals al een aantal malen benoemd heeft cliënte aangifte gedaan tegen loco-burgemeester [betrokkene 17] en huidig gemeentesecretaris [betrokkene 18] wegens valsheid in geschrifte. De stukken die bij deze aangifte horen heeft de verdediging aan uw Hof toegezonden. De documenten waarover u beschikt tonen aan dat het college het voor zichzelf ruim ziet. Cliënte is ervan overtuigd dat het besluit is vervalst teneinde dit als onderlegger te kunnen verschaffen aan het OM toen daarom werd verzocht in eerste aanleg. Immers, de ondertekening vond plaats op 12 april 2016 en cliënte verscheen voor de rechtbank in Haarlem op 29 april 2016. Het verzoek was toen al door de verdediging gedaan.

213. De verdediging vraagt zich bovendien af hoe [betrokkene 17] en [betrokkene 18] kunnen verklaren dat zij het besluit op waarheid hebben geverifieerd (zie ingevoegde cursief gedrukte tekst) terwijl de huidige burgemeester, [betrokkene 19] op 11 september 2018 verklaart dat hij de ambtenaar [betrokkene 20] plus oud-burgemeester [aangever] heeft moeten bellen om te achterhalen wat er nu exact is besproken en hoe ambtenaren tot de conclusie kwamen samen met college dat er strafbaar was gehandeld door andere raadsleden. Dit telefoontje had hij niet hoeven plegen als [betrokkene 18] en [betrokkene 17] daadwerkelijk goed hadden gecheckt en op waarheid geverifieerd. [betrokkene 17] zit letterlijk in de kamer naast de burgemeester. Loco-burgemeester [betrokkene 17] erkent zelf onbevoegd te hebben getekend op 13 september 2018, zie transcriptie, die de verdediging naar het hof heeft gestuurd op 28 sept 2018.

214. Voor zover door het Openbaar Ministerie (wederom) wordt betoogd dat de besluitenlijst zoals in eerste aanleg is geproduceerd voldoende bewijs is van het bestaan van het primaire besluit, herhaal ik dat er aan de gehele gang van zaken dusdanig veel gebreken kleven dat niet kan worden volgehouden dat er sprake is van een geheimhouding die conform de wettelijke regeling is opgelegd. Overigens is het duidelijk dat de begeleidende brief waarin cliënte op de hoogte wordt gesteld van het bestaan van het collegebesluit
niethet besluit is en de verdediging bestrijdt pertinent het bestaan van de term 'briefbesluit'.

215. Mocht u menen dat wél een besluit ex artikel 55 lid 1 en 25 lid 2 Gemw door het college is genomen, moet er vanuit worden gegaan dat de strekking van het besluit is dat de geheimhouding aan de gehele raad is opgelegd: aan eenieder. En dan zou bekrachtiging moeten volgen. Dat is niet gebeurd en het besluit is komen te vervallen. Kort en goed gold er géén geheimhouding in de tenlaste gelegde periode.”

V. Het juridisch kader

9. De voor de beoordeling van het middel relevante wettelijke bepalingen luidden ten tijde van het bewezenverklaarde:^[2]

Art. 272 Sr:

“1. Hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren, opzettelijk schendt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie.

2. Indien dit misdrijf tegen een bepaald persoon gepleegd is, wordt het slechts vervolgd op diens klacht.”

Art. 25 Gemeentewet:

“1. De raad kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1991, 703), omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft.

2. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, kan de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt.

3. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.

4. De krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan leden van de raad overgelegde stukken wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel, indien het stuk waaromtrent geheimhouding is opgelegd aan de raad is voorgelegd, totdat de raad haar opheft. De raad kan deze beslissing alleen nemen in een vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht.”

10. Art. 272 Sr strekt tot de bescherming van het vertrouwen dat door de openbaarmaking van geheimen wordt geschonden en beoogt te verzekeren dat vertrouwelijke gegevens worden bewaard.^[3]Het ‘schenden’ van een geheim in de zin van art. 272 Sr moet blijkens de wetsgeschiedenis worden uitgelegd als het verstrekken van geheime gegevens aan een ander die tot de kennisneming daarvan onbevoegd is.^[4]Bij de beoordeling of van geheime gegevens sprake is, dient acht te worden geslagen op onder meer de aard van de informatie en het moment waarop en de hoedanigheid waarin de geheimhoudingsplichtige hiervan kennis kreeg.^[5]Dat een deel van de verschafte informatie op andere wijze zou kunnen worden verkregen door degene met wie de gegevens zijn gedeeld, of dat deze persoon van deze gegevens reeds op de hoogte was, betekent niet dat geen sprake meer kan zijn van het schenden van een geheim als bedoeld in art. 272 Sr.^[6]Verder staat de omstandigheid dat een deel van de gedeelde informatie gefingeerd/verzonnen was niet in de weg aan een veroordeling vanwege schending van art. 272 Sr, als is vastgesteld dat de bedoelde informatie bestemd was om niet verder te worden bekendgemaakt.^[7]

11. Het in art. 25, tweede lid, Gemeentewet neergelegde vereiste dat op de verstrekte stukken melding wordt gemaakt van de opgelegde verplichting tot geheimhouding heeft tot doel dat van meet af aan duidelijk is dat het om stukken gaat waarvan de inhoud geheim moet blijven.^[8]Dat op de stukken is vermeld dat ten aanzien daarvan een geheimhoudingsplicht is opgelegd, is echter geen voorwaarde voor het ontstaan van de verplichting tot geheimhouding. Dat van zo een verplichting sprake is, kan derhalve ook worden ontleend aan andere feiten en omstandigheden dan de vermelding op de stukken dat ten aanzien daarvan de geheimhoudingsplicht is opgelegd.^[9]

12. In het kader van de beoordeling van een tenlastegelegde overtreding van art. 272 Sr is geen plaats voor een zelfstandig onderzoek van de strafrechter naar de vraag of de door een bestuursorgaan aan de verdachte opgelegde geheimhoudingsplicht terecht is opgelegd. Of de opgegeven redenen noopten tot het opleggen van een geheimhoudingsplicht staat ter beoordeling van het bestuursorgaan aan wie de bevoegdheid tot geheimhouding door de wetgever is verleend. De taak van de strafrechter is in dit kader beperkt tot een onderzoek van de vraag of de aan de verdachte opgelegde geheimhoudingsplicht formeel in overeenstemming is met de wettelijke regeling waarop de geheimhoudingsplicht is gebaseerd.^[10]

VI. De bespreking van het middel

De eerste deelklacht (‘geen rechtsgeldig geheimhoudingsbesluit’)

13. De toelichting op de eerste deelklacht stelt dat “het wettelijk kader zoals dat gehanteerd dient te worden bij de beoordeling van het onderhavige vraagstuk is miskend door het hof”. Daarbij wordt tot uitgangspunt genomen dat geen sprake is geweest van een rechtsgeldig besluit waarbij aan de verdachte als gemeenteraadslid geheimhouding is opgelegd. Aangevoerd wordt dat het hof in zijn overwegingen niet is ingegaan op het, volgens de stellers van het middel, uitdrukkelijk onderbouwde standpunt dat de verdediging hierover heeft ingenomen. Voorts wijzen zij – kennelijk in navolging van de uitgebreide standpunten die hierover ten overstaan van het hof zijn ingenomen^[11]– op verschillende gebreken die zouden kleven aan de totstandkoming van het geheimhoudingsbesluit, waardoor, naar hun opvatting, in de voorliggende zaak geen sprake is geweest van een rechtsgeldig geheimhoudingsbesluit. Geconcludeerd wordt dat de “bewijsmiddelen 4. en 9. noch afzonderlijk, noch in onderlinge samenhang bezien, redengevend geacht [kunnen] worden voor het bewijs. De bewezenverklaring is om die reden onvoldoende met redenen omkleed, althans onbegrijpelijk. Op grond van het voorgaande moet het er dus voor gehouden worden dat het hof ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, althans onbegrijpelijk heeft geoordeeld dat sprake was van een besluit dat een geheim als bedoeld in art. 272 Sr met zich meebracht. De hiertegen gevoerde verweren zijn ook op ontoereikende gronden verworpen.”

14. Goed beschouwd bestaat de eerste deelklacht weer uit verschillende subklachten. De
eerste subklachthoudt in dat het hof niet is ingegaan op het uitdrukkelijk onderbouwde standpunt van de verdediging dat van een rechtsgeldig besluit tot geheimhouding geen sprake was.

15. Deze subklacht mist feitelijke grondslag. In zijn bewijsoverwegingen heeft het hof onder het kopje “Is er sprake van een rechtsgeldig besluit?” immers gemotiveerd uiteengezet waarom het heeft vastgesteld dat tijdens de collegevergadering op 4 november 2014 door het college van burgemeester en wethouders het besluit tot geheimhouding van de aan de verdachte verstrekte stukken is genomen. Bezien in samenhang met de gebruikte bewijsmiddelen bevatten deze overwegingen onmiskenbaar een gemotiveerde respons op het namens de verdachte ingenomen standpunt, waarvan de kern – de “Conclusies en samenvatting tot nu toe” – is weergegeven in randnummer 8 van deze conclusie.^[12]

16. De
tweede subklachtvalt de bewijsvoering van het hof aan. In dat kader wordt in het bijzonder aangevoerd dat niet redengevend voor het bewijs van het bewezenverklaarde kan worden geacht de als bewijsmiddel 4 opgenomen brief van 4 november 2014 die aan de verdachte is gericht en de als bewijsmiddel 9 gebruikte niet-openbare notulen van de vergadering van burgemeester en wethouders van 4 november 2014. Voorts wordt geklaagd dat het hof de aangevoerde bewijsverweren ontoereikend gemotiveerd heeft weerlegd.

17. Deze subklacht berust, zo meen ik uit de toelichting op het middel te kunnen opmaken, op de opvatting dat voor een veroordeling vanwege een tenlastegelegde overtreding van art. 272 Sr is vereist dat door de strafrechter is vastgesteld dat het bewezenverklaarde geheim waarvan de verdachte wist dat zij uit hoofde van haar ambt verplicht was dit te bewaren, berust op een besluit dat rechtsgeldig, conform de daartoe geldende (administratiefrechtelijke) (vorm)voorschriften, tot stand is gekomen. Deze opvatting, die ook valt te ontwaren in de in hoger beroep overgelegde pleitnota, waarvan een deel hierboven is aangehaald, komt mij echter onjuist voor. Ik zal dat toelichten.

18. Zoals blijkt uit het weergegeven juridisch kader, kan (reeds) sprake zijn van ‘enig geheim dat de verdachte verplicht is om te bewaren’ in de zin van art. 272 Sr als door de rechter is vastgesteld dat de betreffende gegevens bestemd waren om niet verder te worden bekendgemaakt. Daarbij kan de rechter acht slaan op onder meer het moment waarop, en de hoedanigheid waarin, de verdachte van deze gegevens kennis kreeg en kan hij voorts de aard van de gegevens in aanmerking nemen.

19. Als gezegd kan worden dat – mede gelet op de aard van de betreffende gegevens en de hoedanigheid waarin de verdachte van deze gegevens kennis kreeg – op begrijpelijke wijze door de feitenrechter is vastgesteld dat zij bestemd waren om niet verder te worden bekendgemaakt, dan is daarmee de bewezenverklaring van het aan art. 272 Sr ontleende begrip geheim al toereikend gemotiveerd.^[13]Dat er wellicht formele, administratiefrechtelijke, gebreken kleven aan (de totstandkoming van) een besluit waarbij geheimhouding aan de verdachte is opgelegd, impliceert niet dat de gegevens waarop dat ‘besluit’ ziet niet meer kunnen worden beschouwd als gegevens die bestemd waren om niet verder te worden bekendgemaakt.^[14]De aard van de verstrekte gegevens en de omstandigheden waaronder zij aan de verdachte zijn verstrekt, kunnen ook in die omstandigheden namelijk leiden tot de conclusie dat van enig geheim als bedoeld in art. 272 Sr sprake is. Ten behoeve van vaststellingen over de aard van de verstrekte gegevens en over het moment waarop en de hoedanigheid waarin de verdachte hiervan kennis kreeg, kan de strafrechter notitie nemen van de inhoud van het ‘besluit’ tot oplegging van geheimhouding en van wat in het kader van de ‘totstandkoming’ daarvan door het bestuursorgaan is overwogen en aan de verdachte is medegedeeld. Ook als het besluit en de totstandkoming daarvan mogelijk niet overeenkomstig de geldende (vorm)voorschriften zijn geschied, kunnen documenten met betrekking tot het ‘besluit’ en de ‘totstandkoming’ daarvan dus in strafrechtelijke zin voor het bewijs van de tenlastegelegde overtreding van art. 272 Sr redengevende feiten en omstandigheden bevatten. De strafrechter heeft gelet op het hiervoor weergegeven juridisch kader en naar aanleiding van het tenlastegelegde immers een eigen oordeel te geven over de vraag of er bewijs is voor een geheim dat de verdachte verplicht is om te bewaren in de zin van art. 272 Sr.

20. Voor de opvatting dat het voor de strafrechter in het kader van zijn oordeel over de tenlastegelegde overtreding van art. 272 Sr niet van doorslaggevend belang is of (vorm)voorschriften omtrent de oplegging van de geheimhouding zijn nageleefd, vind ik steun in HR 17 mei 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS4610,
NJ2005/374.^[15]In dit – ook door het hof in zijn overwegingen als toetsingskader aangemerkte – arrest heeft de Hoge Raad benadrukt dat het niet aan de strafrechter is om te beoordelen of de door een bestuursorgaan aan de verdachte opgelegde plicht tot geheimhouding terecht is opgelegd. Het is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan aan wie de bevoegdheid tot het verplichten van geheimhouding door de rechter is verleend, om te beoordelen of redenen bestaan voor het opleggen van de plicht tot geheimhouding. Die opgelegde geheimhoudingsplicht kan vervolgens in een administratieve (bezwaar- en beroeps)procedure op juistheid en houdbaarheid worden getoetst.^[16]In dat verband kunnen voor zover mij bekend ook eventuele formele gebreken die aan de administratiefrechtelijke totstandkoming van de opgelegde geheimhoudingsplicht kleven ter discussie worden gesteld. De taak van de strafrechter, zo overweegt de Hoge Raad nadrukkelijk, is in het kader van de beoordeling van een tenlastegelegde overtreding van art. 272 Sr echter beperkt tot een onderzoek naar de vraag of de aan de verdachte opgelegde geheimhoudingsplicht formeel in overeenstemming is met de wettelijke regeling waarop de plicht tot geheimhouding is gebaseerd. Ik lees hierin dat de strafrechter moet onderzoeken of het bestuursorgaan een wettelijke bevoegdheid had tot oplegging van de geheimhoudingsplicht, maar ook dat het niet aan de – daartoe immers minder goed toegeruste – strafrechter is om te beoordelen of het bestuursorgaan bij de uitoefening van de wettelijke bevoegdheid conform alle geldende administratiefrechtelijke voorschriften heeft gehandeld.^[17]Dat de strafrechter ervan uit dient te gaan dat een besluit in beginsel in rechte onaantastbaar is geworden als daartegen geen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld,^[18]past ook bij het leerstuk van de formele rechtskracht, al lijkt dat voor de strafrechter minder beperkingen mee te brengen dan voor de civiele rechter.^[19]

21. Tegen de achtergrond van het voorafgaande gaan de stellers van het middel bij hun eerste deelklacht – en in het bijzonder bij de tweede subklacht daarvan – uit van een onjuiste uitleg van art. 272 Sr en de daarin opgenomen bewoordingen ‘enig geheim’. Er bestaat, naar het mij voorkomt, geen steun in het recht voor de in de schriftuur kennelijk gestelde eis dat voor een toereikend gemotiveerde bewezenverklaring van een op art. 272 Sr toegesneden tenlastelegging is vereist dat door de strafrechter is vastgesteld dat het bewezenverklaarde geheim waarvan de verdachte wist dat zij uit hoofde van haar ambt verplicht was dit te bewaren, berust op een besluit dat rechtsgeldig, conform de daartoe geldende (administratiefrechtelijke) (vorm)voorschriften, tot stand is gekomen. Voor zover in het kader van de eerste deelklacht wordt aangevoerd dat het hof deze kennelijk door de stellers van het middel voorgestane, maar mijns inziens dus onjuiste, uitleg van art. 272 Sr bij zijn bewijsbeslissing en bij de verwerping van door de verdediging gevoerde verweren heeft miskend, kan het niet tot cassatie leiden.

22. Voor zover in de toelichting op de eerste deelklacht in het bijzonder wordt geklaagd dat de als bewijsmiddel 4 opgenomen brief en de als bewijsmiddel 9 gebruikte niet-openbare notulen niet redengevend voor het bewijs van het bewezenverklaarde kunnen worden geacht, geldt nog het volgende.

23. De als bewijsmiddel 4 gebezigde brief houdt onder meer in dat deze op 4 november 2014 is gedateerd, hij vanwege de gemeente Bloemendaal aan de verdachte is gericht en als onderwerp heeft “verstrekking stukken onder oplegging geheimhouding”, en voorts dat (waar mogelijk en nodig) geheimhouding wordt opgelegd aangaande de stukken die aan de verdachte in haar hoedanigheid als raadslid worden verstrekt, ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de in die stukken voorkomende personen. De als bewijsmiddel 9 gebezigde niet-openbare notulen van de vergadering van burgemeester en wethouders van 4 november 2014 houden onder meer in dat het collegebesluit om “het dossier ‘Intern dossier wethouder inzake vermeende intimidaties EWH’ op verzoek van […] [verdachte] [de verdachte, A-G] […] te verstrekken onder oplegging van geheimhouding op grond van artikel 25 lid 2 Gemeentewet en artikel 10 lid 2 onder e van de Wet openbaarheid van bestuur op de stukken van na 9 juli 2013; met betrekking tot de stukken voor 9 juli 2013 geheimhouding op te leggen ten aanzien van alle in stukken gebruikte namen […]”.

24. Dat, zoals het hof heeft bewezenverklaard, sprake is van – door mij kort verwoord – een geheim waarvan de verdachte wist dat zij uit hoofde van haar ambt, te weten als gemeenteraadslid, verplicht was dit te bewaren, kan naar het mij voorkomt zeer wel (mede) worden gebaseerd op de hiervoor weergegeven inhoud van de als bewijsmiddel 4 gebezigde brief en de als bewijsmiddel 9 gebezigde notulen. Deze documenten vormen immers een bron voor vaststellingen omtrent zowel de aard van de gegevens die aan de verdachte werden verstrekt (gegevens uit een intern dossier waardoor bij openbaarmaking inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen zou kunnen worden gemaakt), als wat betreft het moment waarop (4 november 2014), de hoedanigheid waarin (gemeenteraadslid), en de voorwaarden waaronder (te weten onder geheimhouding) zij deze gegevens verstrekt kreeg. Dat het hof deze documenten redengevend heeft geacht voor de in de bewijsvoering van het hof besloten liggende vaststelling dat delen van de aan de verdachte in haar hoedanigheid als gemeenteraadslid verstrekte informatie bestemd waren om niet verder bekend te worden gemaakt, acht ik dan ook niet onbegrijpelijk. Gelet daarop faalt de eerste deelklacht ook voor zover het – met de tweede subklacht – in het bijzonder opkomt tegen de voor het bewijs van het bewezenverklaarde gebruikte documenten die door het hof zijn opgenomen als bewijsmiddelen 4 en 9.

25. Alle onderdelen van de eerste deelklacht zijn derhalve tevergeefs voorgesteld.

De tweede deelklacht (‘geen bekrachtiging’)

26. Met de tweede deelklacht voeren de stellers van het middel aan dat het hof “ten onrechte, dan wel onvoldoende gemotiveerd [heeft] geoordeeld dat er geen vereiste van bekrachtiging als bedoeld in art. 25 Gemeentewet was en aldus de geheimhouding niet was vervallen op het moment van bekendmaking”. In de toelichting op deze klacht wordt de stelling betrokken dat, nu andere gemeenteraadsleden inzage hebben gehad in de stukken die aan de verdachte en aan één ander gemeenteraadslid onder oplegging van de verplichting tot geheimhouding zijn toegezonden, de stukken zijn overgelegd
aan de raadals bedoeld in art. 25, tweede lid juncto derde lid, Gemeentewet en niet aan
leden van de raadals bedoeld in art. 25, tweede lid juncto vierde lid, Gemeentewet.

27. Met deze tweede deelklacht borduren de stellers van het middel klaarblijkelijk voort op hetgeen blijkens de hiervoor reeds aangehaalde pleitnota namens de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep van 23 april 2021 is aangevoerd, voor zover hier van belang inhoudende:

“Artikel 25 en bekrachtigen

[…]

111. Ten slotte is van belang te benoemen dat bij geheimhouding die is opgelegd ten aanzien van stukken die door het college aan de gemeenteraad zijn verzonden, sprake is van zogeheten "voorlopige geheimhouding". Het derde lid van artikel 25 van de Gemw bepaalt namelijk dat de opgelegde geheimhouding komt te vervallen als deze niet in de eerstvolgende raadsvergadering is bekrachtigd.

112. Het niet-bekrachtigen heeft dus tot gevolg dat vanaf het moment van sluiten van de eerstvolgende raadsvergadering de geheimhouding vervalt. Deze bekrachtigingsformule vloeit voort uit het hoofdschap van de gemeenteraad (art. 125 lid 1 Gemw).

113. Bekrachtiging is niet nodig indien informatie geheim wordt verklaard die slechts aan enkele raadsleden wordt verstrekt. Dit is nader uitgewerkt in artikel 25 vierde lid Gemw. Het opleggen van geheimhouding aan enkele raadsleden is enkel en alleen dan mogelijk indien deze informatie (nog) niet bekend is of niet ter inzage heeft gelegen voor andere raadsleden. Ook met het ter inzage leggen van de documenten voor leden van de raad, is toepassing gegeven aan artikel 25 lid 2 Gemw (15). Bekrachtiging op grond van het derde lid is dan noodzakelijk om te voorkomen dat de geheimhouding vervalt. Zie ook de circulaire van de Minister die zich in het dossier bevindt.

114. Nogmaals: heeft informatie ter inzage gelegen, is deze opgevraagd of ter kennis gekomen van andere raadsleden dan is het niet toegestaan om ten aanzien van enkele raadsleden een strenger regime aan te houden. Geen enkele feitelijke omstandigheid kan daarvoor een rechtsgrondslag vormen. Bovendien staat een dergelijke handelswijze haaks op het wettelijke systeem waarin de geheimhouding steeds eenieder treft die van de vertrouwelijke informatie kennis draagt (16).

115. Agendering van de stukken waarop de geheimhouding ziet is geen vereiste om te kunnen concluderen dat geheimhouding is opgelegd aan de raad als geheel. De verdediging brengt dit naar voren omdat cliënte op 26 november 2014 tijdens het presidium uitdrukkelijk naar voren bracht dat bekrachtiging wettelijk vereist was. Het was niet als agendapunt genoteerd voor de raadsvergadering van 27 november 2014. [aangever] was dus uitdrukkelijk gewaarschuwd. Geen van de raadsleden verzette zich tegen bekrachtiging maar toch nam [aangever] willens en wetens het risico dat de geheimhouding kwam te vervallen na die raadsvergadering. Dat bekrachtiging noodzakelijk was bleek overigens ook uit het stroomdiagram dat op tafel lag op 26 november 2014.

(15) ABRvS 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:705

(16) Rapport Bloemendaal van hoogleraren Elzinga en Munneke”

28. Voor het gemak van de lezer herhaal ik hier de onderdelen van de overwegingen van het hof waarop de stellers van het middel met de tweede deelklacht hun pijl richten:

“Bekrachtiging en de gestelde openbaarheid van de stukken

Het hof verwerpt deze verweren en overweegt als volgt.

[…]

29. De stellers van het middel gaan er – kennelijk in navolging van wat hierover namens de verdachte ter terechtzitting in hoger beroep is aangevoerd – vanuit dat de door het hof vastgestelde inzage die een aantal raadsleden van de gemeente Bloemendaal, waaronder de verdachte, op 8 september 2014 op de werkkamer van toenmalig wethouder [betrokkene 3] in het zogenoemde “intern dossier wethouder inzake intimidaties Elswouthoek” hebben gekregen, feitelijk is gelijk te stellen aan het aan de raad overleggen van stukken als bedoeld in art. 25, tweede lid juncto derde lid, Gemeentewet. Voor aanvaarding van deze in de schriftuur betrokken stelling zie ik geen grond. Daarbij neem ik in aanmerking dat i) niet zonder meer valt in te zien waarom de door een wethouder geboden mogelijkheid om op enig moment op de werkkamer van die wethouder
inzagete krijgen in een intern dossier valt gelijk te stellen met het
overleggenvan stukken, en ii) evenmin zonder meer valt in te zien waarom de vastgestelde omstandigheid dat
een aantalvan de gemeenteraadsleden bij de inzage in het intern dossier aanwezig was, met zich brengt dat (stukken uit) het intern dossier aan
de raadzijn overgelegd.^[20]Tegen die achtergrond bezien, en gelet op wat hierover door de verdediging in hoger beroep naar voren is gebracht en hetgeen het hof blijkens de bewijsvoering heeft vastgesteld, komen de door de tweede deelklacht aangevallen overwegingen van het hof mij niet onjuist, onbegrijpelijk en/of onvoldoende gemotiveerd voor.

30. De tweede deelklacht faalt.

De derde deelklacht (‘geen opzet’)

31. De derde deelklacht houdt, zo begrijp ik, in dat de overwegingen van het hof de verwerping niet kunnen dragen van het verweer van de verdachte dat zij geen opzet had op het schenden van een geheim en dat het hof het bewezenverklaarde opzet niet uit de gebezigde bewijsvoering heeft kunnen afleiden.

32. Met hun verwijzing naar “het betreffende verweer” doelen de stellers van het middel kennelijk op het volgende onderdeel van de meergenoemde pleitnota, die blijkens het proces-verbaal ter terechtzitting in hoger beroep van 23 april 2021 aldaar als volgt is voorgedragen:

“Opzet

250. Mocht u toch menen dat er sprake is van een rechtsgeldig besluit, dat is genomen met inachtneming van de wettelijke regelingen die daarvoor gelden, vraagt de verdediging cliënte vrij te spreken wegens een gebrek aan opzet.

251. Op 6 november valt er een envelop bij cliënte thuis op de mat. Raadslid [betrokkene 1] belt haar op en vraagt of zij ook een envelop heeft ontvangen en of daarop GEHEIM staat. Dat stond er niet op. Hij legt uit dat [betrokkene 4] een dag eerder het bericht kreeg dat de stukken geheim worden verklaard. Hierop hebben cliënte en [betrokkene 1] besloten de envelop niet te openen. Zij hebben eerst samen overleg gehad en de wetgeving op het vlak van de geheimhouding grondig bestudeerd.

[…]

260. Cliënte ging er - na uitvoerig en zorgvuldig onderzoek en beraad - van uit gegaan dat er géén geheimhouding rustte op de stukken. Op basis van het 'grondslagmodel' dat de Afdeling hanteert (zie Munneke) concludeerde zij dat de voorlopige geheimhouding na 27 november 2014 was komen te vervallen. De stukken zijn volgens cliënte niet (langer) geheim, te meer daar deze stukken eerder al openbaar waren geworden door toedoen van de wethouder en diverse andere raadsleden.

261. Aangezien de stukken niet meer geheim waren op grond van alle eerder genoemde argumenten, was en is cliënte er stellig van overtuigd dat de stukken die al openbaar waren door haar ter inzage kunnen worden gelegd. Daarbij kwam dat [betrokkene 4] en [betrokkene 5] en hun echtgenoten afstand hadden gedaan van hun recht op privacy en tekenden een verklaring waarin zij dat recht opgaven.

262. [aangever] spreekt in zijn aangifte over het 'willens en wetens' in een gevaarlijke positie brengen van ambtenaren van de gemeente Bloemendaal. Met andere woorden: door zijn waarschuwing in de wind te slaan bracht zij ambtenaren in gevaar. Die werden mikpunt van represailles net als de advocaat, zo verklaarde [aangever] aan de politie. Cliënte heeft aan hand van stukken aangetoond dat van een gevaar voor ambtenaren geen sprake was. Elk concreet bewijs van bedreigingen en intimidaties ontbrak. Dat oordeelden ook de huisadvocaat en wethouder [betrokkene 3] . Daarover verschilden de raadsleden geen van allen van mening. De stukken die zijn geproduceerd door cliënte laten zien dat de gemeente 'hand- en spandiensten' verleende aan de huisadvocaat die op zijn beurt de gemeente een 'wederdienst' bewees door hetzelfde mapje dat hij niet concreet genoeg achtte voor de Deken, aan de wethouder te overhandigen omdat deze in verlegenheid was gebracht door vragen die haar werden gesteld door de pers en de raad naar aanleiding van haar interview in het Haarlems Dagblad. Cliënte zou nimmer bewust ambtenaren in gevaar brengen en heeft dat ook nooit gedaan.

263. Aangezien de opzet nadrukkelijk onderdeel uitmaakt van de strafbepaling moet worden bewezen dat sprake is van opzet op het schenden van de geheimhoudingsplicht. En daarvan is aantoonbaar geen sprake: cliënte ging er -terecht wat de verdediging betreft- van uit dat er geen sprake was van een op haar rustende geheimhouding.

264. De verdediging stelt aldus dat de vereiste opzet ontbreekt. In de aangifte van oud burgemeester [aangever] staat dat cliënte willens en wetens tegen zijn advies is in gegaan. Een opmerking die overigens blijkens de aan u toegestuurde stukken is toegevoegd door de huisadvocaat. De aangifte zoals deze door de heer [betrokkene 20] is opgesteld en vervolgens is aangevuld door [aangever] met de kwalificatie dat cliënte 'vermoedelijk strafbaar' zou hebben gehandeld is volledig herschreven door de huisadvocaat [betrokkene 21] .

265. Daarbij komt dat cliënte direct vroeg om het primair collegebesluit. [aangever] weigerde dat aan haar te verstrekken. Cliënte stelde dat een geheim geheimhoudingsbesluit niet mogelijk was. Cliënte is niet de enige die hierover valt. Ook wethouder [betrokkene 6] maakt zich zorgen. Dit blijkt uit zijn mail van 22 december 2014 aan de burgemeester. De verdediging haalde de inhoud van deze mail eerder al aan. De wethouder twijfelt duidelijk over de rechtsgeldigheid van de opgelegde geheimhouding. Als wethouder [betrokkene 6] twijfel uitspreekt, hoe is het dan nog mogelijk cliënte te verwijten dat zij opzettelijk haar geheimhoudingsplicht heeft geschonden? Wethouder [betrokkene 6] twijfelt niet alleen aan de procedure die is gevolgd maar ook aan het bestaan van een collegebesluit en de juridische houdbaarheid.

266. Een belangrijk aspect bij de beoordeling is dat cliënte geen ambtenaar is die in dienst is van de gemeente. Artikel 272 Sr ziet in het bijzonder op geheimen die zijn toevertrouwd aan personen die een vertrouwensberoep uitoefenen. Meer algemeen: een volksvertegenwoordiger is niet, zoals een arts, een advocaat, een wethouder of een ambtenaar, op dezelfde wijze gebonden aan een 'beroepsgeheim'. Als gekozen volksvertegenwoordiger komt zij op voor belangen zoals dat van een volksvertegenwoordiger wordt verwacht. Het is ook om die reden dat de geheimhoudingsprocedure in de Gemw met voldoende waarborgen is omkleed. Een raadslid dient niet op dezelfde wijze te worden beoordeeld als andere geheimhouders. Dat verschil vindt zijn grondslag in het staatsrecht. De vrijheid van meningsuiting weegt zwaar. Nederland is geen Noord-Korea waarin politici de mond wordt gesnoerd die kritiek leveren die onwelgevallig is. Het is in strijd met het Nederlands staatsrecht de politicus het zwijgen op te leggen via het strafrecht. Voor een politicus geldt dat als hoofdregel de bekrachtiging. Volgt die niet, dan is dat het einde van de geheimhouding. Een dergelijke regel geldt niet voor ambtenaren of wethouders. Zij zijn uit hoofde van hun dienstbetrekking altijd gehouden tot geheimhouding. Ongeacht de bekrachtiging. Dat verschil vloeit onlosmakelijk voort uit de beginselen van onze democratische rechtsstaat.

267. Vaststaat dat de oud burgemeester niet vermeldt dat op diverse momenten, namelijk op 26 november en 14 december 2014, uitvoerig gesproken is met cliënte over het ontbreken van de bekrachtiging, de uitlatingen van oud wethouder [betrokkene 3] zelf tegenover de pers, het delen van de stukken met de pers en met derden waaronder [betrokkene 15] , alsmede het feit dat de complete raad kennis droeg van de inhoud van de stukken, evenals derden buiten het gemeentehuis. Cliënte heeft [aangever] verteld dat stukken die al openbaar zijn, niet meer geheim kunnen worden verklaard en dat bekrachtiging niet had plaatsgevonden.

268. Cliënte verwijt [aangever] onheus gebruik te hebben gemaakt van het strafrecht, door aangifte tegen haar, en alleen tegen haar te doen terwijl op 14 december 2014 vaststond dat een reeks raadsleden 'uit de school hadden geklapt' en dat de GroenLinks fractie en leden van deze fractie die geen raadslid waren, deel uitmaakten van de 'geheime' stukken waarbij niet onvermeld mag blijven dat wethouder [betrokkene 3] daar zelf van op de hoogte was getuige het feit dat zij correspondentie van GroenLinks naar haar privé-mail en werkaccount doorstuurde. Overigens moest deze oud-burgemeester in januari 2015 opstappen toen bleek dat ambtenaren valse verklaringen hadden afgelegd die deel uitmaakten van dit 'geheime dossier', maar dat terzijde.

269. Alleen de opzettelijke schending van geheimen is strafbaar. Voor de strafbaarheid is vereist dat cliënte wist of redelijkerwijs moest vermoeden dat zij, uit hoofde van ambt, verplicht was het geheim te bewaren. Cliënte heeft geen opzet gehad op het schenden van een geheim, zij is ervan overtuigd dat zij niet was gehouden enig geheim te bewaren.

270. Zij is zelf jurist en heeft uitgebreid juridisch onderzoek gedaan, laten doen en informatie ingewonnen en verkregen vanuit onder andere een officieel orgaan, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en zij pleegde overleg met diverse collega raadsleden die allen van mening waren dat de geheimhouding voorlopig was en moest worden bekrachtigd. Uit al deze onderzoeken volgde telkenmale dezelfde conclusie: er rustte geen geheimhouding op de stukken als niet bij de eerstvolgende raad werd bekrachtigd.

271. Dit heeft zij ook meerdere malen besproken met de burgemeester. Uit alles wat de verdediging naar voren heeft gebracht volgt dat cliënte van begin af aan de (naar de verdediging voorkomt terechte) stelling heeft ingenomen dat er geen geheimhouding rustte op de stukken. Cliënte heeft dit meerdere malen medegedeeld aan de burgemeester. Dit is aldus geen standpunt dat zij pas na de aangifte of tijdens dit proces heeft ingenomen.

272. De rechtbank heeft de opzet aanwezig geacht. De rechtbank vond (onder andere) van belang dat cliënte nadrukkelijk was gewaarschuwd door de burgemeester dat hij aangifte zou doen, indien cliënte haar voornemen om de stukken te openbaren, zou uitvoeren. Opzet is door de rechtbank uitsluitend bewezen geacht op basis van de aangifte. Over de betrouwbaarheid van die aangifte kom ik nog te spreken. Daarnaast acht de rechtbank het van belang dat cliënte ook de weg van de bezwaarprocedure had kunnen bewandelen.

273. Om al de bovenstaande redenen heeft cliënte geen bezwaar gemaakt tegen de brief van 4 november 2014. Cliënte erkende niet dat sprake was van geheimhouding, om vele redenen. En bezwaar maken tegen een niet bestaande geheimhoudingsplicht is van zin ontbloot. Kort gezegd: cliënte heeft van meet af aan gesteld dat er géén geheimhouding rustte op de stukken. Zij heeft zich meer dan voldoende vergewist of dat ook daadwerkelijk het geval was. Zij heeft op geen enkel moment de opzet gehad om enige geheimhouding te schenden, zelfs niet in voorwaardelijke zin. De wijze waarop zij zich grondig heeft geïnformeerd, en zich houdt aan het advies van de VNG, leidt er m.i. toe dat ook geen sprake kan zijn van voorwaardelijk opzet: "zij had het moeten weten of vermoeden", gaat hierdoor niet op.

Conclusie

274. Mocht u tot de conclusie komen dat geheimhouding conform de wettelijke bepalingen is opgelegd, zou wegens gebrek aan opzet alsnog een vrijspraak moeten volgen.”

33. Wederom ten gerieve van de lezer herhaal ik de hier relevante onderdelen van de overwegingen van het hof waartegen de stellers van het middel met de derde deelklacht opkomen:

“Geen opzet

Ook dit tot vrijspraak strekkende verweer wordt verworpen.”

34. Blijkens de bewijsvoering heeft het hof onder meer het volgende vastgesteld. Toenmalig wethouder [betrokkene 3] heeft op 23 oktober 2014 een e-mail verzonden aan onder meer de verdachte, inhoudende de mededeling dat het volledige dossier onder geheimhouding op 4 november 2014 na een besluit van het college van burgemeester en wethouders aan haar en een ander gemeenteraadslid zou worden verstrekt. Op 4 november 2014 is in een gesloten envelop een brief (met als onderwerp: verstrekking stukken onder oplegging geheimhouding) aan de verdachte verstrekt met in dezelfde envelop de gevraagde stukken. In die brief van 4 november 2014 staat te lezen dat de verzamelde stukken aan de verdachte worden toegezonden in haar hoedanigheid van raadslid en dat de stukken haar onder geheimhouding worden verstrekt. In een telefoongesprek heeft de toenmalige burgemeester van Bloemendaal de verdachte ontraden de stukken te openbaren en waarschuwde hij haar dat zij zich op een strafbaar pad zou begeven als zij de stukken openbaar zou maken. Op 15 december 2015 heeft de toenmalige burgemeester de verdachte er per e-mail op gewezen dat de betreffende stukken onder geheimhouding zijn toegezonden en dat er meer geëigende manieren zijn om als raadslid haar doel te bereiken, zoals het bespreken van de noodzaak (of niet) van geheimhouding in de gemeenteraad. Op 16 december 2014 heeft de verdachte de envelop die haar was toegezonden geopend, de brief voorgelezen en de stukken – na anonimisering in het bijzijn van een notaris – ter inzage gelegd tijdens een door haar georganiseerde (pers)bijeenkomst in restaurant Loetje. Deze uit de vaststellingen van het hof blijkende feitelijke gang van zaken wordt in cassatie niet bestreden.^[21]

35. Dat het hof op basis van deze uit de bewijsvoering blijkende feiten en omstandigheden heeft geoordeeld dat de verdachte wist dat zij – naar het oordeel van het tot oplegging van geheimhouding bevoegde (toenmalige) college van burgemeester en wethouders – verplicht was de aan haar onder geheimhouding verstrekte stukken als geheim te bewaren, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting. Ook acht ik dat oordeel niet onbegrijpelijk en, in het licht van wat namens de verdachte ter terechtzitting is aangevoerd, toereikend gemotiveerd. De vaststelling van het hof dat de verdachte ondanks deze wetenschap en de herhaalde waarschuwingen van de toenmalige burgemeester om niet tot openbaarmaking van de stukken over te gaan, de betreffende gegevens aan derden ter inzage heeft aangeboden en op een openbaar toegankelijke website heeft geplaatst, acht ik gezien de bewijsmiddelen 1, 2 en 10 ook niet onbegrijpelijk. Het op deze vaststelling gebaseerde en voldoende in de bewijsvoering van het hof besloten liggende oordeel dat de verdachte door aldus te handelen willens en wetens geheime gegevens heeft verstrekt aan anderen die tot de kennisneming daarvan onbevoegd waren en zodoende een geheim opzettelijk heeft geschonden, is naar mijn inzicht evenmin onjuist en acht ik evenmin onbegrijpelijk en, in het licht van het door de verdediging gevoerde (opzet-)verweer, toereikend gemotiveerd.^[22]Dat de verdachte wellicht in de veronderstelling verkeerde dat zij met haar handelen geen enkele bij rechtsgeldig besluit opgelegde geheimhoudingsverplichting zou schenden, maakt niet dat haar doelbewuste handelen, dat was gericht op de openbaarmaking van de aan haar onder (kennelijke) geheimhouding verstrekte gegevens, niet meer als opzettelijk in de zin van art. 272 Sr zou kunnen worden aangemerkt.

36. Het voorafgaande brengt mee dat ook de derde deelklacht tevergeefs is voorgesteld.

VII. Slotsom

37. Het middel faalt. In ieder geval de tweede en de derde deelklacht van het middel kunnen worden afgedaan met de aan art. 81, eerste lid, RO ontleende motivering.

38. Gronden waarop de Hoge Raad gebruik zou moeten maken van zijn bevoegdheid de bestreden uitspraak ambtshalve te vernietigen, heb ik niet aangetroffen.

39. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

ECLI:NL:PHR:2022:421

Opzettelijke schending van geheimhoudingsplicht door gemeenteraadslid Bloemendaal

Conclusie

Voetnoten