Uitspraak
19.4208 WSF
Datum uitspraak: 1 april 2021
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 september 2019, 19/3034 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
De minister heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft haar vader een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn te kennen gegeven gebruik te willen maken van het recht om ter zitting te worden gehoord. De Raad heeft het onderzoek gesloten met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene heeft, voor zover hier van belang, in 2018 studiefinanciering genoten op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Een reisrecht, in de vorm van een studentenreisproduct (reisproduct), maakte daarvan deel uit.
1.2.
Bij besluit van 11 november 2018 heeft de minister vastgesteld dat betrokkene vanaf 1 september 2018 geen recht meer heeft op studiefinanciering, omdat zij niet meer is ingeschreven voor een opleiding waarvoor studiefinanciering kan worden verstrekt.
1.3.
Bij een tweede besluit van 11 november 2018 heeft de minister aan betrokkene een OV-schuld van € 388,- opgelegd omdat zij het reisproduct in de maanden september 2018 en oktober 2018 niet heeft stopgezet.
1.4.
Bij besluit van 22 november 2018 heeft de minister de OV-schuld van betrokkene met een bedrag van € 194,- verhoogd omdat zij ook in de maand november 2018 het reisproduct niet heeft stopgezet.
1.5.
Bij brief van 5 december 2018 heeft de minister aan betrokkene meegedeeld dat zij haar reisproduct op 4 december 2018 heeft stopgezet.
1.6.
Betrokkene heeft op 10 december 2018 tegen de onder 1.3 en 1.4 vermelde besluiten bezwaar gemaakt.
1.7.
Bij besluit van 22 december 2018 heeft de minister de OV-schuld van betrokkene verhoogd met een bedrag van € 97,- omdat zij in de periode van 1 december 2018 tot 4 december 2018 het reisproduct niet heeft stopgezet.
1.8.
Bij besluit van 27 maart 2019 (bestreden besluit) heeft de minister het tegen de besluiten van 11 november 2018 en 22 november 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit, mede onder verwijzing naar de overwegingen in haar uitspraak van 21 maart 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:3200, gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de OV-schuld van betrokkene verminderd tot een bedrag van € 150,-. De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van een situatie waarin het niet tijdig stopzetten van het reisproduct betrokkene aantoonbaar niet kan worden toegerekend. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat niet weersproken is en ook aannemelijk wordt geacht dat betrokkene haar reisrecht in de maanden september, oktober en november 2018 niet heeft gebruikt. In dat geval is geen sprake van gederfde inkomsten voor het vervoersbedrijf. De oplegging en inning van de OV-schuld, gevolgd door afdracht aan de vervoersbedrijven, dient dan ook niet ter compensatie voor gederfde inkomsten van de vervoersbedrijven en kan daarom niet worden aangemerkt als maatregel gericht op herstel. Naar het oordeel van de rechtbank krijgt de opgelegde OV-schuld op grond van het bovenstaande in het onderhavige geval het karakter van een punitieve maatregel. Aan betrokkene wordt immers de verplichting opgelegd tot het betalen van € 582,- op grond van de omstandigheid dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 3.27, eerste lid, van de Wsf 2000. De opgelegde OV-schuld dient voorts onmiddellijk te worden betaald en vormt daarmee een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom gericht op bestraffing van de overtreder. Dit maakt dat de opgelegde OV-schuld in wezen als een bestuurlijke boete moet worden gezien. Ten onrechte is deze boete niet afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van betrokkene slechts sprake van geringe verwijtbaarheid ter zake van het niet tijdig beëindigen van haar reisrecht.
3. De minister heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat betrokkene in de maanden september, oktober en november 2018 geen gebruik heeft gemaakt van het reisproduct. Betrokkene heeft immers geen bewijs overgelegd waaruit dat blijkt. Hij heeft verder aangevoerd dat de rechtbank
ten onrechte geoordeeld heeft dat geen sprake is van gederfde inkomsten voor de OV-bedrijven omdat betrokkene het reisproduct niet heeft gebruikt. Betrokkene heeft de beschikking gehad over het reisproduct, dat ook als dat niet wordt gebruikt een bepaalde geldswaarde vertegenwoordigt. De OV-schuld heeft aldus geen punitief karakter en deze kan dus niet worden aangemerkt als een bestuurlijke boete.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1.
Het recht op studiefinanciering van betrokkene is met ingang van 1 september 2018 beëindigd. Betrokkene heeft het reisproduct niet binnen vijf werkdagen daarna stopgezet, maar pas op 4 december 2018, als gevolg waarvan een OV-schuld is ontstaan. Kern van het geschil tussen partijen is de vraag of deze OV-schuld, die betrokkene op grond van artikel 3.27 van de Wsf 2000 aan de minister moet voldoen, een punitief of een reparatoir karakter heeft.
4.1.2.
Betrokkene heeft het oordeel van de rechtbank dat de te late stopzetting van het reisproduct aan haar kan worden toegerekend, welk oordeel overigens door de Raad wordt onderschreven, niet aangevochten. De Raad neemt dat bij de verdere beoordeling dan ook als uitgangspunt.
4.2.
De uitspraak van 21 maart 2019 waarnaar de rechtbank voor de motivering van haar oordeel heeft verwezen, is door de Raad vernietigd bij uitspraak van 18 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3017. In aansluiting bij deze uitspraak wordt het volgende overwogen.
4.3.1.
In de uitspraken van de Raad van 15 november 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AF1612 en van de rechtbank Groningen van 27 augustus 2001, ECLI:NL:RBGRO:2001:AD8049, die de rechtbank heeft aangehaald in de uitspraak van 21 maart 2019, ECLI:NL:RBNHA:2019:3200, waarnaar zij voor de motivering van haar oordeel mede heeft verwezen, is het systeem rond het recht op het reisproduct en de stopzetting daarvan beschreven en toegelicht. Kort gezegd komt dat systeem erop neer dat de Staat op basis van een met de OV-bedrijven gesloten overeenkomst voor alle reisrechten waarvan rechtmatig gebruik kan worden gemaakt een vergoeding verschuldigd is. Aan studenten die ten onrechte over het reisproduct beschikken, wordt, ter compensatie van wat de Staat niet aan de OV-bedrijven betaalt, op basis van – tegenwoordig – artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 achteraf een vast bedrag in rekening gebracht. Dat bedrag komt (in ieder geval bij benadering) overeen met de waarde van het reisrecht in het economisch verkeer.
4.3.2.
Het systeem is sinds de invoering ervan in essentie niet gewijzigd. De bedragen voor het ten onrechte beschikken over het reisproduct zijn sinds de invoering van het reisrecht wel enkele malen gewijzigd, zowel in het voordeel als in het nadeel van studenten, maar dat doet aan dit systeem niet af. Nog steeds sluit de Staat een overeenkomst met de OV-bedrijven waarin is geregeld dat studenten een reisrecht ontvangen waarmee zij zonder zelf te betalen of met korting van het door de OV-bedrijven aangeboden vervoer gebruik kunnen maken. De Staat betaalt voor het totaal van deze reisrechten, voor zover studenten daarover op grond van de Wsf 2000 beschikken en voor zover deze rechten zijn geactiveerd, een vergoeding aan de OV-bedrijven. Voor geactiveerde reisrechten waarop ingevolge de Wsf 2000 geen recht meer bestaat, is overeengekomen dat de OV-bedrijven achteraf worden gecompenseerd door de afdracht van door de minister op grond van artikel 3.27, tweede lid, van de Wsf 2000 in rekening gebrachte en geïnde OV-schulden (onder aftrek van een bedrag voor de inning). Daarmee ligt vast dat de Staat in beginsel voor alle geactiveerde reisrechten een vergoeding verschuldigd is, die voor wat betreft de rechten waarover de studenten ten onrechte beschikken achteraf moeten worden afgedragen. Daardoor worden op individueel niveau door de Staat kosten gemaakt voor het reisrecht. Nog steeds vertegenwoordigt het reisrecht een waarde in het economisch verkeer, ongeacht of van dat recht gebruik wordt gemaakt, en ook is er nog steeds een rechtstreekse relatie tussen de kostprijs van het reisrecht en de door de Staat aan de OV-bedrijven te betalen vergoeding.
4.4.
Uit 4.3.2 volgt dat, anders dan namens betrokkene in hoger beroep is gesteld, geen sprake is van onverschuldigde betalingen door de Staat aan de OV-bedrijven voor geactiveerde reisrechten waarop ingevolge de Wsf 2000 geen recht bestaat.
4.5.
De rechtbank heeft haar conclusie dat het opleggen van een OV-schuld aan betrokkene een punitieve sanctie is mede gebaseerd op het gegeven dat betrokkene van haar reisrecht geen gebruik heeft gemaakt. Zij is volgens de rechtbank een bedrag verschuldigd zonder dat daar vervoer tegenover heeft gestaan. De rechtbank heeft bij haar redenering echter miskend dat de vergoeding niet verschuldigd is voor het feitelijk gebruik van het reisrecht, ook al kan dat gebruik op individueel niveau worden vastgesteld, maar voor het beschikken over het reisproduct, dus de mogelijkheid het reisrecht te gebruiken.
4.6.
Nu uit wat is overwogen onder 4.3.1, 4.3.2 en 4.5 volgt dat de OV-schuld geen punitief karakter heeft, is niet van belang of betrokkene nog gebruik heeft gemaakt van het reisrecht nadat het reisproduct had moeten worden stopgezet, zodat de hierop betrekking hebbende hogerberoepsgrond geen bespreking behoeft.
4.7.
Wat is overwogen onder 4.1.1 tot en met 4.6 betekent dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dat betekent dat de ten laste van betrokkene vastgestelde OV-schuld in stand blijft. Ter voorlichting van betrokkene wordt erop gewezen dat dit ook geldt voor de verhoging daarvan in het besluit van 22 december 2018.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 maart 2019 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van P. Boer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2021.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) P. Boer