Uitspraak
22/1781 WSF
Datum uitspraak: 31 juli 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 mei 2022, 21/2508 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
Volgens de rechtbank mocht de minister ten laste van betrokkene geen ov-schuld vaststellen omdat hij erop mocht vertrouwen dat hij in de maanden september tot en met november 2020 van zijn studentenreisproduct gebruik mocht maken. De Raad komt tot een ander oordeel. Betrokkene wist of kon weten dat hij geen recht had op een reisvoorziening omdat hij niet meer studeerde. Aan de informatie over de verlenging van het reisrecht in verband met de coronamaatregelen mocht hij niet het vertrouwen ontlenen dat hij van zijn reisrecht ook gebruik mocht maken zonder dat hij voor een opleiding ingeschreven was. Dat betekent dat de ov-schuld in stand blijft.
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld. Betrokkene heeft geen verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 19 juni 2024. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door F. Hummel-Fekkes. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door [naam].
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Betrokkene heeft studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) ontvangen tot 1 september 2020. Met ingang van die datum staat hij niet langer ingeschreven als student bij een onderwijsinstelling.
1.2.
Op 14 april 2020 is het bericht “OV-kaart studenten met drie maanden verlengd vanwege coronamaatregelen” verschenen op de website van de Rijksoverheid.
1.3.
In een e-mail van 19 mei 2020 heeft de minister aan betrokkene mededelingen gedaan over de voorwaarden waaronder recht op een extra reisrecht bestaat.
1.4.
In een bericht van 4 augustus 2020 met onderwerp “Einde recht prestatiebeurs, start leenfase” is aan betrokkene meegedeeld dat hij het maximale aantal maanden prestatiebeurs heeft verbruikt en hij vanaf 1 september 2020 nog maximaal 15 maanden recht heeft op een reisvoorziening en 36 maanden kan lenen.
1.5.
In een besluit van 11 november 2020 is aan betrokkene meegedeeld dat hij geen studiefinanciering toegekend krijgt, omdat hij vanaf september 2020 niet meer is ingeschreven voor een opleiding die daarop recht geeft.
1.6.
In een besluit van 17 november 2020 is aan betrokkene meegedeeld dat hij per 16 november 2020 niet meer mag reizen met zijn studentenreisproduct, omdat daarop geen recht meer bestaat. In dat besluit is tevens meegedeeld dat het product is geblokkeerd.
1.7.
In een besluit van 10 december 2020 heeft de minister ten laste van betrokkene een schuld vastgesteld van € 750,-, omdat betrokkene in de periode september tot en met november 2020 met zijn studentenreisproduct heeft gereisd, terwijl hij daarop geen recht had.
1.8.
Met zijn besluit van 25 februari 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 10 december 2020 ongegrond verklaard.
De uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de uitlatingen in het nieuwsbericht van 14 april 2020 worden aangemerkt als een uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging dat in een geval als dat van betrokkene het recht op het gebruik van het studentenreisproduct werd verlengd met drie maanden. In het nieuwsbericht van 14 april 2020 wordt weliswaar in zijn algemeenheid opgemerkt dat de verlenging van het reisrecht een tegemoetkoming is voor de mogelijke vertraging die studenten oplopen vanwege de genomen coronamaatregelen, maar het nieuwsbericht vermeldt ook specifiek dat iedere student die een opleiding volgt aan een hogeschool of universiteit én in maart recht had op een studentenreisproduct, de verlenging krijgt. Met name deze laatste mededeling acht de rechtbank zodanig concreet en ondubbelzinnig dat betrokkene hieraan het in rechte te beschermen vertrouwen kon en ook mocht ontlenen dat zijn reisrecht werd verlengd. Alle in het nieuwsbericht genoemde omstandigheden zijn op hem van toepassing, immers hij volgde niet alleen een opleiding aan de universiteit en had in maart 2020 recht op een studentenreisproduct, maar hij heeft door de genomen coronamaatregelen ook vertraging opgelopen. Dat betekent dat aan betrokkene niet kan worden toegerekend dat het reisproduct niet tijdig is stopgezet. Het standpunt van de minister dat voor toepassing van de verlenging als voorwaarde blijft gelden dat betrokkene stond ingeschreven aan een onderwijsinstelling doet hieraan niet af, omdat die hoofdregel in een normale situatie geldt, terwijl de regeling voor verlenging van het reisrecht nu juist in het leven is geroepen vanwege een uitzonderlijke situatie, te weten de coronacrisis.
Het standpunt van de minister
3. De minister heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte heeft gehonoreerd. Het nieuwsbericht van 14 april 2020 waarop betrokkene zich in dit verband heeft beroepen bevat geen onjuiste informatie en betrokkene mocht er niet uit afleiden dat hij aanspraak zou maken op het studentenreisproduct, ondanks het feit dat hij niet meer stond ingeschreven. Ook uit de mailing die op 19 mei 2020 is verstuurd blijkt dat een inschrijving vereist is. Dat er sprake moet zijn van een inschrijving voor onderwijs geldt als een van de hoofdlijnen voor een aanspraak op studiefinanciering. Bovendien rustte op betrokkene de verplichting om (tijdig) aan de minister door te geven dat hij niet meer stond ingeschreven voor het volgen van onderwijs en het studentenreisproduct (tijdig) stop te zetten. Het had op de weg van betrokkene gelegen om nadere informatie in te winnen wanneer hij vragen had over de gevolgen van het nieuwsbericht in zijn concrete situatie. Ten aanzien van de periode september 2020 tot en met november 2020 kan bovendien nog worden opgemerkt dat dit binnen de reguliere aanspraak op het studentenreisproduct zou vallen en dat de verlenging met drie maanden voor betrokkene eerst de periode september 2021 tot en met november 2021 zou kunnen betreffen. Uit het nieuwsbericht volgt immers dat de verlenging ingaat nadat het recht verloopt.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Als uitgangspunt geldt dat een student voor een aanspraak op studiefinanciering, waaronder een reisvoorziening, moet voldoen aan de (basis)voorwaarden in de Wsf 2000. Een van die voorwaarden is dat sprake is van inschrijving voor een opleiding die valt onder de reikwijdte van de paragrafen 2.2 tot en met 2.4 van die wet. Betrokkene was in de periode september tot en met november 2020 niet ingeschreven voor zo’n opleiding en hij had daarom (ook) geen recht op de reisvoorziening. Hij heeft zijn studentenreisproduct echter niet tijdig stopgezet en in de periode vanaf september 2020 wel gebruik gemaakt van zijn studentenreisproduct. Volgens vaste rechtspraak wordt een student geacht op de hoogte te zijn van de hoofdlijnen van de Wsf 2000, zoals de hiervoor genoemde voorwaarde, zodat aan een student kan worden tegengeworpen dat hij zich daaraan niet heeft gehouden. [1] De minister was in beginsel dan ook bevoegd een ov-schuld vast te stellen. Dat is op grond van het zevende lid van artikel 3.27 van de Wsf 2000 anders als het niet tijdig stopzetten aantoonbaar niet aan de student kan worden toegerekend (overmacht), of als er anderszins aanleiding is om met toepassing van de hardheidsclausule af te wijken van het tweede lid van artikel 3.27 van de Wsf 2000. [2] Betrokkene heeft gesteld dat van dat laatste sprake is.
4.2.
Concreet gaat het in deze zaak dan om de vraag of betrokkene uit het nieuwsbericht van 14 april 2020 en de daaropvolgende e-mail van 19 mei 2020 heeft mogen afleiden dat hij in de periode september tot en met november 2020 gebruik heeft mogen maken van zijn studentenreisproduct, ook zonder dat hij was ingeschreven bij een onderwijsinstelling.
4.3.
De minister heeft op 14 april 2020 via de website van de rijksoverheid informatie verstrekt over de verlenging voor studenten van hun aanspraak op het reisrecht vanwege de in het voorjaar van 2020 getroffen coronamaatregelen. Deze informatie is, in andere bewoordingen maar met eenzelfde strekking, herhaald op 19 mei 2020. Naast deze informatie is vanaf de zomer van 2020 informatie verstrekt op de website van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
4.4.1.
In het bericht van 14 april 2020 staat, voor zover hier van belang, het volgende:
“Door de coronamaatregelen aan universiteiten en hogescholen wordt het onderwijs op afstand georganiseerd, waardoor studenten weinig gebruik maken van hun studentenreisproduct. Om hen tegemoet te komen wordt daarom het recht op het reisproduct verlengd met drie maanden. Nadat het ov-reisrecht verloopt gaan de drie extra maanden recht automatisch in. De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) krijgt veel vragen binnen over het studentenreisproduct, bijvoorbeeld over of het reisrecht gestopt kan worden en de maanden opgespaard kunnen worden totdat de coronamaatregelen over zijn. Het studentenreisproduct is onderdeel van het hele recht op studiefinanciering, dus het opsparen kan alleen als de hele studiefinanciering wordt stopgezet. Dat is voor veel studenten een onmogelijke optie, omdat studiefinanciering juist nu nodig is om in de kosten van levensonderhoud te voorzien. Daarom wordt de maximale termijn dat een student recht heeft op het studentenreisproduct verlengd, in eerste instantie met drie maanden. Afhankelijk van het verloop van de coronacrisis wordt gekeken of deze verlenging voldoende is. Onderwijsinstellingen werken er hard aan om het onderwijs zoveel mogelijk in aangepaste vorm doorgang te laten vinden, zodat studenten geen vertraging hoeven op te lopen. Momenteel is nog niet duidelijk of de coronamaatregelen leiden tot vertraging bij studenten, maar mocht dat het geval zijn dan voorziet de verlenging van het reisrecht hierin. Iedere student die een opleiding volgt aan een hogeschool of universiteit én in maart recht had op een studentenreisproduct, krijgt de verlenging. (…) In tegenstelling tot studenten van universiteiten en hogescholen – die nominale studieduur plus één jaar extra recht hebben – hebben mbo-studenten standaard recht op de reisvoorziening voor hun nominale studieduur plus drie jaar extra. (…)”
4.4.2.
In een e-mailbericht van 19 mei 2020 aan studenten van wie de minister destijds beschikte over een mailadres, is het volgende opgenomen:
“(…) [de drie extra maanden] gaan automatisch in nádat je recht op het studentenreisproduct zou verlopen. Voorwaarde is wel dat je dan nog ingeschreven staat bij een opleiding die recht geeft op studiefinanciering.”
4.4.3.
Vanaf de zomer van 2020 was op de website van de DUO (gedurende enige tijd) de volgende informatie te vinden:
“Om studenten in het hoger onderwijs tegemoet te komen, krijgt iedere student die een opleiding volgt aan hbo of universiteit én gebruik maakte van het recht op het studentenreisproduct (…) 3 maanden extra reisrecht. De student moet nog wel ingeschreven staan bij een opleiding die recht geeft op studiefinanciering.(…) Als u langer studeert dan uw nominale studieduur plus 1 jaar, dan gaan de extra 3 maanden recht automatisch in.”
4.5.
Betrokkene heeft het bericht van 14 april 2020 gelezen en de mail van 19 mei 2020 ontvangen. Hij heeft na lezing van de informatie in het bericht van 14 april 2020 erop vertrouwd dat hij na het beëindigen van zijn studie nog drie maanden kon reizen met zijn studentenreisproduct. Over de mail van 19 mei 2020 heeft hij gesteld dat hij ervan uitging dat die dezelfde informatie bevatte.
4.6.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of, en zo ja hoe, het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [3] Het verstrekken van ‘algemene’ informatie kan onder omstandigheden, bijvoorbeeld als deze tot op zekere hoogte gepersonaliseerd is, op zichzelf worden beschouwd als een uitlating waaraan een belanghebbende het vertrouwen kan ontlenen dat bepaalde rechten worden verstrekt of behouden zonder dat aan de gebruikelijke voorwaarden daarvoor moet worden voldaan.
4.7.1.
Wat betrokkene uit de verstrekte informatie heeft afgeleid berust echter op een onjuiste lezing daarvan. Aan het gebruik van het extra toegekende reisrecht is in de berichtgeving nadrukkelijk de voorwaarde gekoppeld dat de student op dat moment nog moet zijn ingeschreven voor een opleiding die recht geeft op studiefinanciering. Daarnaast volgt uit de verstrekte informatie dat de verlenging van de maximale termijn van het reisrecht – dat is op grond van artikel 5.2, vierde lid, van de Wsf 2000 de nominale cursusduur van de opleiding, vermeerderd met 12 maanden – pas aan de orde is nadat het reisrecht is verlopen. Uit het besluit van 4 augustus 2020 volgt dat betrokkene vanaf september 2020 nog 15 maanden reisrecht had (de 12 maanden, hiervoor bedoeld, vermeerderd met de 3 maanden verlenging wegens corona). Het reisrecht van betrokkene was per september 2020 dus nog niet verlopen en verlenging zou pas aan de orde zijn vanaf september 2021. Zou betrokkene de informatie zorgvuldig hebben gelezen, dan zou hij ook tot deze conclusie hebben kunnen komen. Dat had hem daarnaast op het spoor kunnen zetten de informatie op de website van de DUO te raadplegen of gericht navraag te doen. Dat hij dat niet heeft gedaan, komt voor zijn risico.
4.7.2.
De minister heeft er verder op gewezen dat betrokkene zijn studiefinanciering niet tijdig heeft stopgezet, hoewel hij daartoe op grond van artikel 9.2, derde lid, van de Wsf 2000 wel gehouden was. Zou hij dit wel hebben gedaan, dan zou hij bij de terugmelding van de stopzetting van zijn studiefinanciering te horen hebben gekregen dat hij zijn reisproduct ook moest stopzetten. Met deze nalatigheid heeft betrokkene de minister de kans ontnomen om hem (tijdig) te wijzen op de verplichting het reisrecht stop te zetten.
4.8.
Wat hiervoor is overwogen betekent dat het aan betrokkene kan worden toegerekend dat hij zijn reisproduct niet tijdig heeft stopgezet. Dat betekent ook dat de ov-schuld terecht is vastgesteld. Dat betrokkene in de periode in geding maar zeer beperkt met zijn studentenreisproduct heeft gereisd, is niet van belang en geeft geen aanleiding de ov-schuld op een lager bedrag vast te stellen. [4] Voor toepassing van de hardheidsclausule hoefde de minister geen aanleiding te zien.
Conclusie en gevolgen
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep slaagt. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Gelet op de mededeling van de minister ter zitting dat de ov-schuld over de maand november 2020 vanwege de blokkering van het studentenreisproduct in die maand onjuist is berekend, zal de Raad ook het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien. De ov-schuld zal worden vastgesteld op € 600,-. Omdat uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de minister het studentenreisproduct van betrokkene voor de tweede helft van november 2020 terecht heeft geblokkeerd, blijven de kosten die betrokkene vergoed wilde hebben voor zijn reizen in die periode voor zijn rekening.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 februari 2021 gegrond en vernietigt dat besluit, voor zover de ov-schuld is vastgesteld op € 750,-;
- herroept het besluit van 10 december 2020, stelt de ov-schuld vast op € 600,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 25 februari 2021.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en M.L. Noort als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) R.R. Olde Engberink
Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels
Artikel 3.27. Beëindiging reisrecht
1. De persoon die een reisrecht toegekend heeft gekregen is verplicht er zorg voor te dragen dat het reisproduct is stopgezet op uiterlijk de tiende kalenderdag van de maand waarin:
a. zijn aanspraak op reisrecht is beëindigd; of
b. zijn reisproduct op grond van artikel 3.7, tweede of vierde lid, is vervangen door een reisvoorziening in de vorm van geld.
2. Indien het reisproduct niet is stopgezet na de termijn, genoemd in het eerste lid, aanhef, en er gebruik van is gemaakt, is degene aan wie het reisrecht is toegekend aan Onze Minister per halve kalendermaand een bedrag verschuldigd van, naar de maatstaf van 1 januari 2019:
a. € 75,00 voor zover het de eerste en de tweede halve kalendermaand betreft; en
b. € 150,00 voor zover het de derde en daaropvolgende halve kalendermaanden betreft.
3. De eerste helft van een kalendermaand loopt tot en met de vijftiende dag van die maand.
4. De opbouw van de bedragen, genoemd in het tweede lid, vangt aan op het moment dat sprake is van één van de situaties genoemd in het eerste lid, onderdelen a en b, waarbij voor de eerste halve kalendermaand waarin € 75,00 verschuldigd is uitsluitend wordt gekeken naar het gebruik van het reisproduct tijdens de elfde tot en met de vijftiende dag van die maand.
5. Er is geen bedrag verschuldigd over de halve kalendermaanden waarin geen gebruik gemaakt is van het reisproduct.
6. Indien een student na het beëindigen van zijn aanspraak op het reisrecht opnieuw een reisrecht toegekend heeft gekregen, is na het beëindigen van het laatst toegekende reisrecht wederom sprake van een eerste halve kalendermaand, als bedoeld in het tweede lid, onder a.
7. Het tweede lid is niet van toepassing op een periode waarin het degene aan wie het reisrecht is toegekend, aantoonbaar niet kan worden toegerekend dat het reisproduct niet tijdig is stopgezet.
8. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld met betrekking tot de wijze van beëindigen van het reisrecht, en kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop en het tijdstip waarvoor de niet-toerekenbaarheid, bedoeld in het zevende lid, moet worden aangetoond.
Artikel 5.2 Vorm en duur studiefinanciering
1. De prestatiebeurs hoger onderwijs wordt eenmalig aan een ho-student verstrekt gedurende 4 jaar, vermeerderd met:
a. eenmalig een jaar indien een ho-student is ingeschreven aan een masteropleiding, bedoeld in artikel 7.4b, derde tot met achtste lid, van de WHW;
b. eenmalig het aantal maanden dat het resultaat is van het aantal studiepunten, genoemd in artikel 7.4a, derde tot en met zevende lid, van de WHW, minus zestig en gedeeld door vijf, indien een ho-student is ingeschreven aan een in de betreffende artikelleden genoemde opleiding.
(…)
4. Gedurende 36 maanden na de periode, bedoeld in het eerste lid, kan het collegegeldkrediet worden verstrekt en kan daarnaast studiefinanciering worden verstrekt in de vorm van een lening. Het bedrag van de lening, bedraagt in afwijking van de artikelen 3.1, vierde lid, 3.3, 3.13 en 3.18 naar de maatstaf van 1 januari 2014 per maand € 894,51. In de eerste 12 maanden kan tevens een reisvoorziening worden verstrekt in de vorm van een prestatiebeurs.
(…)
Artikel 9.2 Verstrekken van inlichtingen door personen
(…)
3. Inlichtingen over zichzelf, voor zover zij kunnen leiden tot de toekenning van minder studiefinanciering of tot verhoging van het bedrag van de termijnbetalingen worden steeds ongevraagd en schriftelijk verstrekt door de student onderscheidenlijk door de debiteur, onmiddellijk na het bekend worden van die gegevens. De inlichtingen, bedoeld in de eerste volzin, omvatten niet het doorgeven van een wijziging van het adres als bedoeld in de Wet basisregistratie personen.
(…)