Uitspraak
22/269 Tozo
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 december 2021, 21/2237 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
Datum uitspraak: 12 maart 2024
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over een intrekking en terugvordering van algemene bijstand ingevolge de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) en ook over een afwijzing van een aanvraag om algemene bijstand op grond van die regeling. Het college heeft de huurinkomsten van appellanten aangemerkt als inkomen. Hierdoor hebben appellanten volgens het college geen recht op bijstand. Appellanten zijn het daar niet mee eens. Volgens appellanten moeten de huurinkomsten verminderd worden met het negatieve bedrijfsresultaat van appellant. Ook vinden appellanten dat op de huurinkomsten ten onrechte geen aftrek heeft plaatsgevonden van de hypotheeklasten. Net als de rechtbank is de Raad het niet met appellanten eens. Het hoger beroep slaagt daarom niet.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft [naam] , accountant/administratieconsulent, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 22/2612 Tozo en 22/2700 Tozo plaatsgehad op 30 januari 2024, waar appellant is verschenen, bijgestaan door [naam]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.A. van Wingerden. In voormelde zaken is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant is zelfstandig ondernemer in een vennootschap onder firma. Hij exploiteerde in de periode waar het hier om gaat samen met een medevennoot (appellant in zaak 22/2612 Tozo) twee broodjeszaken in [vestigingsplaats] . De inkomsten uit deze onderneming kwamen aan ieder van de vennoten voor de helft toe.
1.2.
Het college heeft appellanten op hun verzoek over de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 september 2020 algemene bijstand op grond van de Tozo-1 en Tozo-2 toegekend naar de norm voor gehuwden.
1.3.
Op 11 november 2020 hebben appellanten bij het college een aanvraag om algemene bijstand op grond van de Tozo-3 ingediend. In het kader van deze aanvraag heeft het college gegevens van Suwinet geraadpleegd. Uit deze raadpleging kwam naar voren dat appellant (mede)eigenaar is van vier woningen in [woonplaats] . Appellanten hebben desgevraagd nadere inlichtingen verstrekt over de inkomsten uit de verhuur van deze woningen.
1.4.
Met een besluit van 7 december 2020 heeft het college de onder 1.3 vermelde aanvraag van appellanten afgewezen. Met een besluit van 15 december 2020 heeft het college de bijstand van appellanten over de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 september 2020 ingetrokken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 10.551,94 van hen teruggevorderd. Tegen deze besluiten hebben appellanten bezwaar gemaakt. Zij hebben daarbij een inkomensoverzicht verstrekt. Daarop staat onder meer het totaal van de netto inkomsten uit de onderneming en uit de verhuur van de panden per maand. Volgens dit overzicht heeft appellant, naast de huurinkomsten, alleen in de maanden juli 2020, augustus 2020 en september 2020 gesaldeerd een positief bedrijfsresultaat behaald uit beide activiteiten en, volgens dit overzicht, in die maanden geen recht op Tozo.
1.5.
Met een besluit van 22 maart 2021 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit, voor zover hier van belang, heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant inkomsten uit verhuur heeft die als inkomen bij de bijstand in aanmerking moeten worden genomen, omdat de woningen niet toebehoren aan de onderneming van appellant maar privébezittingen zijn. Volgens het college blijkt ook uit het ingediende inkomensoverzicht dat de totale inkomsten van appellanten hoger zijn dan de voor hen geldende bijstandsnorm. Appellanten hebben daarom geen recht op bijstand.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de aangevallen uitspraak niet eens. Zij voeren aan dat ten onrechte hun inkomen per maand is vastgesteld. Ook voeren zij aan dat ten onrechte bij die vaststelling in verband met de huurinkomsten de rentekosten van de verhuurde panden en de negatieve bedrijfsresultaten buiten beschouwing zijn gebleven. Wat zij hierover meer in het bijzonder naar voren hebben gebracht, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking, terugvordering en weigering van bijstand op grond van de Tozo in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Voor de toetsing van het besluit over de intrekking en de terugvordering is de situatie in de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 september 2020 van betekenis. Bij de toetsing van het besluit tot weigering gaat het om de periode van 1 oktober 2020 tot en met 7 december 2020 (perioden in geding).
Inkomensbegrip
4.3.
Niet in geschil is dat appellant twee inkomstenbronnen heeft. Het gaat om inkomsten uit onderneming en inkomsten uit particuliere verhuur van onroerend goed. Ook is niet in geschil dat deze inkomsten bij de verlening van bijstand als in aanmerking te nemen inkomen moeten worden betrokken en dat het totale maandelijkse inkomen van appellant, volgens het onder 1.4 vermelde inkomensoverzicht, in de maanden juli 2020, augustus 2020 en september 2020 hoger was dan de voor appellanten geldende bijstandsnorm.
4.4.
Appellanten hebben aangevoerd dat zij over die maanden toch recht hebben op bijstand op grond van de Tozo. Het college had namelijk niet naar de inkomsten per maand moeten kijken, maar naar de inkomsten over de gehele Tozo-periode. Zo bezien is er volgens appellanten in alle maanden recht op Tozo. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van betekenis.
4.4.1.
De Tozo is een algemene maatregel van bestuur en bevat tijdelijke regels over bijstandsverlening aan zelfstandigen die financieel getroffen zijn door de gevolgen van de coronacrisis. De Tozo vindt, net als het Bbz 2004, haar grondslag in artikel 78f van de Participatiewet (PW). De Tozo kent een eigen inkomensbegrip en de besluitgever heeft bij de wijze waarop het inkomen moet worden vastgesteld uitdrukkelijk niet aangesloten bij de in het Bbz 2004 neergelegde jaarsystematiek. Bij de Tozo is dus van belang het inkomen over ieder van de kalendermaanden afzonderlijk waarin een beroep wordt gedaan op bijstand op grond van de Tozo. De Raad heeft dit eerder overwogen. [1] Dit volgt uit de algemene toelichting bij de Tozo, zoals die hieronder in 4.4.2 en 4.4.3 is weergegeven. [2]
4.4.2.
In de algemene toelichting bij de Tozo heeft de besluitgever benadrukt dat de regeling als onderdeel van de PW in overwegende mate hetzelfde karakter heeft als de PW, namelijk dat van een sluitstuk van de sociale zekerheid. De Tozo heeft dan ook als uitgangspunt dat de zelfstandige primair zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan. Een beroep op aanvullende inkomensondersteuning is dus eerst mogelijk nadat de beschikbare eigen middelen zijn ingezet. Dat volgt uit artikel 11 van de PW. Het inkomen, als onderdeel van die middelen, wordt overeenkomstig de systematiek van de PW per kalendermaand bepaald om het recht op en de hoogte van de bijstand over de desbetreffende maand vast te stellen.
4.4.3.
In die toelichting heeft de besluitgever de keuze om het recht op bijstand op grond van de Tozo te bepalen op basis van het maandelijks inkomen verhelderd. Het Bbz 2004, waarbij ook bijstandverlening aan zelfstandige ondernemers is geregeld, kent een van de PW afwijkende systematiek voor de vaststelling van het inkomen en daarmee voor de vaststelling van het recht op bijstand op grond van het Bbz 2004. Vanwege het vaak fluctuerende inkomen van zelfstandigen wordt het recht op bijstand op grond van het Bbz 2004 voor een langere periode vastgesteld, namelijk per boekjaar. De Tozo is echter door de besluitgever bedoeld als een tijdelijke regeling om de financiële gevolgen van de coronapandemie voor zelfstandigen op te vangen voor de duur van, in eerste instantie, ten hoogste drie maanden. Vanwege die korte duur was het niet mogelijk om de jaarsystematiek van het Bbz 2004 te volgen. Uit het inkomen over een boekjaar is namelijk niet af te leiden wat het inkomen is over de drie maanden waarover het recht op bijstand op grond van de Tozo zou moeten worden vastgesteld. Om die reden is noodzakelijkerwijs teruggevallen op de systematiek van de PW van vaststelling van het inkomen per kalendermaand. Bij de vaststelling van het jaarinkomen kan verder geen onderscheid gemaakt worden tussen financiële problemen als gevolg van de coronapandemie en financiële problemen met andere oorzaken, die zich eventueel hebben voorgedaan buiten de maanden waarvoor de Tozo was bedoeld. Tot slot staat volgens de besluitgever het gevolg van de jaarsystematiek, namelijk het noodzakelijk wachten op afsluiting van het boekjaar, haaks op de wens om de zelfstandige met financiële problemen als gevolg van de coronapandemie snel inkomenszekerheid te bieden.
4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat het college terecht het recht op bijstand op grond van de Tozo heeft vastgesteld op basis van het maandelijks inkomen. Dit betekent, gelet op 1.4 en 4.2, dat de intrekking en terugvordering van bijstand over de maanden maart 2020 tot en met juni 2020 en de afwijzing van de aanvraag om bijstand op grond van Tozo-3 moeten worden beoordeeld. De periode in geding loopt dus nog van 1 maart 2020 tot en met 30 juni 2020 en van 1 oktober 2020 tot en met 7 december 2020 (perioden nog in geding).
Salderen van negatief bedrijfsresultaat
4.6.
Appellanten hebben aangevoerd dat door de coronapandemie in de perioden nog in geding het bedrijfsresultaat negatief was. Volgens appellanten moest het inkomen uit het bedrijf daarom niet op nihil worden gesteld maar op een negatief bedrag. Omdat de kosten van het bedrijf doorliepen is het inkomen uit de verhuur van de woningen aangewend om het negatief bedrijfsresultaat van de onderneming op te vangen. Appellanten konden daardoor het inkomen uit verhuur in zoverre niet aanwenden voor de kosten van hun levensonderhoud. Daarom moeten volgens appellanten de inkomsten uit de verhuur worden gesaldeerd met het negatief bedrijfsresultaat. Appellanten hebben er daarbij op gewezen dat in de artikelen 31 en 32 van de PW, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet staat dat salderen niet kan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
De Tozo is bedoeld om de zelfstandige van een inkomen op bestaansminimum te voorzien in het geval deze financieel is geraakt door de coronapandemie waardoor hij niet voldoende inkomen uit zijn onderneming heeft om in zijn kosten van levensonderhoud te voorzien. De Tozo sluit dan ook aan bij de PW en het Bbz 2004 op grond waarvan algemene bijstand kan worden verleend in aanvulling op de eigen middelen.
4.6.2.
Zoals ook de rechtbank heeft overwogen volgt niet uit de PW en ook niet uit het daarop gebaseerde Bbz 2004 dat bij de toepassing van het inkomensbegrip van de Tozo met een negatief inkomen uit de onderneming moet worden rekening gehouden. De achtergrond daarvan is dat voor de bijstandverlening enkel van belang is of de zelfstandige wel of niet de middelen heeft om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. Als de zelfstandige naast het afwezige inkomen uit de onderneming wel uit andere bron middelen heeft om in die kosten te voorzien is voor bijstandverlening geen plaats. Niet in geschil is dat appellanten in de perioden nog in geding geen inkomen hadden uit de onderneming van appellant. Maar zij hadden wel inkomen uit de verhuur van de woningen, die geen onderdeel uitmaakten van de onderneming. Dat inkomen konden zij aanwenden voor de kosten van levensonderhoud. Dat het vanuit ondernemersperspectief wellicht verstandig was om de uit privé afkomstige middelen uit verhuur aan te wenden om de kosten van de onderneming te bestrijden, die tijdens de coronapandemie doorliepen, maakt dit niet anders. Het college hoefde dus niet het negatief inkomen uit onderneming te verrekenen met positief inkomen uit de andere privé inkomstenbron. De Raad heeft dit al vaker in ander verband geoordeeld. [3] Er bestaat geen grond om daar voor de Tozo anders over te oordelen.
Het gelijkheidsbeginsel
4.7.
Appellanten hebben verder naar voren gebracht dat appellant als zelfstandige anders wordt behandeld dan de zelfstandige die directeur-grootaandeelhouder (dga) is van een besloten vennootschap (BV). Dit is volgens hen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Appellanten stellen dat het inkomen van een dga wel wordt gesaldeerd met een negatief bedrijfsresultaat van de BV. Volgens appellanten is daarom sprake van rechtsongelijkheid. Zij wijzen in dit verband op twee rekenvoorbeelden van inkomsten van een dga, opgenomen in de niet van de Rijksoverheid of het college afkomstige, zogenoemde Handreiking Tozo. [4] Ook als ervan wordt uitgegaan dat de Handreiking Tozo veel door de bijstandverlenende instanties gevolgd wordt, slaagt deze beroepsgrond niet.
4.7.1.
Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Appellant is echter niet vergelijkbaar met een dga. Die is namelijk in loondienst van zijn BV. Dit leidt tot een andere vaststelling van het inkomen uit die onderneming. Maar volgens die rekenvoorbeelden moeten ook dan eventuele uitkeringen en/of overige inkomsten van buiten die onderneming in aanmerking worden genomen. In het geval van appellant gaat het juist om dit laatste. Appellant heeft overige inkomsten die niet in de hoedanigheid van zelfstandige zijn verkregen. Daarom gaat de verwijzing naar de twee rekenvoorbeelden in de Handreiking Tozo niet op.
De hypotheekkosten
4.8.
Tot slot hebben appellanten aangevoerd dat het inkomen uit de verhuur van de woningen te hoog is vastgesteld. Volgens hen is ten onrechte geen rekening gehouden met de rentelasten van de op de verhuurde woningen rustende hypotheken. Deze rentelasten zijn directe kosten van de verhuurinkomsten en moeten daarom daarop in mindering worden gebracht, net zoals de bedrijfskosten in mindering worden gebracht op het bruto bedrijfsresultaat. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
4.8.1.
Het gaat hier om kosten die zijn aan te merken als verwervingskosten van particuliere inkomsten en niet van bedrijfsinkomsten. Volgens vaste rechtspraak is in het kader van de PW geen ruimte voor verrekening van zulke kosten met de inkomsten. [5]
Conclusie en gevolgen
4.9.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de intrekking, terugvordering en de weigering van de bijstand op grond van de Tozo in stand blijven.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgen appellanten geen vergoeding voor hun proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en K.M.P. Jacobs als leden, in tegenwoordigheid van S.N. de Groot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2024.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 32
1. Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voor zover deze:
a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, sociale zekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
(…)
Artikel 78f
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.
Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-1 en Tozo-2)
Artikel 6
1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen:
a. het inkomen van de echtgenoot van de zelfstandige;
b. een teruggave inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen.
2. De verschuldigde inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over inkomen waarover geen loonbelasting is geheven, wordt gesteld op 18 procent van dat inkomen.
(…)
Artikel 9
De algemene bijstand wordt naar de regels van dit besluit verleend voor ten hoogste drie aaneengesloten kalendermaanden en ziet uitsluitend op de kalendermaanden maart tot en met augustus 2020.
Artikel 181. Bij ministeriële regeling kan het aanvraagtijdvak, bedoeld in artikel 3, tweede lid, alsmede de duur en periode, bedoeld in artikel 9, worden verlengd met ten hoogste vier maanden voor zover dat nodig is in verband met de gevolgen van de crisis in verband met COVID-19.
2. In de ministeriële regeling, bedoeld in het eerste lid, kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het recht op bijstand waarbij kan worden afgeweken van dit besluit.
Tijdelijke regeling overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-2)
Artikel 4a
1. Het aanvraagtijdvak, bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het besluit, wordt met vier kalendermaanden verlengd tot en met 30 september 2020 en de duur, bedoeld in artikel 9, van het besluit, wordt met vier maanden verlengd naar ten hoogste zeven aaneengesloten kalendermaanden en de periode, bedoeld in artikel 9, van het besluit wordt met één maand verlengd tot en met de maand september 2020.
Artikel 4b
Indien de aanvraag voor algemene bijstand wordt ingediend op of na 1 juni 2020
a. is artikel 6, eerste lid, onderdeel a, van het besluit niet van toepassing; en
b. betrekt de gehuwde zelfstandige bij de verklaring, bedoeld in artikel 5, onderdelen b en c, van het besluit het inkomen van beide echtgenoten.
Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo-3)
Artikel 3
1. In afwijking van artikel 41 van de wet wordt de aanvraag ingediend bij het college.
2.Voor de toepassing van artikel 44, eerste lid, derde zinsdeel van de wet wordt de aanvraag die is ingediend:
a. voor 1 juni 2020 geacht te zijn ingediend op 1 maart 2020;
b. op of na 1 juni 2020 en voor 1 oktober 2020 geacht te zijn ingediend op 1 juni 2020;
c. op of na 1 oktober 2020 en voor 1 december 2020 geacht te zijn ingediend op 1 oktober 2020;
d. op of na 1 december 2020 geacht te zijn ingediend op de eerste van de kalendermaand waarin de aanvraag is ingediend.
Artikel 6
1. In afwijking van artikel 32, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt niet als inkomen in aanmerking genomen een teruggave inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen.
2. De verschuldigde inkomstenbelasting en premies volksverzekeringen over inkomen waarover geen loonbelasting is geheven wordt gesteld op 18 procent van dat inkomen.
(…)