Uitspraak
21/3593 PW, 21/3594 PW, 21/3595 PW, 21/3596 PW, 22/3469 PW, 22/3470 PW, 22/3471 PW, 22/3472 PW, 21/3584 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 23 augustus 2021, 19/4461, 19/4462, 19/4463 en 19/4473 (aangevallen uitspraak 1) en 19/4471 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee (college)
Datum uitspraak: 2 mei 2023
PROCESVERLOOP
Met ingang van 1 januari 2023 is het college door een gemeentelijke herindeling rechtsopvolger geworden van het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis. Met het college wordt in deze uitspraak dus ook dat college bedoeld.
De Raad heeft in de gedingen tussen partijen een tussenuitspraak gedaan op 14 juni 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1432 (tussenuitspraak).
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college op 31 augustus 2022 een nieuw besluit genomen (nader besluit).
De Raad heeft appellante bij brief van 20 september 2022 in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over dit besluit binnen een termijn van vier weken naar voren te brengen. Na het verstrijken van de termijn heeft de Raad het onderzoek gesloten. Nadat appellante heeft bericht dat zij de brief van 20 september 2022 niet heeft ontvangen, is het onderzoek heropend en is zij opnieuw in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over het besluit van 31 augustus 2022 naar voren te brengen. Van die gelegenheid heeft zij gebruik gemaakt.
De Raad heeft bepaald dat het nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, waarna het onderzoek is gesloten. De Raad heeft partijen dit bericht bij brief van 17 januari 2023, waarbij is meegedeeld dat op 28 februari 2023 uitspraak wordt gedaan.
Appellante heeft vervolgens op 19 januari 2023 een wrakingsverzoek ingediend tegen de behandelend rechters.
Bij uitspraak van 13 maart 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:454, heeft de Raad dit verzoek afgewezen. Vervolgens is de uitspraak bepaald op 2 mei 2023.
OVERWEGINGEN
Aangevallen uitspraak 1 en nader besluit
1. Voor een uiteenzetting van de feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de tussenuitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1.
In de bestreden besluiten 1 tot en met 4 van 23 juli 2019 gaat het om de intrekking en terugvordering van de bijstand over een viertal perioden in 2018 in verband met het door appellante ontvangen vermogen in de vorm van schadevergoeding (bestreden besluit 1) en dwangsommen (bestreden besluiten 2 tot en met 4).
1.2.
In de tussenuitspraak is geoordeeld dat de bestreden besluiten op een onjuiste feitelijke en juridische grondslag berusten. Aangezien door de vermogenstoeval op 17 mei 2018 de bijstandsverlening gedurende een periode van ten minste dertig dagen zou zijn onderbroken, moet aan de intrekking per 17 mei 2018 de werking van een beëindiging worden toegekend. Het college had daarom moeten onderzoeken en beoordelen of de vermogenssituatie van appellante vanaf de 31ste dag van de onderbreking van de bijstand, te weten vanaf 16 juni 2018, leidt tot hernieuwde bijstandsverlening met een nieuwe vaststelling van het vermogen en een nieuwe bepaling van het vrij te laten vermogen. Het college heeft dat niet gedaan. Het bestreden besluit 1 berust dan ook niet op een deugdelijke grondslag. Dat heeft niet alleen gevolgen voor bestreden besluit 1, maar ook voor de bestreden besluiten 2 tot en met 4. Ook deze besluiten ontberen een deugdelijke grondslag, reeds omdat bij de beoordeling van de gevolgen van de vermogenstoevallen van 17 juli 2018, 6 september 2018 en 2 november 2018 voor de bijstand van appellante van belang is of de vermogenstoeval van 17 mei 2018 leidt tot hernieuwde bijstandsverlening met een nieuwe vaststelling van het vermogen en een nieuwe bepaling van het vrij te laten vermogen. De Raad heeft het college opgedragen de gebreken in de bestreden besluiten te herstellen.
1.3.
Bij het nader besluit heeft het college de bestreden besluiten 1 tot en met 4 gewijzigd. Het college trekt de bijstand van appellante uitsluitend in over de periode van 17 mei 2018 tot en met 15 juni 2018 en vordert uitsluitend de over die periode gemaakte kosten van bijstand ter hoogte van € 600,28 van appellante terug. Het college heeft het vrij te laten vermogen per 16 juni 2018, de datum vanaf welke appellante weer recht heeft op bijstand, vastgesteld op € 6.020,-, per 17 juli 2018 op € 4.760,-, per 6 september 2018 op € 3.500,- en per 2 november 2018 op € 2.240,-.
2. Het nader besluit wordt met toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij het geding in hoger beroep betrokken, nu daarmee niet is tegemoetgekomen aan de bezwaren van appellante. Deze procedure is geregistreerd onder de zaaknummers 22/3469 PW, 22/3470 PW, 22/3471 PW en 22/3472 PW.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1
3.1.
Appellante heeft in haar zienswijze aangevoerd dat de Raad moet terugkomen van zijn tussenuitspraak omdat die berust op een onjuiste grondslag en op evident onjuiste uitgangspunten. Dit betoog slaagt niet.
3.1.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 8 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4390) mag een rechtscollege slechts in zeer uitzonderlijke gevallen terugkomen van een in een tussenuitspraak zonder voorbehoud gegeven oordeel. Deze situatie doet zich hier niet voor. Dat appellante zich niet kan vinden in het oordeel van de Raad in de tussenuitspraak en de daaraan ten grondslag liggende uitspraak van 20 februari 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:792), is geen reden om terug te komen van de tussenuitspraak. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat niet alle beroepsgronden zijn besproken in de tussenuitspraak. Die kunnen en zullen immers in deze uitspraak – voor zover nog nodig – worden beoordeeld.
3.2.
De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 1 geoordeeld dat de ontvangen dwangsommen niet noodzakelijkerwijs de toepassing van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, ten eerste van de Participatiewet (PW) met zich meebrengen. Appellante heeft in hoger beroep de in de tussenuitspraak nog niet besproken beroepsgrond naar voren gebracht dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college de bijstand niet had mogen intrekken, maar alleen met toepassing van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, ten eerste, van de PW had mogen terugvorderen omdat sprake is van achteraf verkregen middelen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet in geschil is dat appellante op het moment dat de dwangsommen op haar bankrekening werden bijgeschreven hier feitelijk over beschikte en de dwangsommen kon aanwenden voor de kosten van haar levensonderhoud en dat appellante het college tijdig de ontvangst van de dwangsommen heeft gemeld. Indien met de dwangsommen de grens van het vrij te laten vermogen van appellante zou zijn overschreden, zou het college bevoegd zijn de bijstand in te trekken met toepassing van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de PW en kosten van bijstand terug te vorderen met toepassing artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW. Het betoog van appellante dat het college in plaats daarvan artikel 58, tweede lid, aanhef en onder f, ten eerste, van de PW zou hebben moeten toepassen, wordt niet gevolgd, reeds omdat dit (ook) een discretionaire bevoegdheid betreft. Vergelijk de uitspraak van 25 januari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:156. Indien een schending van de inlichtingenverplichting heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand is het bestuursorgaan verplicht de bijstand in te trekken en terug te vorderen met toepassing van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW en artikel 58, eerste lid, van de PW. Dit was bij de niet-tijdig gemelde ontvangst van de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn het geval. In zoverre had het college bij het bestreden besluit 1 niet de keus de intrekking en terugvordering achterwege te laten. Voor de ontvangsten van de dwangsommen daarna is dit niet meer van belang.
3.3.
Op grond van wat in de tussenuitspraak is overwogen slaagt het hoger beroep en dient aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten, te worden vernietigd. De Raad zal de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten 1 tot en met 4 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Nader besluit
3.4.
Appellante heeft in haar zienswijze over het nader besluit naar voren gebracht dat de brief van 31 augustus 2022 niet als een besluit kan worden aangemerkt omdat de brief aan de Raad is gericht en het besluit niet op de voorgeschreven wijze aan haar is bekendgemaakt. Deze beroepsgrond slaagt niet.
3.4.1.
Het nader besluit is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het college met dit besluit de bestreden besluiten 1 tot en met 4 heeft gewijzigd. Het college heeft het nader besluit genomen naar aanleiding van de tussenuitspraak en conform artikel 6:19, derde lid, van de Awb onverwijld ter beschikking gesteld aan de Raad. Appellante heeft het nader besluit ontvangen door toezending door de Raad. Nu appellante kennis heeft gekregen van het nader besluit, moet het ervoor worden gehouden dat het nader besluit is bekendgemaakt en in werking is getreden.
3.5.
Verder heeft appellante aangevoerd dat het college in het nader besluit het vermogen per 16 juni 2018, in navolging van de uitspraak van 20 februari 2018, (ECLI:NL:CRVB:2018:792), ten onrechte op nihil heeft gesteld.
3.5.1.
Aan de vermelding in het nader besluit dat het vermogen van appellante wordt vastgesteld op nihil komt niet die betekenis toe die appellante daaraan hecht. Uit het aan het nader besluit ten grondslag liggend rapport van 18 augustus 2022 komt naar voren dat het college bij de vaststelling van het vrij te laten vermogen per 16 juni 2018 rekening heeft gehouden met een negatief vermogen van € 69.309,43. Uit het rapport blijkt verder dat het college het vermogen alleen in het kader van de vaststelling van het vrij te laten vermogen op nihil heeft gesteld omdat bij de vaststelling van het vrij te laten vermogen de hoogte van het negatief vermogen geen rol speelt. Het bedrag waarmee het vermogen kan toenemen zonder dat dit gevolgen heeft voor de voortzetting van de bijstand valt bij een negatief of op nihil vastgesteld aanvangsvermogen samen met het bedrag van de vermogensgrens. Vergelijk de uitspraak van 29 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4884.
3.6.
De Raad oordeelt dat het college op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de tussenuitspraak, zodat het beroep tegen dit besluit ongegrond moet worden verklaard.
Aangevallen uitspraak 2
4. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
4.1.
Bij besluit van 19 december 2018, verzonden op 20 december 2018, heeft het college de bijstand van appellante ingetrokken over de periode van 2 november 2018 tot en met 10 december 2018 en de gemaakte kosten van bijstand over deze periode teruggevorderd.
4.2.
Tegen dit besluit heeft de toenmalig gemachtigde van appellante bij e-mailbericht van 27 januari 2019 bezwaar gemaakt. De gemachtigde heeft verzocht om hem alle op het besluit van 19 december 2018 betrekking hebbende stukken toe te zenden. Na ontvangst van de stukken zullen de gronden zo spoedig mogelijk nader worden aangevuld indien nodig.
4.3.
Het college heeft de ontvangst van het bezwaarschrift bevestigd bij brief van 4 februari 2019 en meegedeeld dat het bezwaarschrift zal worden behandeld door een externe adviescommissie, waardoor de behandeltermijn in beginsel twaalf weken bedraagt. Verder staat in de brief dat het bezwaarschrift aan de wettelijke vereisten voldoet, dat de beslistermijn daarom is gaan lopen en dat het college slechts instemt met een termijn om de gronden van het bezwaar aan te vullen wanneer er een uitdrukkelijke verklaring van appellante wordt gegeven waaruit blijkt dat zij instemt met het aanhouden van de beslistermijn. De reden dat het college hierom vraagt is gelegen in het feit dat appellante de gemeente structureel in gebreke stelt, ook indien aan haar eigen advocaat een uitstel voor het indienen van gronden wordt toegekend.
4.4.
Bij brief van 5 februari 2019 heeft appellante onder verwijzing naar de brief van het college van 4 februari 2019 verklaard in te stemmen met uitstel in verband met het aanhouden van het bezwaarschrift zoals door het college in de brief is voorgesteld.
4.5.
Bij een op 14 februari 2019 verzonden brief van dezelfde datum heeft het college in reactie hierop gemachtigde te kennen gegeven dat hem een termijn van twee weken wordt gegeven na verzenddatum van de brief om een aanvullende motivering van het bezwaarschrift in te dienen en dat de behandeltermijn van het bezwaarschrift wordt opgeschort totdat de aanvullende gronden zijn ontvangen of de twee-wekentermijn ongebruikt is verstreken.
4.6.
De gemachtigde heeft de aanvullende gronden op 28 februari 2019 per e-mailbericht ingediend. Dit heeft het college bij brief van 6 maart 2019 bevestigd.
4.7.
Bij e-mailbericht van 29 april 2019 heeft appellante het college in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op haar bezwaarschrift en het college verzocht binnen twee weken alsnog een beslissing op het bezwaar te nemen. Daarbij heeft appellante het college te kennen gegeven dat zij een dwangsom zal opeisen als het college na die twee weken in verzuim is.
4.8.
Bij besluit van 3 mei 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 augustus 2019 (bestreden besluit 5), heeft het college het verzoek om een dwangsom afgewezen. Aan de vaststelling dat geen dwangsom verschuldigd is, heeft het college ten grondslag gelegd dat de ingebrekestelling is ontvangen in de periode waarin de beslistermijn nog niet was verstreken.
4.9.
Bij besluit van 23 juli 2019 heeft het college de bezwaren tegen het besluit van 19 december 2018 ongegrond verklaard.
5. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 5 ongegrond verklaard.
6. In hoger beroep heeft appellante zich tegen aangevallen uitspraak 2 gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van 16 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:652, ten onrechte heeft overwogen dat instemmen met uitstel van de beslistermijn betekent dat de beslistermijn wordt verlengd.
7. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
7.1.
In geschil is of de ingebrekestelling prematuur was omdat appellante heeft ingestemd met verder uitstel als bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, onder b, van de Awb.
7.2.1.
Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
7.2.2.
In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat verder uitstel mogelijk is voor zover:
a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
7.3.
Het college moet worden gevolgd in zijn standpunt dat de ingebrekestelling prematuur was omdat appellante heeft ingestemd met verder uitstel als bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, onder b, van de Awb. Uit 4.3 tot en met 4.6 blijkt onmiskenbaar dat de instemming van appellante betrekking had op de verlenging van de beslistermijn van twaalf weken met de periode die de gemachtigde nodig zal hebben om een aanvullende motivering van het bezwaarschrift in te dienen, waardoor de behandeltermijn van het bezwaarschrift zal worden opgeschort totdat de aanvullende gronden zijn ontvangen of de geboden termijn ongebruikt is verstreken. In de brief van 14 februari 2019 is de termijn om de aanvullende gronden in te dienen gesteld op twee weken. De aanvullende gronden zijn bij e-mailbericht van 28 februari 2019 ingediend en de beslistermijn is daarom met 14 dagen verlengd. De laatste dag van verlengde beslistermijn was op 10 mei 2019. Hieruit volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen dwangsom is verschuldigd omdat de ingebrekestelling van 29 april 2019 prematuur was.
7.4.
Appellante heeft zich, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 26 september 2014, ECLI:NL:HR:2014:2778, op het standpunt gesteld dat de verlenging van de beslistermijn is geëindigd op het moment dat zij de ingebrekestelling heeft gestuurd. Appellante kan hierin niet worden gevolgd. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in de – tussen dezelfde partijen gedane – uitspraak van 16 maart 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:652 was in het geval, waarover de Hoge Raad in genoemd arrest heeft geoordeeld, de beslistermijn voor onbepaalde tijd verlengd zonder dat nadere afspraken zijn gemaakt, waarbij de duur van het uitstel (mede) afhankelijk was van de bereidheid van de belanghebbende om te wachten. In dat geval had de betrokkene te kennen gegeven niet langer bereid te zijn te wachten. Over dat geval heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de beslistermijn daardoor onmiddellijk was geëindigd. Het geval van appellante is anders. Appellante heeft onvoorwaardelijk ingestemd met een duidelijk omschreven en relatief korte verlenging van de beslistermijn. Onder deze omstandigheden leidt de ingebrekestelling en/of de mededeling dat appellante geen verdere vertraging duldt, er niet toe dat de beslistermijn eindigt op het moment dat appellante het college in gebreke stelt.
7.5.
Het college heeft bij besluiten van 23 juli 2019 en 6 augustus 2019 de besluiten van 19 december 2018 en 3 mei 2019 in stand gelaten. Daartegen zijn door appellante beroepen ingesteld. Gelet op artikel 4:19, eerste lid, van de Awb had de rechtbank het besluit van 6 augustus 2019 moeten betrekken bij het beroep van appellante tegen het besluit van 23 juli 2019, omdat dat besluit ook door appellante werd betwist. Aangezien beide beroepen nagenoeg gelijktijdig door de rechtbank zijn behandeld is in essentie recht gedaan aan de concentratiebepaling van artikel 4:19 van de Awb. Uit deze bepaling volgt evenwel dat slechts eenmaal griffierecht had moeten worden geheven. Nu de griffier van de rechtbank ten onrechte tweemaal griffierecht heeft geheven, gaat de Raad ervan uit dat eenmaal griffierecht door de rechtbank wordt teruggestort. Voorts zal de Raad bepalen dat het griffierecht in hoger beroep door de griffier wordt vergoed.
7.6.
Uit 7.3 en 7.4 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. Aangevallen uitspraak 2 dient te worden bevestigd.
Proceskosten en griffierecht
8.1.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante in het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1. Deze kosten worden begroot op € 3.246,- in bezwaar voor verleende rechtsbijstand in de vier bezwarenprocedures (2 punten, € 541,- per punt), waarbij de derde en de vierde bezwarenprocedure worden aangemerkt als samenhangende zaken. Deze betreffen inhoudelijk hetzelfde onderwerp en zijn ook gelijktijdig op de hoorzitting in bezwaar behandeld. Verder worden de kosten begroot op € 37,18 in verband met de door appellante in hoger beroep gemaakte reiskosten. Opmerking verdient dat appellante de proceskostenveroordeling tot een bedrag van € 200,98 in aangevallen uitspraak 1 niet heeft aangevochten en deze dus in stand blijft.
8.2.
Voor een veroordeling in de proceskosten in het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 bestaat geen aanleiding. Gelet op 7.5 bestaat wel aanleiding om met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb te bepalen dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad aan appellante wordt terugbetaald. Zoals in 7.5 ook aan de orde kwam gaat de Raad er voorts vanuit dat eenmaal griffierecht door de rechtbank wordt teruggestort.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
In de zaken 21/3593 PW, 21/3594 PW, 21/3595 PW, 21/3596 PW, 22/3469 PW, 22/3470 PW, 22/3471 PW, 22/3472 PW
- vernietigt aangevallen uitspraak 1 voor zover aangevochten;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 23 juli 2019 gegrond en vernietigt die besluiten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 augustus 2022 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.283,18;
- bepaalt dat het college het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van € 134,- vergoedt.
In de zaak 21/3584 PW
- bevestigt aangevallen uitspraak 2;
- bepaalt dat de griffier van de Raad het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 134,- aan appellante terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.E. Marechal en J.J.A. Kooijman als leden, in tegenwoordigheid van Y.S.S. Fatni als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2023.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) Y.S.S. Fatni