Uitspraak
15/2294 WWB
Datum uitspraak: 13 september 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
19 februari 2015, 14/2394 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Diemen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. S. Mahabier, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd nadere stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Mahabier en J. Singh als tolk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.V. de Graaf en N. Bosman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen met ingang van 24 december 2009 bijstand, ten tijde hier van belang ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB), naar de norm voor gehuwden.
1.2.
Naar aanleiding van onder meer de melding van 3 april 2013 dat appellant zwart werkt bij een stomerij in het winkelcentrum [naam winkelcentrum] te [plaatsnaam] heeft een handhavingsspecialist van de gemeente Diemen een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader heeft de handhavingsspecialist onder meer dossieronderzoek verricht.
1.3.
Nadat appellant op 7 mei 2013 in een telefonisch gesprek met een consulent van de gemeente Diemen had meegedeeld dat hij in loondienst werkte en op 8 mei 2013 desgevraagd drie salarisspecificaties van zijn werkzaamheden voor [naam stomerij] (stomerij) te [plaatsnaam] had ingeleverd, heeft de consulent appellant meegedeeld dat hij zijn werktijden per dag moest bijhouden en de urenstaten wekelijks moest inleveren. Daartoe heeft de consulent appellant tevens een besluit van 7 mei 2013 van de Afdelingsmanager Publiekscontacten van de gemeente Diemen uitgereikt, waarin deze extra verplichtingen zijn medegedeeld.
1.4.
De handhavingsspecialist heeft vervolgens in de periode van 30 mei 2013 tot en met
31 oktober 2013 in totaal elf waarnemingen verricht bij het woonadres van appellanten en bij de stomerij. Op verzoek van de handhavingsspecialist heeft de Sociale Recherche Gooi en Vechtstreek (sociale recherche) in de periode van 15 juli 2013 tot en met 20 juli 2013 dagelijks waarnemingen bij de stomerij gedaan met gebruikmaking van een technisch hulpmiddel, namelijk een videocamera (hierna: camera), gericht op de toegang tot de stomerij. De handhavingsspecialist heeft vervolgens het onderzoek overgedragen aan de sociale recherche. In dat kader heeft de sociale recherche onder meer de administratie van de stomerij betreffende appellant opgevraagd, getuigen en appellant op 7 november 2013 gehoord. De onderzoeksbevindingen van de handhavingsspecialist zijn neergelegd in een rapport van
9 november 2013, aangevuld bij een rapport van bevindingen van 20 februari 2014. De onderzoeksbevindingen van de sociale recherche zijn neergelegd in een rapport van
21 november 2013.
1.5.
De resultaten van het onderzoek zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 3 december 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 maart 2014 (bestreden besluit), de bijstand van appellanten met ingang van 1 mei 2013 in te trekken. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant meer uren dan hij heeft opgegeven op geld waardeerbare arbeid heeft verricht en daarmee de op hem rustende inlichtingverplichting heeft geschonden. Als gevolg hiervan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.6.
Bij besluit van 26 februari 2014 heeft het college aan appellanten met ingang van
1 november 2013 wederom bijstand naar de norm voor gehuwden toegekend.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het betreft de maanden augustus, september en november 2013 en het besluit van 3 december 2013 in zoverre herroepen.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellanten over de maanden mei, juni, juli en oktober 2013.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De hier te beoordelen periode is beperkt tot de maanden mei, juni, juli en oktober 2013.
Urenstaten
4.2.
Appellanten hebben allereerst aangevoerd dat het besluit van 7 mei 2013 onbevoegd door de Afdelingsmanager Publiekscontacten is genomen, nu uit dat besluit niet blijkt dat dit besluit namens het college is genomen. Zij stellen dat appellant als gevolg hiervan niet bevoegdelijk is opgedragen om urenstaten bij te houden en wekelijks in te leveren, zodat die urenstaten niet bij de besluitvorming hadden mogen worden betrokken. Deze grond slaagt niet.
4.3.
Het besluit van 7 mei 2013 bevat enkel de verplichting tot het bijhouden en inleveren van de bedoelde urenstaten, welke verplichting de consulent persoonlijk aan appellant tijdens het gesprek van 8 mei 2013 heeft bevestigd en is - voor zover dat al als een voor bezwaar vatbaar besluit moet worden aangemerkt - in rechte vast komen te staan. Appellant heeft daartegen immers geen bezwaar gemaakt. Nog afgezien hiervan rust op appellant op grond van
artikel 17, eerste lid, van de WWB de verplichting om op verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle gegevens te verstrekken die van belang kunnen zijn voor het recht op bijstand. De door de consulent gevraagde specifieke informatie over de door appellant gewerkte uren betreft evident gegevens die van belang zijn voor het recht op bijstand. Het college heeft zich, anders dan appellanten menen, terecht op het standpunt gesteld dat die informatie noodzakelijk was ter controle van het aantal gewerkte uren. Dit betekent dat het college de door appellant ingevulde en ondertekende urenstaten aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
Waarnemingen met een technisch hulpmiddel
4.4.
Vaststaat dat de waarnemingen in juli 2013 hebben plaatsgevonden met gebruikmaking van een technisch hulpmiddel, namelijk een camera, heimelijk door de sociale recherche opgesteld en gericht op de toegang tot de werkplek van appellant met als doel de aanwezigheid van appellant op de werkplek, alsmede het gedrag van appellant en de overige omstandigheden te observeren. De opnamen hebben op zes achtereenvolgende dagen plaatsgevonden. De beelden zijn opgeslagen en naderhand geanalyseerd.
4.5.
Appellanten hebben aangevoerd dat het college de onder 4.4 vermelde waarnemingen niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Zij stellen dat het college een ongerechtvaardigde inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van appellant heeft gemaakt door hem op die manier gedurende zes dagen achtereen te observeren. Door het gebruik van dit technische hulpmiddel heeft het college volgens appellanten gehandeld in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellanten betogen dat de waarnemingen die langs deze weg hebben plaatsgevonden als onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing hadden moeten blijven.
4.6.
Niet in geschil is dat het college door gebruik te maken van het technische hulpmiddel zoals onder 4.4 beschreven een inbreuk heeft gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van appellant als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk in overeenstemming is met het tweede lid van artikel 8 van het EVRM.
4.7.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:947) dient volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) (2 september 2010, 35623/05, Uzun v. Germany en 2 oktober 2012, 22491/08, Sefilyan v. Armenia) in het kader van het heimelijk inzetten van opsporingsmethodes in de wettelijke regeling te worden opgenomen onder welke omstandigheden de autoriteiten bevoegd zijn om een dergelijk opsporingsmiddel in te zetten. Het risico van misbruik van bevoegdheden brengt met zich mee dat de wettelijke regeling voldoende adequate en effectieve waarborgen dient te bevatten ter bescherming tegen willekeurige inmenging in het privéleven. Het EVRM stelt aldus kwaliteitseisen aan het juridisch kader waarbinnen gelegitimeerd inbreuk kan worden gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van burgers als hier aan de orde.
4.8.
De Raad stelt voorop dat het hier gaat om het gebruik van een opsporingsmethode in het kader van een bestuursrechtelijk onderzoek. Zoals de Raad in zijn onder 4.7 vermelde uitspraak ten aanzien van de inzet van een peilbaken heeft overwogen kan, anders dan het college meent, ook het heimelijk gebruik van een camera op de wijze als hier aan de orde als opsporingsmiddel niet worden gebaseerd op artikel 53a, negende lid, van de WWB. Deze algemeen geformuleerde bepaling vormt geen nauwkeurige wettelijke basis die voldoet aan de eisen die het EHRM daaraan stelt, evenmin als titel 5.2 van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat doet. Hierin is immers niet bepaald onder welke voorwaarden een technisch hulpmiddel bij de opsporing mag worden ingezet. Voorts is niet geregeld in welke gevallen en gedurende welke periode een technisch hulpmiddel mag worden gebruikt. De mogelijke inzet van zo een middel is hierdoor voor een belanghebbende niet voorzienbaar. Verder is van belang dat artikel 53a, negende lid, van de WWB geen adequate en effectieve waarborgen bevat ter bescherming tegen willekeurige inmenging in het privéleven, aangezien niet is geregeld op welke wijze en door wie toestemming wordt verleend voor het inzetten van het middel. Dit klemt temeer nu het door het college ingezette technische hulpmiddel niet enkel zintuigversterkend werkt, maar een ingrijpend opsporingsmiddel is waarmee op dat recht een ernstige inbreuk wordt gemaakt. Dit middel is immers, bij langdurig en intensief gebruik, in beginsel geschikt om een min of meer compleet beeld te verkrijgen van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven van de betrokkene, zoals in dit geval de aanwezigheid, het gedrag en de omstandigheden op de werkplek. Deze waarborgen zijn ten aanzien van bijvoorbeeld de in artikel 126g van het Wetboek van Strafvordering omschreven stelselmatige observatie geregeld, in die zin dat een technisch hulpmiddel slechts met voorafgaande toestemming van de officier van justitie mag worden ingezet.
4.9.
Uit 4.4 tot en met 4.8 volgt dat de inbreuk die met het heimelijk gebruik van een camera als hier aan de orde is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van appellant niet berust op een voldoende duidelijke en voorzienbare en met waarborgen omklede wettelijke grondslag. Reeds om die reden is door het gebruik hiervan artikel 8 van het EVRM geschonden. Dat wat met behulp van de camera is waargenomen en vastgelegd moet daarom als onrechtmatig verkregen bewijs worden aangemerkt.
4.10.
Gelet op 4.9 is voorts de conclusie gerechtvaardigd dat het college het door de camera verkregen bewijs heeft verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat gebruik hiervan door het college ontoelaatbaar moet worden geacht. Dit betekent dat het college het bestreden besluit niet kon baseren op de waarnemingen die in juli 2013 met behulp van de camera zijn gedaan.
4.11.
Nu in de gedingstukken geen andere onderzoeksbevindingen betreffende de maand juli 2013 voorhanden zijn, bieden de onderzoeksbevindingen geen toereikende grondslag voor de conclusie van het college dat appellant, anders dan hij heeft opgegeven, in juli 2013 werkzaamheden in de stomerij heeft verricht en daarmee de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Dit brengt mee dat het besluit om de aan appellanten over die maand verleende bijstand in te trekken in rechte geen stand houdt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Overige waarnemingen
4.12.
In de maanden mei, juni en oktober 2013 zijn de in 1.4 vermelde waarnemingen zonder inzet van een technisch hulpmiddel verricht. Uit deze waarnemingen van de handhavingsspecialist blijkt dat appellant in de maanden mei, juni en oktober 2013 meermalen in de stomerij is waargenomen op dagen waarover hij heeft opgegeven dat hij geen werkzaamheden heeft verricht. Appellant is op 30 en 31 mei 2013 in de stomerij, onder meer achterin waar zich het was- en strijkgedeelte bevindt, waargenomen, terwijl appellant op de door hem ingevulde en ondertekende urenstaat heeft verklaard dat hij in de periode van
27 mei 2013 tot en met 2 juni 2013 niet heeft gewerkt. Tevens is appellant op 3, 6 en 8 juni in de stomerij waargenomen, waarbij is waargenomen dat hij achterin bezig was met kleding, terwijl hij over deze dagen eveneens heeft opgegeven dat hij niet heeft gewerkt. Met betrekking tot de maand oktober heeft appellant opgegeven dat hij de hele maand niet heeft gewerkt. Appellant is echter op 15, 18, 22, 30 en 31 oktober in de stomerij waargenomen. De onder 1.4 vermelde getuigenverklaringen van de werkgeefster van appellant, haar vriend en een collega van appellant ondersteunen het beeld dat uit de waarnemingen naar voren komt. Deze getuigen hebben eensluidend verklaard dat appellant op verschillende dagen en ook na juni 2013 als oproepkracht werkzaamheden heeft verricht in de stomerij.
4.13.
Appellanten hebben aangevoerd dat uit de waarnemingen niet is af te leiden dat appellant op de momenten waarop hij in de stomerij aanwezig was werkzaamheden verrichtte. Appellant was, buiten de door hem opgegeven gewerkte uren, slechts om sociale redenen aanwezig in de stomerij dan wel om zijn eigen was te doen omdat zijn wasmachine kapot was. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2364) veronderstelt de aanwezigheid van een persoon tijdens reguliere arbeidsuren op een bestaande werkplek de vooronderstelling dat de betreffende persoon ook daadwerkelijk op geld waardeerbare arbeid verricht. Het is dan aan betrokkene om het tegendeel aannemelijk te maken. Daarin zijn appellanten niet geslaagd. Het betoog dat appellant vaak in de stomerij aanwezig was om sociale redenen omdat de werkgeefster een oude vriendin van hem was, is daartoe onvoldoende. Daarbij komt dat de werkgeefster op
7 november 2013 tegenover de sociale recherche heeft verklaard dat appellant op dat moment als oproepkracht voor haar werkt, dat hij er gisteren en dinsdag nog is geweest, maar niet op vaste dagen werkt. Appellant heeft verder over de frequentie waarmee hij de was in de stomerij zou doen niet consistent verklaard. Zo heeft hij op 7 november 2013 verklaard dat dit een keer per week, dan wel een keer per twee weken voorkwam, terwijl hij ter zitting van de Raad heeft verklaard de was om de dag te doen. Verder heeft hij als reden voor het wassen in de stomerij opgegeven dat zijn wasmachine kapot was, terwijl hij op 7 november 2013 heeft verklaard dat hij een maand eerder een tweedehands wasmachine had gekocht. De stelling dat zijn wasmachine kapot was, geeft daarom geen verklaring voor de aanwezigheid van appellant in de maand oktober 2013. Een onderbouwing van de stelling van appellanten was in het bijzonder aangewezen in het licht van de duur van zijn aanwezigheid in de stomerij, bij herhaling meerdere uren aaneen, de frequentie ervan, soms om de dag, en de afstand tussen de locatie van de stomerij en zijn woning, ongeveer 30 kilometer.
4.14.
Uit 4.12 en 4.13 volgt dat appellanten door het college niet volledig in kennis te stellen van alle uren waarop appellant in de maanden mei, juni en oktober 2013 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht, de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden. Het is dan aan appellanten om aannemelijk te maken dat zij, indien zij wel aan de inlichtingenverplichting hadden voldaan, recht op (aanvullende) bijstand zouden hebben gehad. Daarin zijn appellanten niet geslaagd. Appellanten hebben geen administratie van appellant of van zijn werkgeefster overgelegd waaruit blijkt hoeveel uren hij per maand aanwezig was in de stomerij. Daarom kan niet worden vastgesteld - ook niet schattenderwijs - wat appellant normaliter aan inkomsten had kunnen bedingen of ontvangen en evenmin of hij verkeerde in bijstandbehoevende omstandigheden. Aan de door appellanten in bezwaar overgelegde schriftelijke verklaring van de werkgeefster van 16 december 2013 dat appellant van juli tot en met oktober 2013 geen werkzaamheden heeft verricht komt in dit verband niet het gewicht toe dat appellanten daaraan hechten, daar die verklaring niet is onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens en wordt weersproken door de in 4.12 genoemde getuigenverklaringen. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de precieze omvang van de werkzaamheden en verdiensten van appellant en daarmee het recht op bijstand van appellanten over de maanden mei, juni en oktober 2013 niet was vast te stellen. Het college was dan ook gehouden om de bijstand van appellanten over deze maanden in te trekken.
Vervolg
4.15.
Wat onder 4.11 is overwogen heeft de rechtbank niet onderkend. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, dient dan ook te worden vernietigd voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellanten over de maand juli 2013. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover het betreft de intrekking van de bijstand over de maand juli 2013. Verder zal de Raad het besluit van
3 december 2013 in zoverre herroepen, omdat dit besluit in zoverre op dezelfde rechtens onhoudbare grondslag berust als het bestreden besluit.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellanten, begroot op
€ 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- vernietigt het besluit van 11 maart 2014 voor zover daarbij de intrekking van de bijstand
over juli 2013 is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 3 december 2013 voor zover daarbij de bijstand over juli 2013 is
ingetrokken en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het
besluit van 11 maart 2014;
- veroordeelt het college tot vergoeding van de kosten van appellant in hoger beroep tot een
bedrag van € 992,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 123,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en F. Hoogendijk en C.W.J. Schoor als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 september 2016.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) A. Mansourova