Uitspraak
21.2792 AKW
Datum uitspraak: 20 januari 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 juni 2021, 20/6447 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Weijsenfeld die via beeldbellen aan de zitting heeft deelgenomen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz en door J.Y. van den Berg, die eveneens via beeldbellen aan de zitting heeft deelgenomen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft de Venezolaanse nationaliteit. Zij heeft tussen 2009 en 2011 in Nederland gewoond. Daarna is zij teruggegaan naar Venezuela. Op 20 mei 2019 is appellante met haar dochter [naam dochter] (geboren op [geboortedatum dochter] 2006) die de Nederlandse nationaliteit heeft, naar Nederland gekomen. Appellante heeft op 2 juli 2019 gevraagd om een verblijfsdocument EU/EER, waaruit blijkt dat zij een afgeleid verblijfsrecht heeft op grond van artikel 20 van Pro het VWEU [1] . Dit verblijfsdocument is door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid bij besluit van 20 februari 2020 afgegeven. [naam dochter] gaat sinds 22 september 2019 naar school. Appellante is sinds 3 oktober 2019 ingeschreven in de basisregistratie personen (brp) en ontvangt vanaf 20 november 2019 bijstand op grond van de Participatiewet. Van 9 januari 2020 tot 4 februari 2020 heeft appellante in loondienst gewerkt. Tot 21 februari 2020 heeft appellante met haar dochter bij kennissen gewoond. Nadien zijn appellante en haar dochter opgevangen door de gemeente [woonplaats] in een hotel. In augustus 2020 is appellante onder bewind gesteld.
1.2.
In het besluit van 4 mei 2020 heeft de Svb geweigerd om aan appellante kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) toe te kennen vanaf het eerste kwartaal van 2020.
1.3.
In het besluit van 11 november 2020 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 4 mei 2020 ongegrond verklaard. Volgens de Svb had appellante op de peildata van het eerste en tweede kwartaal van 2020 nog geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland, zodat zij niet als ingezetene van Nederland kon worden aangemerkt.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen dat appellante op de peildata van het eerste en tweede kwartaal van 2020 nog geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland had. De rechtbank heeft hierbij van belang geacht dat appellante op die peildata nog maar relatief kort in Nederland verbleef en dat zij niet over een zelfstandige woning beschikte. Wel had appellante een bijstandsuitkering, maar niet is gebleken dat zij maatschappelijk actief was. Voor het aannemen van ingezetenschap is volgens de rechtbank onvoldoende dat appellante de intentie had zich definitief in Nederland te vestigen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de situatie van appellante niet vergelijkbaar is met de situatie van een persoon die migreert tussen lidstaten van de Europese Unie (EU) nu zij van buiten de EU afkomstig is. De uitleg van het begrip “woonplaats” op grond van het Unierecht is hier dan ook niet van toepassing. Ook het beroep op het Handvest [2] slaagt daarom niet. Het feit dat appellante een zorgverzekering heeft afgesloten, betekent niet dat zij daarmee per definitie ingezetene was. Verder is onder verwijzing naar rechtspraak van de Raad het beroep op het IVRK [3] afgewezen.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante aangevoerd dat zij op 1 januari 2020 al acht maanden in Nederland was en haar intentie om in Nederland te blijven had omgezet in daden, zoals de inschrijving in de brp, het afsluiten van een zorgverzekering, verblijf in gemeentelijke opvang welke geschikt is voor duurzame bewoning en het verkrijgen van een uitkering. Volgens appellante was zij verplicht verzekerd voor de Wet langdurige zorg (Wlz) en moest zij een zorgverzekering afsluiten vanaf het moment dat zij heeft verzocht om toetsing aan het EUrecht. Verder is [naam dochter] Unieburger en heeft zij recht om vrij binnen de EU te verblijven. Appellante heeft dezelfde rechten als [naam dochter] aangezien zij de verzorger is van een Unieburger. Artikel 20 van Pro het VWEU is van toepassing en daarmee ook het Handvest. Volgens appellante mag geen onderscheid worden gemaakt tussen Unieburgers die zich tussen twee lidstaten verplaatsen en Unieburgers die zich verplaatsen van buiten de Unie naar de eigen lidstaat. Daarom moet de Svb voor deze situatie het Unierechtelijk woonplaatsbegrip hanteren. Appellante had het centrum van haar leven in Nederland en had dus woonplaats in Nederland. Daarnaast is aangevoerd dat de weigering om kinderbijslag toe te kennen [naam dochter] en appellante belemmert om zich in vrijheid binnen de EU te vestigen. Het onthouden van kinderbijslag en daarmee ook kindgebonden budget is niet in het belang van [naam dochter] en komt in strijd met de artikelen 24 en 34 van het Handvest. De belangen van het kind zoals ook neergelegd in het IVRK zijn door de Svb niet transparant getoetst. De weigering van kinderbijslag en de daarmee samenhangende uitkeringen maakt dat appellante en [naam dochter] onder de armoedegrens moeten leven. Dit is in strijd met het (Unierechtelijk) evenredigheidsbeginsel.
3.2.
De Svb heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil of appellante aanspraak heeft op kinderbijslag over het eerste en tweede kwartaal van 2020, waarbij de vraag voorligt of appellante op de peildata van die kwartalen ingezetene van Nederland was. Hierbij merkt de Raad op dat de Svb op een eerdere aanvraag van appellante afwijzend heeft beslist met betrekking tot de kwartalen voorafgaand aan het eerste kwartaal van 2020. Tegen die besluiten is niet tijdig bezwaar gemaakt, zodat die besluiten in rechte vaststaan. Met ingang van het derde kwartaal van 2020 is kinderbijslag aan appellante toegekend.
Nationaalrechtelijk juridisch kader
4.2.
In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de AKW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van Pro de AKW is ingezetene in de zin van die wet degene die in Nederland woont. Waar iemand woont, wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AKW naar de omstandigheden beoordeeld.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak komt het er bij de beoordeling van ingezetenschap op aan of de omstandigheden van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Verwezen wordt naar de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP1466 en 4 maart 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6285 en de uitspraak van de Raad van 17 augustus 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX5908.
4.4.
De Raad heeft onder meer in zijn uitspraak van 3 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:877, geoordeeld dat voor het aannemen van ingezetenschap onvoldoende is dat de betrokkene de intentie heeft zich definitief in Nederland te vestigen. Voorts heeft de Raad in onder meer de uitspraak van 20 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2182, geoordeeld dat het beschikken over duurzaam ter beschikking staande woonruimte een van de omstandigheden is die van belang zijn bij de weging of sprake is van een duurzame band van persoonlijke aard tussen de betrokkene en Nederland. Ook de duur van het verblijf in Nederland is een omstandigheid die van belang is bij die beoordeling.
Duurzame band van persoonlijke aard met Nederland
4.5.1.
Toen appellante Nederland in 2011 verliet, was zij ingezetene van Nederland. Na haar als definitief bedoelde vertrek uit Nederland in 2011 zijn de eerder ontstane banden van persoonlijke aard van appellante met Nederland op enig moment verbroken. Toen appellante in mei 2019 naar Nederland terugkeerde, herleefde haar ingezetenschap niet onmiddellijk. Appellante kon na haar terugkeer pas als ingezetene van Nederland worden beschouwd op het moment dat zij weer een persoonlijke band van duurzame aard met Nederland had opgebouwd.
4.5.2.
Appellante heeft gesteld dat zij bij terugkeer direct de intentie had zich definitief weer in Nederland te vestigen, maar deze intentie werd op dat moment niet door objectieve factoren ondersteund. In dit verband is van belang dat appellante met [naam dochter] eerst bij kennissen verbleef en later in de crisisopvang, en dat zij dus geen woonruimte had die duurzaam tot haar beschikking stond. Verder had appellante op de peildata in geding geen werk en ook geen andere wezenlijke en objectiveerbare bindingen met familie of particuliere organisaties in Nederland, en verbleef zij nog relatief kort in Nederland. Om deze redenen had zij op de peildata van het eerste en tweede kwartaal van 2020 (nog) geen duurzame band van persoonlijke aard met Nederland. Dat [naam dochter] sinds 22 september 2019 naar school ging, dat appellante vanaf 3 oktober 2019 was ingeschreven in de brp en vanaf 20 november 2019 een bijstandsuitkering ontving en dat zij een zorgverzekeringspolis had, leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog van appellante dat de Raad bij de beoordeling van het ingezetenschap te nadrukkelijk meeweegt of een betrokkene een duurzaam tot zijn of haar beschikking staande woonruimte heeft dan wel daaraan een onjuiste invulling geeft, is, in een vergelijkbare zaak waar de gemachtigde van appellante bij betrokken was, door de Hoge Raad bij arrest van 23 april 2021, ECLI:NL:HR:2021:661, verworpen. De Raad volgt appellante dan ook niet in haar betoog dat de rechtspraak van de Raad op dit punt niet in overeenstemming zou zijn met de rechtspraak van de Hoge Raad.
4.5.3.
Het feit dat op de bijstandsuitkering van appellante belasting is ingehouden, leidt evenmin tot een ander oordeel. Het betalen van belasting leidt niet tot verzekering voor de AKW (vergelijk de uitspraak van 22 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:910 en de daarin genoemde rechtspraak).
4.5.4.
Voor zover appellante heeft willen betogen dat zij voor de uitleg van het begrip woonplaats moet worden gelijkgesteld met een persoon die migreert tussen lidstaten van de Europese Unie, verwijst de Raad naar eerdere rechtspraak waarin dit betoog is verworpen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 12 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:652 en van 22 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:910, overweging 4.6. Ook het door appellante genoemde OESOModelverdrag leidt niet tot een ander oordeel. De systematiek van dit verdrag is niet van toepassing op de nationale kring van verzekerden voor de volksverzekeringen [4] .
Zorgverzekering
4.6.1.
Appellante heeft aangevoerd dat zij op de peildata in geding beschikte over een zorgverzekering, dat alleen personen die verzekerd zijn voor de Wlz een zorgverzekering kunnen sluiten en dat – voor zover hier van belang – slechts de ingezetene van Nederland verzekerd is voor de Wlz. Dat appellante beschikte over een zorgverzekering betekent volgens haar dus dat zij ingezetene was van Nederland.
4.6.2.
De Svb heeft hier tegenin gebracht dat de Svb bij uitsluiting bevoegd is te besluiten over verzekeringsplicht ingevolge de Wlz en dat de Svb nooit heeft besloten dat appellante verzekerd was op grond van de Wlz. Dat zorgverzekeraars in de praktijk zonder voorafgaand besluit van de Svb een zorgverzekering aanbieden aan personen die zijn ingeschreven in de brp, mag niet aan de Svb worden tegengeworpen.
4.6.3.
De Raad is in 4.5.2 reeds tot de conclusie gekomen dat appellante op de peildata in geding niet voldeed aan de voorwaarden voor ingezetenschap van Nederland. De Raad vat het standpunt van appellante verder op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Appellante vindt kennelijk dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat de Svb haar op de peildata van het eerste en tweede kwartaal van 2020 wél als ingezetene zou beschouwen, omdat de zorgverzekeraar dat ook heeft gedaan.
4.6.4.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (zie de uitspraak van de Raad van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351). Zo’n toezegging of uitlating is in dit geval niet aannemelijk gemaakt. De Svb heeft terecht aangevoerd dat de Svb nooit een beslissing heeft genomen over de verzekering van appellante voor de Wlz. Uit het feit dat een zorgverzekeraar appellante, kennelijk zonder nader onderzoek, in de zorgverzekering heeft opgenomen, heeft appellante niet redelijkerwijs kunnen en mogen afleiden dat de Svb haar over het eerste en tweede kwartaal van 2020 kinderbijslag zou toekennen.
IVRK; belangen van het kind
4.7.1.
In het kader van het beroep op de artikelen 3 en 27 van het IVRK, verwijst de Raad allereerst naar zijn uitspraak van 12 maart 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:662). Daarin is – voor zover relevant – overwogen dat onder meer de artikelen 3 en 27 van het IVRK niet meebrengen dat aan ouders die niet voldoen aan de voorwaarden voor kinderbijslag volgens de nationale wetgeving, de aanspraak op kinderbijslag niet zou mogen worden onthouden. Wel kan uit het IVRK worden afgeleid dat de staten het respect voor de ontwikkeling van het kind moeten waarborgen en dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind moeten worden betrokken. Uit het arrest M.A. vs Belgische staat, ECLI:EU:C:2021:197, r.o. 38, volgt dat het gaat om alle handelingen die kinderen direct of indirect raken. De bestuursrechter dient in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.
4.7.2.
Naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat de Svb zich bij zijn besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van [naam dochter]. Hierbij is van belang geacht dat de kinderbijslag weliswaar een belangrijke bron van inkomsten is om ouders in de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen te ondersteunen, maar niet het karakter draagt van een laatste financieel vangnet. Als de ontwikkeling van de kinderen ernstig wordt bedreigd, moet een beroep worden gedaan op de noodvoorzieningen die in het Nederlandse stelsel beschikbaar zijn voor de eerste levensbehoeften en voor medisch noodzakelijke verzorging. Ook in het geval van appellante en [naam dochter] is hierin voorzien.
Het recht op kinderbijslag in samenhang met artikel 20 van Pro het VWEU en het Handvest
4.8.1.
Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) dat artikel 20 van Pro het VWEU zich verzet tegen nationale maatregelen die afbreuk doen aan de nuttige werking van dat artikel omdat zij tot gevolg hebben dat de burger van de Unie het effectieve genot van de voornaamste aan zijn status ontleende rechten wordt ontzegd [5] . Maatstaf bij dit zogenoemde effectiviteitsbeginsel is of de uitoefening van de door het Unierecht toegekende rechten door de toepassing van nationale regels in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. Van een dergelijke situatie kan bijvoorbeeld sprake zijn als de burger van de Unie zijn recht om in de Unie te verblijven niet kan uitoefenen, omdat aan zijn ouder die derdelander is en van wie hij afhankelijk is, geen verblijfsrecht wordt toegekend.
4.8.2.
Op grond van deze rechtspraak ontleent appellante aan artikel 20 van Pro het VWEU een van [naam dochter] afgeleid verblijfsrecht en heeft zij rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000. Dit verblijfsrecht leidt er voor de toepassing van de AKW toe dat appellante op grond van artikel 6, tweede lid, van de AKW, niet kan worden uitgesloten van de verzekering.
4.8.3.
Om als verzekerde voor de AKW te worden aangemerkt, moet vervolgens nog worden voldaan aan een van de voorwaarden van artikel 6, eerste lid, van de AKW. In dit geval gaat het dan om de voorwaarde van het zijn van ingezetene van Nederland. Zoals hiervoor is overwogen, voldoet appellante op de peildata van het eerste en tweede kwartaal van 2020 nog niet aan deze voorwaarde.
4.8.4.
Appellante heeft betoogd dat de weigering om haar kinderbijslag toe te kennen een dusdanige belemmering vormt voor het verblijf van [naam dochter] binnen de Unie dat hierdoor aan de nuttige werking van artikel 20 van Pro het VWEU, bezien in het licht van het Handvest, afbreuk wordt gedaan. Volgens de Raad is dat echter niet het geval. Hierbij is het volgende van belang geacht.
4.8.5.
Gesteld noch gebleken is dat [naam dochter] door de weigering om kinderbijslag toe te kennen niet in de Unie kan verblijven. Ook overigens ziet de Raad niet in dat door de weigering van kinderbijslag de uitoefening van de door [naam dochter] aan het Unierecht ontleende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. In dit verband verwijst de Raad nog naar het arrest van de Hoge Raad van 14 februari 2014 [6] , waarin de Hoge Raad heeft overwogen dat de weigering om kinderbijslag toe te kennen op zichzelf geen maatregel vormt die tot gevolg heeft dat het kind gedwongen wordt Nederland of de Unie te verlaten, en dat deze weigering daarom geen inbreuk maakt op artikel 20 van Pro het VWEU.
4.8.6.
Ook overigens valt naar het oordeel van de Raad uit de rechtspraak van het Hof niet op te maken dat een recht op kinderbijslag deel uit moet maken van de door artikel 20 van Pro het VWEU gewaarborgde rechten. Appellante heeft zich in dit verband in de eerste plaats beroepen op het arrest Chavez-Vilchez e.a. De aan dit arrest ten grondslag liggende gedingen hadden weliswaar betrekking op een mogelijk recht op kinderbijslag of bijstand, maar zowel de vraagstelling van de Raad als de overwegingen en het oordeel van het Hof betreffen uitsluitend het verblijfsrecht van de derdelander-ouder. Over andere voorwaarden in de nationale wetgeving voor het recht op uitkering, zoals de voorwaarde van ingezetenschap, heeft de Raad geen vragen gesteld en heeft het Hof zich niet uitgelaten. Uit dit arrest kan dus niet de door appellante voorgestane conclusie worden getrokken.
4.8.7.
In het arrest Ruiz Zambrano [7] heeft het Hof bij de toetsing aan artikel 20 van Pro het VWEU naast een verblijfsrecht van de derdelander-ouder ook van belang geacht dat deze ouder een werkvergunning zou krijgen om zijn gezin te onderhouden. In zoverre heeft het Hof het recht van de derdelander-ouder om te werken en geld te verdienen voor het gezin gekoppeld aan de rechten van het kind om zijn aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen. Hieruit leidt de Raad echter niet af dat hetzelfde geldt voor een recht op uitkering. De Raad verwijst nogmaals naar het arrest van de Hoge Raad van 14 februari 2014. Opgemerkt wordt nog dat appellante al vanaf de aanvraag om een EU-verblijfsrecht het recht heeft om in Nederland te werken, zodat ook in zoverre aan de rechtspraak van het Hof is voldaan.
4.8.8.
Het beroep dat appellante op het arrest Eind [8] heeft gedaan, kan de Raad niet plaatsen. Dit arrest heeft betrekking op gezinshereniging. Appellante heeft een verblijfsrecht om bij haar dochter in Nederland te verblijven en kan met haar dochter in gezinsverband leven. Van een belemmering die het verblijfsrecht binnen de Unie van [naam dochter] aantast, is geen sprake. Om die reden wordt ook het beroep op het unierechtelijk evenredigheidsbeginsel verworpen.
Betekenis van het Handvest
4.9.1.
Bij de toekenning van het verblijfsrecht op grond van artikel 20 van Pro het VWEU heeft Nederland uitvoering gegeven aan bepalingen van het VWEU inzake aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten en moeten de bepalingen van het Handvest in acht worden genomen. Zoals hiervoor overwogen valt uit de rechtspraak van het Hof niet af te leiden dat het recht op kinderbijslag gekoppeld is aan de aan het Unieburgerschap verbonden rechten en komt de weigering om kinderbijslag toe te kennen niet in strijd met artikel 20 van Pro het VWEU. Dit neemt niet weg dat uit rechtspraak van het Hof [9] voortvloeit dat de Unieburger, zeker als die zich in een kwetsbare positie bevindt, onder waardige omstandigheden binnen de Unie moet kunnen leven. De weigering van een uitkering mag er niet toe leiden dat de Unieburger wordt blootgesteld aan een concreet en reëel risico op schending van zijn grondrechten, zoals verankerd in de artikelen 1, 7 en 24 van het Handvest.
4.9.2.
Naar het oordeel van de Raad leidt de weigering van kinderbijslag over het eerste en tweede kwartaal van 2020 er niet toe dat [naam dochter] geen menswaardig bestaan kon leiden en dat haar grondrechten zijn geschonden. Appellante en [naam dochter] logeerden eerst bij kennissen, werden later in de crisisopvang opgevangen en kregen een bijstandsuitkering om van te leven. Weliswaar kan een recht op kinderbijslag leiden tot een recht op kindgebonden budget en alleenstaande ouderkop en dus tot een substantieel bedrag per maand, maar deze gezinsbijslagen zijn geen basisvoorzieningen of laatste financieel vangnet die noodzakelijk zijn voor het leiden van een menswaardig bestaan. De Raad tekent hierbij aan dat appellante met ingang van het derde kwartaal van 2020 als ingezetene van Nederland is aangemerkt en dat zij vanaf dat moment aanspraak kon maken op deze gezinsbijslagen.
Conclusie
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2022.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over de begrippen ingezetene en verzekerde.