Uitspraak
18 390 PW, 19/884 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 16 februari 2021
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 14 december 2017, 17/4883 (aangevallen uitspraak 1), en 16 januari 2019, 18/3779 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M. Shaaban, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2020. Namens appellante is mr. Shaaban verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. Brand.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt vanaf 1 september 2011 bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW).
1.2.
Naar aanleiding van anonieme telefonische tips in de eerste helft van 2016 dat appellante op haar adres (uitkeringsadres) in [woonplaats] samenwoont met X, hebben sociaal rechercheurs van de gemeente Zoetermeer een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In het kader van dit onderzoek hebben de sociaal rechercheurs onder meer dossieronderzoek verricht, de basisregistratie personen (BRP) en Suwinet geraadpleegd, bankgegevens van X opgevraagd, informatie opgevraagd over de autoverzekering en Wehkampbestellingen van X en waarnemingen verricht bij de woning van appellante op het uitkeringsadres. Voorts hebben de sociaal rechercheurs op 3 oktober 2016 een huisbezoek afgelegd op het uitkeringsadres, diezelfde middag een gesprek gevoerd met appellante en X en een aantal buurtbewoners van het uitkeringsadres en van het adres van X als getuigen gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in rapporten van
10 oktober 2016 en 22 december 2016.
1.3.
In de onderzoeksresultaten heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van
23 maart 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 juni 2017 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 1 augustus 2014 in te trekken en de over de periode van 1 augustus 2014 tot en met 30 september 2016 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van in totaal € 35.549,52 van appellante terug te vorderen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante in strijd met de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting geen melding heeft gemaakt van haar gezamenlijke huishouding met X, waardoor zij ten onrechte bijstand heeft ontvangen.
1.4.
Bij besluit van 1 februari 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 april 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college appellante een boete opgelegd van € 942,50 wegens schending van de inlichtingenverplichting.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking en terugvordering (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
Gelet op het verhandelde ter zitting beperkt het geschil zich tot de periode van 1 augustus 2014 tot 1 september 2016 (te beoordelen periode).
4.2.
Intrekking en terugvordering van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.3.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW wordt als gehuwd of als echtgenoot ook aangemerkt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert. De vraag of iemand een gezamenlijke huishouding voert, moet worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie zijn daarbij niet van belang.
4.4.
Het eerste criterium waaraan moet worden voldaan om te kunnen spreken van een gezamenlijke huishouding, is het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aannemelijk is dat appellante en X op het uitkeringsadres hun hoofdverblijf hebben, maakt het niet uit of zij ingeschreven staan op verschillende adressen.
4.5.
Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Anders dan appellante heeft aangevoerd, bieden de onderzoeksbevindingen een toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie dat X in die periode ook zijn hoofdverblijf had op dat adres. Hierbij komt zwaarwegende betekenis toe aan de verklaring van appellante van 3 oktober 2016. Appellante heeft verklaard dat X drie tot vier dagen per week bij haar bleef slapen en overdag haar huis mocht gebruiken. Voorts heeft zij verklaard dat X sinds het overlijden van zijn moeder in 2014 vaker bij haar is. Na confrontatie met de onderzoeksbevindingen heeft appellante vervolgens verklaard dat X sinds augustus 2014 praktisch dagelijks overdag in haar woning was, maar niet meer dan drie of vier nachten bleef slapen in haar woning.
4.6.
Ook de volgende onderzoeksbevindingen bieden steun voor het standpunt van het college dat X in de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
4.6.1.
In een e-mailbericht van Wehkamp van 18 augustus 2016 staat vermeld dat op naam van ‘mevrouw X’, met als adres het uitkeringsadres, een aantal bestellingen bij Wehkamp zijn gedaan in de periode van 17 juli 2014 tot en met 2 mei 2016, die met uitzondering van een bestelling, zijn afgeleverd op het uitkeringsadres en zijn betaald door X. Appellante heeft op
3 oktober 2016 verklaard dat X deze producten heeft besteld en in haar huis in ontvangst heeft genomen.
4.6.2.
De bankafschriften van de ABN-AMRO-rekening van X zijn in ieder geval vanaf
7 augustus 2015 geadresseerd aan het uitkeringsadres. Appellante heeft daarover op 3 oktober 2016 verklaard dat X haar adres als postadres heeft opgegeven, omdat hij vaker in [woonplaats] is. Appellante heeft op 3 oktober 2016 ook verklaard dat X ook voor de motorrijtuigenbelasting haar adres als postadres gebruikte.
4.6.3.
Uit de door het college van ABN-AMRO Verzekeringen ontvangen gegevens komt naar voren dat de autoverzekering van de auto van X vanaf 5 juli 2016 geregistreerd stond op het uitkeringsadres.
4.6.4.
Drie (ex-)buurtbewoners van appellante en de huismeester van de flat waarin de woning van appellante is gelegen herkenden X aan de hand van de getoonde foto van X als hun buurman op het uitkeringsadres. Getuige Y, die van oktober 2015 tot eind juli 2016 in de nabijheid van het uitkeringsadres woonde, heeft verklaard dat X die hele periode op het uitkeringsadres woonde. Y zag X op het balkon en zij praatten wel eens met elkaar. Ook ’s avonds hoorde zij hem wel eens praten. Getuige Z verklaart dat zij denkt dat X ongeveer vijf jaar op dat adres woont. Z heeft verklaard dat zij appellante en X gedag zei als zij elkaar in de lift tegenkwamen en dat zij vooral X af en toe zag. Getuige Q heeft verklaard dat X daar in ieder geval al met oudjaar 2014 woonde. Q zag X bijna elke dag, vaak beneden in de galerij. Q heeft de auto waar appellante en X gebruik van maken aangewezen. Q zag alleen X hierin rijden. De huismeester heeft verklaard dat hij denkt dat X ongeveer twee tot drie jaar op het uitkeringsadres woont. De huismeester zag X af en toe rondlopen en heeft X gesproken over zijn auto die een tijd stil stond met een lekke band.
4.7.
In de te beoordelen periode hebben de sociaal rechercheurs in de periode van 5 juli 2016 tot en met 25 augustus 2016 34 waarnemingen bij het uitkeringsadres verricht. Daarbij is
31 keer waargenomen dat de auto van X nabij het uitkeringsadres geparkeerd stond.
4.7.1.
Appellante heeft over de waarnemingen aangevoerd dat het gaat om stelselmatige observaties, die in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden zijn verricht. Volgens appellante is dit alleen al het geval gelet op de frequentie en intensiteit van de waarnemingen. Zij heeft er in dat verband op gewezen dat de duur van de meeste waarnemingen niet te bepalen is, omdat de sociaal rechercheurs hebben nagelaten te noteren tot hoe laat zij de waarnemingen hebben verricht. De bevindingen van deze waarnemingen mochten volgens appellante daarom niet als bewijs worden gebruikt. Appellante heeft daartoe een beroep gedaan op de uitspraken van de Raad van 15 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2807, van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:947 en van 13 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3479.
4.7.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.7.3.
Tegen de stelling dat de duur van de waarnemingen niet te bepalen is, heeft het college ingebracht dat vrijwel alle waarnemingen enkel waren gericht op de standplaats van de auto van X bij de woning van appellante. De sociale recherche heeft waargenomen of de auto daar al dan niet stond en hoe de auto geparkeerd stond. Om die reden heeft de sociaal rechercheur geen eindtijd bij een zodanige waarneming vermeld: de begintijd is tevens de eindtijd, aldus het college. Gezien het doel van de waarneming, de daarvoor benodigde tijd en de korte aanduiding van de waarnemingen in lijn daarmee, acht de Raad die verklaring van het college aannemelijk. In dit verband is van betekenis dat bij enkele waarnemingen wel een eindtijd staat vermeld waarbij de begintijd gelijk was aan de eindtijd of de waarneming beperkt was tot een minuut.
4.7.4.
Uit het van de waarnemingen opgemaakte waarnemingenjournaal blijkt dat de sociaal rechercheurs in de onder 4.7 genoemde periode op 23 verschillende dagen in totaal 34 waarnemingen hebben verricht in de openbare ruimte, op diverse tijdstippen van de dag. Gelet op 4.7.3 en de omschrijving van de waarnemingen ging het hoofdzakelijk om kortdurende waarnemingen, gericht op de vaststelling of de auto van X al dan niet aanwezig was bij het uitkeringsadres. Met deze waarnemingen, die niet over een een aaneengesloten periode zijn verricht, kon in (een deel van) de te beoordelen periode niet een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven van appellante worden verkregen. Vergelijk de uitspraak van 19 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:978. Gelet hierop, wordt de rechtbank gevolgd in haar oordeel dat in dit geval geen sprake is van stelselmatige observaties. De aard en de inzet van de waarnemingen vormen dan ook een beperkte en aanvaardbare inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van appellante. De bevindingen van deze waarnemingen mochten daarom als bewijs worden gebruikt.
4.8.
Uit 4.5 tot en met 4.7.4 volgt dat appellante en X in de te beoordelen periode beiden hun hoofdverblijf in de woning op het uitkeringsadres hebben gehad en dat dus aan het eerste criterium voor het voeren van een gezamenlijke huishouding is voldaan.
4.9.
Het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan, is dat van de wederzijdse zorg. Deze zorg kan blijken uit een financiële verstrengeling tussen de betrokkenen die verder gaat dan alleen het delen van de met wonen samenhangende lasten. Als er weinig of geen financiële verstrengeling is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in zorg voor elkaar voorzien. Daarbij moeten alle gebleken, niet van subjectieve aard zijnde feiten en omstandigheden worden betrokken. Voor het aannemen van wederzijdse zorg is niet noodzakelijk dat de door ieder van beiden aan de ander gegeven zorg dezelfde omvang en intensiteit heeft.
4.10.
Appellante heeft aangevoerd dat in de te beoordelen periode geen sprake was van wederzijdse zorg tussen haar en X in de onder 4.9 bedoelde zin. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij komt doorslaggevende betekenis toe aan de verklaring van appellante van
3 oktober 2016. Appellante heeft verklaard dat X niet betaalde voor zijn verblijf bij haar, zodat zij kosteloos voorzag in het onderdak van X. Appellante heeft voorts verklaard dat X soms eten meenam, meestal vlees – dat zij dan klaarmaakte – en ook wel bier. Appellante waste kleding van X. Soms kookte X voor appellante. Ook zorgde hij voor haar bij zieke. In juli 2016, de eerste weken na de operatie van appellante op 7 juli 2016, heeft X appellante veel geholpen met koken, schoonmaken van de woning, boodschappen doen, medicijnen ophalen en appellante naar het ziekenhuis brengen. Gelet hierop wordt de rechtbank gevolgd in haar oordeel dat ook sprake was van wederzijdse zorg tussen appellante en X.
4.11.
Uit 4.8 en 4.10 volgt dat appellante en X een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Vaststaat dat appellante hiervan geen melding heeft gedaan bij het college en daarmee de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden. Aangezien aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 54, derde lid, en artikel 58, eerste lid, van de PW is voldaan, was het college verplicht de bijstand in te trekken en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen.
4.12.
Appellante heeft aangevoerd dat er in haar geval dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.12.1.
Dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW doen zich alleen voor als de terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is. In die gevallen zal een individuele afweging van alle relevante omstandigheden moeten plaatsvinden. Degene die zich beroept op dringende redenen, moet die redenen aannemelijk maken.
4.12.2.
Appellante is hierin niet geslaagd. Haar stelling dat zij kampt met een alcoholverslaving en een depressie, die in gevaarlijke mate wordt versterkt door een terugvordering, heeft zij, zoals ook ter zitting is toegelicht, niet kunnen onderbouwen met medische gegevens. Dat appellante, naar zij stelt, door de terugvordering niet kan worden toegelaten tot het wettelijk schuldsaneringstraject, vormt geen dringende reden om van terugvordering af te zien, omdat deze omstandigheid er niet toe leidt dat de financiële gevolgen van de terugvordering onaanvaardbaar zijn. Vergelijk de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2405. Daarbij is van belang dat appellante bij de invordering de bescherming geniet, of deze zo nodig kan inroepen, van de regels van de beslagvrije voet als neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
4.13.
Uit 4.5 tot en met 4.12 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 niet slaagt, zodat deze uitspraak moet worden bevestigd.
Boete (aangevallen uitspraak 2)
4.14.
Uit 4.11 volgt dat het college, nu appellante geen melding heeft gemaakt van de gezamenlijke huishouding met X, heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was daarom in beginsel verplicht een boete op te leggen.
4.15.
Appellante heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan in haar geval verminderde verwijtbaarheid is aan te nemen. Het college is daarom terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. In dat geval is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete op het aspect van verwijtbaarheid. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807).
4.16.
Het college is bij het bepalen van de hoogte van de boete uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft – rekening houdend met de financiële draagkracht van appellante – aanleiding gezien om de boete verder te matigen en heeft daarbij rekening gehouden met de voor beslag vatbare ruimte van 10% van de toepasselijke bijstandsnorm.
4.17.
Appellante heeft aangevoerd dat haar draagkracht moet leiden tot een verdere matiging van de boete. Deze beroepsgrond slaagt. Indien de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter wordt onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de omstandigheden op dat moment. Onder die omstandigheden valt ook de op dat moment bestaande draagkracht uit inkomen en vermogen en de dan geldende beslagvrije voet.
Vergelijk de uitspraken van 17 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2155 en 15 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3292. Gelet op het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat appellante nog steeds bijstand ontvangt.
4.17.1.
Bij de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet van 8 maart 2017 (Stb. 2017, 110) (Wvbvv) is de beslagvrije voet voor schuldenaren met een inkomen op of onder bijstandsniveau verhoogd van 90% naar 95% van het netto-inkomen inclusief vakantietoeslag. De datum van inwerkingtreding is 1 januari 2021. Bij brief van 13 februari 2019 hebben de staatssecretarissen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Financiën gemeenten opgeroepen om, anticiperend op de inwerkingtreding van de Wvbvv, bij verrekening van schulden met de bijstandsuitkering uit te gaan van een beslagvrije voet van 95% in plaats van 90% van de bijstandsnorm. In de uitspraak van 4 augustus 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1525, heeft de Raad in verband daarmee geoordeeld dat vanaf die datum in bijstandszaken waarin de bestuursrechter de boete zelf vaststelt of een bestuursorgaan de boete oplegt, niet langer mag worden uitgaan van een beslagvrije voet van 90% van de bijstandsnorm, maar 95% van de bijstandsnorm moet worden toegepast.
4.17.2.
Gelet op 4.17 en 4.17.1 zal de Raad bij de beoordeling van de hoogte van de boete, gelet op de draagkracht van appellante, uitgaan van een beslagvrije voet van 95% van de toepasselijke bijstandsnorm. Dit betekent dat afstemming van de boete op de draagkracht van appellante meebrengt dat de boete in een periode van twaalf maanden moet kunnen worden terugbetaald, rekening houdend met de voor beslag vatbare ruimte van 5% van de toepasselijke bijstandsnorm. In de situatie van appellante als alleenstaande betekent dit dat de boete dient te worden bepaald op € 645,26, te weten twaalf maal 5% van de alleenstaandennorm, die ten tijde van deze uitspraak € 1.075,44 bedraagt. De persoonlijke omstandigheden van appellante geven geen aanleiding om de boete verder te matigen.
4.18.
Tot slot heeft appellante op dezelfde gronden als die waarop haar beroep op dringende redenen om van terugvordering af te zien berust, aangevoerd dat dringende redenen bestaan om van het opleggen van een boete af te zien. Deze beroepsgrond slaagt niet. Voor de motivering wordt verwezen naar 4.12, waarbij in aanmerking wordt genomen dat ook dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële consequenties van de boete voor de betrokkene. In dit geval leidt de beoordeling of die situatie zich voordoet niet tot een andere conclusie dan die in 4.12 is getrokken.
4.19.
Gelet op 4.17 moet aangevallen uitspraak 2 worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op
€ 942,50 en het besluit van 1 februari 2018 in zoverre herroepen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht het bedrag van de boete vaststellen op
€ 645,26 aangezien een boete ter hoogte van dat bedrag hier passend en geboden is.
Proceskosten
5. Aanleiding bestaat om het bestuur te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in beroep en op € 1.068,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.136,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraak 1;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 april 2018 gegrond en vernietigt dat besluit
voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 942,50;
- herroept het besluit van 1 februari 2018 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, stelt het bedrag van de boete vast op € 645,26 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 16 april 2018;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.136,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en W.F. Claessens en C. van Viegen als leden, in tegenwoordigheid van W.E.M. Maas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2021.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) W.E.M. Maas
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.