Uitspraak
18.6550 PW, 18/6551 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 november 2018, 18/1185 en 18/1737 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 26 oktober 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J. Nieuwstraten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Nieuwstraten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.R. Keyser, die door middel van videobellen aan de zitting heeft deelgenomen.
Het onderzoek is na de zitting heropend en aan het college zijn vragen gesteld. Het college heeft een reactie ingediend. Vervolgens heeft mr. Nieuwstraten namens appellant een reactie ingediend.
Partijen hebben laten weten geen gebruik te willen maken van het recht nader ter zitting te worden gehoord, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 2 januari 2011 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Naar aanleiding van een bij de unit Bijzondere Onderzoeken van de gemeente Rotterdam (uBO) binnengekomen melding dat appellant naast zijn uitkering financieel wordt ondersteund door zijn ouders, heeft een toezichthouder van de uBO onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft de toezichthouder onder meer dossieronderzoek gedaan, diverse bestanden geraadpleegd, bankafschriften opgevraagd en meerdere gesprekken met appellant gevoerd. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 31 maart 2017.
1.2.
Bij besluit van 20 april 2017 (herzienings- en terugvorderingsbesluit) heeft het college de bijstand van appellant herzien over de periode van 2 januari 2011 tot en met 31 december 2016 en de gemaakte kosten van bijstand over die periode tot een bedrag van € 40.599,84 bruto van appellant teruggevorderd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting geen melding heeft gemaakt van gelden die hij van zijn ouders heeft ontvangen.
1.3.
Bij besluit van 25 augustus 2017 (boetebesluit) heeft het college aan appellant met toepassing van artikel 18a, eerste lid, van de PW wegens schending van de inlichtingenverplichting een boete opgelegd van € 1.180,-. Het college is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft de hoogte van de boete, rekening houdend met de draagkracht van appellant, vastgesteld op twaalf maal 10% van de voor appellant geldende bijstandsnorm.
1.4.
Bij besluit van 16 januari 2018 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen het herzienings- en terugvorderingsbesluit deels gegrond verklaard en de terugvordering verlaagd naar een bedrag van € 39.161,39 bruto.
1.5.
Bij besluit van 14 februari 2018 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Zaak 18/6550 PW
Herziening en terugvordering
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 2 januari 2011 tot en met 31 december 2016.
4.2.
Een besluit tot herziening of terugvordering van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening en terugvordering is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.3.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de PW doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
4.4.
Vaststaat dat in de te beoordelen periode op de bankrekening van appellant regelmatig bedragen door zijn ouders zijn bijgeschreven, waaronder een bijschrijving van € 1.000,- in januari 2011 en dat eenmaal een storting van € 250,- heeft plaatsgevonden. Verder staat vast dat appellant maandelijks € 300,- contant van zijn ouders heeft ontvangen.
De bijschrijving in januari 2011
4.5.
Appellant heeft aangevoerd dat niet mag worden teruggevorderd, voor zover dit voortvloeit uit de bijschrijving van € 1.000,- in januari 2011. Hij heeft destijds een bankafschrift overgelegd waarop de bijschrijving stond. Het college heeft meer dan zes jaar na het overleggen van het bankafschrift teruggevorderd. De vordering was in zoverre verjaard.
4.5.1
Deze beroepsgrond slaagt. Appellant heeft het bankafschrift al overgelegd bij de brief van 22 januari 2011 en aannemelijk is dat het college ook daadwerkelijk bekend geworden is met de daarop vermelde bijschrijving. Het college had namelijk aanvankelijk bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande, maar zonder gemeentelijke toeslag, omdat appellant geen woonkosten had. Bij de brief van 22 januari 2011 heeft appellant aan het college laten weten dat hij vanaf februari 2011 wel huur betaalt en op het bijgevoegde bankafschrift is niet alleen te zien dat appellant op 12 januari 2011 de huur van februari heeft betaald, maar ook de bijschrijving op 4 januari 2011 van € 1.000,- van de ouders van appellant, met de vermelding “tegoed 30 12 010”. Naar aanleiding van het onderzoek naar dit bankafschrift heeft het college met ingang van februari 2011 de toeslag betaald. Onder deze omstandigheden kan appellant niet worden tegengeworpen dat hij het college niet expliciet heeft gewezen op deze bijschrijving.
4.5.2.
Nu in de PW niet is geregeld binnen welke termijn een terugvorderingsbesluit moet worden genomen, moet voor de verjaring daarvan aansluiting worden gezocht bij het Burgerlijk Wetboek (BW) (vergelijk de uitspraak van 31 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2385). Op grond van het bepaalde in artikel 3:309 van Pro het BW verjaart een rechtsvordering uit onverschuldigde betaling door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de schuldeiser zowel met het bestaan van zijn vordering als met de persoon van de ontvanger bekend is geworden. Aansluiting zoekend bij dit artikel vangt de verjaringstermijn voor het nemen van een besluit tot terugvordering van bijstand aan op het moment dat het bestuursorgaan bekend is geworden met feiten of omstandigheden op basis waarvan voldoende duidelijk is dat een besluit omtrent terugvordering in de rede ligt.
4.5.3.
Nu het college in januari 2011 bekend is geworden met de bijschrijving van € 1.000,- door de ouders van appellant en ten tijde van het besluit van 20 april 2017 meer dan vijf jaren waren verstreken, houdt de terugvordering over januari 2011, voor zover verband houdend met deze bijschrijving, geen stand.
De overige ontvangen bedragen
Schending van de inlichtingenverplichting
4.6.
Appellant heeft aangevoerd dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Hij heeft het Regionaal Bureau Zelfstandigen (RBZ) geïnformeerd dat hij van zijn ouders geld ontving voor de financiering van een eigen bedrijf. Voorts heeft appellant in dit verband aangevoerd dat in de inlichtingenverplichting een kenbaarheidsvereiste besloten ligt. Het was voor appellant niet kenbaar dat hij stortingen en bijschrijvingen op zijn rekening moest melden. Het college heeft appellant nooit geïnformeerd dat dit van invloed was op het recht op bijstand en heeft daarmee niet voldaan aan zijn zorgplicht.
4.6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet in geschil is dat appellant bij het college geen opgave heeft gedaan van zowel de kasstorting, de bijschrijvingen op zijn bankrekeningen, als de € 300,- die hij vanaf aanvang van zijn bijstandsuitkering maandelijks, contant, van zijn ouders ontving. De stelling dat appellant bij het RBZ heeft gemeld dat zijn ouders hem financieel ondersteunden, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt met verifieerbare gegevens.
4.6.2.
Het had appellant redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de ontvangst van de gelden van zijn ouders van invloed kon zijn op zijn recht op bijstand. Door hiervan geen mededeling te doen aan het college heeft hij de inlichtingenverplichting geschonden. Het college heeft in het besluit tot toekenning van de bijstand vermeld dat appellant veranderingen in onder andere zijn financiële situatie moet melden. Dat het college niet expliciet informatie heeft verstrekt over de verplichting stortingen en bijschrijvingen op de bankrekening en de ontvangst van contant geld te melden, betekent niet dat het college niet heeft voldaan aan zijn zorgplicht. De inlichtingenverplichting is immers een open norm. Dat brengt mee dat van het college niet kan worden verwacht dat het op voorhand alle concrete situaties benoemt waarmee een bijstandsgerechtigde te maken kan krijgen en die deze moet melden. Zie in vergelijkbare zin de uitspraak van 20 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1786.
Giften
4.7.
Appellant heeft aangevoerd dat de van zijn ouders ontvangen bedragen giften waren voor het kunnen kopen van biologische producten. De bijstandsnorm voorziet niet in deze kosten en is daartoe ontoereikend. Het college had meer maatwerk moeten leveren door te beoordelen of de ontvangen middelen deels als giften voor het kopen van biologisch voedsel kunnen worden aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende redengevend.
4.7.1.
Niet in geschil is dat de bedragen die appellant van zijn ouders heeft ontvangen giften zijn, in die zin dat zijn ouders deze bedragen onverplicht aan appellant hebben gegeven.
4.7.2.
In artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW is bepaald dat giften niet tot de middelen worden gerekend voor zover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn.
4.7.3.
Het college beschikt bij de toepassing van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW over beoordelingsvrijheid. Het college heeft op verzoek van de Raad in de nadere reactie toegelicht op welke wijze hij toepassing geeft aan deze bepaling. Het college hanteert uitvoeringsregels die uitgangspunten bevatten en bij de toepassing hiervan levert het college maatwerk, afhankelijk van de individuele omstandigheden van de betrokkene. Er wordt in ieder geval gekeken naar het doel van de gift en de hoogte ervan. Ontvangt een betrokkene één of meer giften als gevolg waarvan zijn bestedingsniveau aanmerkelijk hoger is dan voor personen met een bijstandsuitkering gebruikelijk is, dan worden deze in aanmerking genomen als middel. Gaat het om één of meer giften voor specifieke kosten waarbij niet kan worden verlangd dat deze uit de bijstandsuitkering worden betaald, dan is er in beginsel geen bezwaar om deze giften buiten beschouwing te laten. Periodieke giften voor zulke specifieke kosten worden in principe voor maximaal 50% van de bijstandsnorm niet als middel (inkomen) in aanmerking genomen.
4.7.4.
Het college heeft zich in dit geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door appellant ontvangen giften gezien de hoogte, in verhouding tot de bijstandsnorm, het periodieke karakter en de reeks van jaren waarover deze zijn ontvangen, niet verantwoord zijn vanuit een oogpunt van bijstandsverlening. De omstandigheid dat de giften waren bedoeld voor specifieke kosten, de aanschaf van biologische voeding, kan daar niet aan afdoen. Kosten van voeding behoren tot de algemene kosten van het bestaan, waarin de bijstand geacht wordt te voorzien, zodat van appellant kan worden verlangd dat deze kosten uit de bijstand worden betaald. Het college hoefde vanuit een oogpunt van bijstandsverlening in de voorkeur van appellant voor biologische voeding geen reden te zien om een bestedingsniveau toelaatbaar te achten dat aanmerkelijk hoger is dan voor personen met een bijstandsuitkering gebruikelijk is.
Dringende redenen
4.8.
Appellant heeft aangevoerd dat er dringende redenen zijn om van terugvordering af te zien. Hij gaat nog zeer gebukt onder de terugvordering en ervaart deze als uitzichtloos. Ook de periode van tien jaar voordat om kwijtschelding kan worden gevraagd, voelt voor hem als eindeloos. Appellant werkt inmiddels wekelijks tussen de vijftien en twintig uur als vrachtwagenchauffeur. Meer uren lukt hem fysiek en mentaal niet. Zijn bijstandsuitkering heeft hij ongeveer twee jaar geleden laten stopzetten en hij lost al ongeveer vier jaar af op de terugvordering met € 50,- per maand.
4.9.
Dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW doen zich alleen voor als de terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is. In die gevallen zal een individuele afweging van alle relevante omstandigheden moeten plaatsvinden. Degene die zich beroept op dringende redenen, moet die redenen aannemelijk maken. Wat appellant in dit verband heeft aangevoerd, brengt niet mee dat sprake is van onaanvaardbare gevolgen van de terugvordering. De beroepsgrond dat sprake is van dringende redenen om van terugvordering af te zien slaagt niet.
4.10.
Uit 4.5.3 volgt dat het hoger beroep slaagt, voor zover dat ziet op bestreden besluit 1.
Zaak 18/6551 PW
Boete
4.11.
Op grond van artikel 18a, eerste lid, van de PW legt het college een bestuurlijke boete op indien de belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Ingevolge artikel 5:41 van Pro de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
4.12.
Uit 4.6.1 en 4.6.2 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was dan ook in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a, eerste lid, van de PW een boete op te leggen van ten hoogste het benadelingsbedrag.
4.13.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de PW en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
4.14.
De beroepsgrond dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid slaagt niet. De overgelegde medische stukken bieden geen steun voor het oordeel dat appellant in de te beoordelen periode door cognitieve en emotionele stoornissen in een zodanige geestelijke toestand verkeerde dat het hem niet of verminderd valt aan te rekenen dat hij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De Raad acht daarbij van belang dat appellant over de reden voor het niet melden van de maandelijkse ontvangst van € 300,- heeft verklaard dat als hij het had opgegeven, die € 300,- was gekort op zijn uitkering en hij dan niet zijn biologische eten kon betalen. Gelet hierop kan immers ook niet worden gezegd dat appellant door zijn gestelde psychische gesteldheid niet de consequenties van zijn gedraging heeft kunnen doorzien. Uitgaande van normale verwijtbaarheid is in dit geval in beginsel een boete van 50% van het benadelingsbedrag aangewezen.
4.15.
Het college heeft, gelet op vaste rechtspraak en rekening houdend met de financiële omstandigheden van appellant, de hoogte van de boete beperkt tot € 1.180,-. Dit is het bedrag dat appellant op basis van een fictieve draagkracht bij een inkomen op bijstandsniveau in maximaal twaalf maanden kan voldoen.
4.16.
Indien de hoogte van de boete aan het oordeel van de rechter wordt onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de omstandigheden op dat moment. Onder die omstandigheden valt ook de op dat moment bestaande draagkracht uit inkomen en vermogen en de dan geldende beslagvrije voet. Vergelijk de uitspraken van 17 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2155, en 15 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3292. Gelet op het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat appellant nog steeds inkomsten ontvangt, die niet boven het bijstandsniveau komen.
4.17.
Op 1 januari 2021 is de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet van 8 maart 2017 (Stb. 2017, 110) in werking getreden. Met deze wet is de beslagvrije voet voor schuldenaren met een inkomen op of onder bijstandsniveau verhoogd van 90% naar 95% van het netto-inkomen inclusief vakantietoeslag.
4.18.
Gelet op 4.16 en 4.17 zal de Raad bij de beoordeling van de hoogte van de boete, gelet op de draagkracht van appellant, uitgaan van een beslagvrije voet van 95% van de toepasselijke bijstandsnorm. Dit betekent dat afstemming van de boete op de draagkracht van appellant meebrengt dat de boete in een periode van twaalf maanden moet kunnen worden terugbetaald, rekening houdend met de voor beslag vatbare ruimte van 5% van de toepasselijke bijstandsnorm. In de situatie van appellant als alleenstaande betekent dit dat de boete dient te worden bepaald op € 647,22, te weten twaalf maal 5% van de alleenstaandennorm, die ten tijde van deze uitspraak € 1.078,70 bedraagt. De persoonlijke omstandigheden van appellant geven geen aanleiding om de boete verder te matigen.
4.19.
Uit 4.18 volgt dat het hoger beroep ook slaagt voor zover dit betrekking heeft op bestreden besluit 2.
Slotoverwegingen
5. Uit 4.5.3 volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover dit ziet op de terugvordering (als geheel, nu een terugvorderingsbesluit ondeelbaar is). Het college zal worden opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar tegen het intrekkings- en terugvorderingsbesluit te nemen voor zover dit ziet op de terugvordering, met inachtneming van deze uitspraak.
5.1.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5.2.
Uit 4.19 volgt dat de aangevallen uitspraak ook voor vernietiging in aanmerking komt voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 1.080,- en het besluit van 25 augustus 2017 in zoverre herroepen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb het bedrag van de boete vaststellen op € 647,22, aangezien een boete ter hoogte van dat bedrag hier passend en geboden is en bepalen dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt voor het vernietigde deel van bestreden besluit 2. De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd.
5.3.
Nu niet is gebleken van schade als gevolg van onrechtmatigheid van het herzienings- en terugvorderingsbesluit en het boetebesluit wordt het verzoek om het college te veroordelen tot vergoeding van schade afgewezen.
Proceskosten
6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. De kosten worden begroot op € 1.496,- in beroep (2 punten) en op € 1.870 ,- in hoger beroep (2,5 punten) voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 3.366,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
In de zaak 18/6550
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op het beroep tegen het besluit van 16 januari 2018;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 januari 2018 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover dit betrekking heeft op de terugvordering;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 20 april 2017 en bepaalt dat tegen dat besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
In de zaak 18/6551
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op het beroep tegen het
besluit van 14 februari 2018;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 februari 2018 gegrond en vernietigt dit besluit
voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 25 augustus 2017 voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van
de boete, bepaalt de boete op € 647,22 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 14 februari 2018;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
In beide zaken
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.366,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en K.M.P. Jacobs en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van J.B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2021.
(getekend) J.L. Boxum
De griffier is verhinderd te ondertekenen.