ECLI:NL:CRVB:2021:1737

Uitspraak

17.2311 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 maart 2017, 16/4352 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

[Appellant] (appellant) en [Appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]

het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk (college)

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid, Staat)

Datum uitspraak: 29 juni 2021

PROCESVERLOOP

De Raad heeft in het geding tussen partijen op 22 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1750, een tussenuitspraak, gedaan. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college op 22 oktober 2018 een nieuw besluit genomen (nader besluit).

Namens appellanten heeft mr. M. Baadoudi, advocaat, een zienswijze ingediend. Het college heeft hierop gereageerd.

Appellanten hebben verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn. In verband met dit verzoek is de Staat als partij aangemerkt.

Aan partijen is een wijziging van de samenstelling van de behandelend kamer gemeld, omdat één van de oorspronkelijke leden ten tijde van deze uitspraak geen raadsheer in de Centrale Raad van Beroep is.

Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb, is een nader onderzoek ter zitting achterwege gelaten, waarna het onderzoek is gesloten.

OVERWEGINGEN

1.1.

Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de tussenuitspraak. Hij voegt daar het volgende aan toe.

1.2.

In de tussenuitspraak heeft de Raad geconcludeerd dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de status van appellante in Nederland op grond van het Unierecht, in het bijzonder op grond van artikel 7 van de Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 (Richtlijn). Het lag op de weg van het college om in overleg met de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) hierover duidelijkheid te verkrijgen. Daarbij is van belang dat aan de status van appellante ook vreemdelingrechtelijke gevolgen zijn verbonden die onder meer zien op de mogelijkheid verwijderingsmaatregelen te treffen. Vergelijk de uitspraak van 15 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1704.

1.3.

Bij brief van 26 juni 2018 heeft het college zich tot de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) gewend en verzocht te beoordelen wat de status was van appellante in de periode van 22 januari 2016 tot en met 24 februari 2016 (te beoordelen periode) en gevraagd hem te adviseren over de verblijfsrechtelijke positie van appellante in die periode.

1.4.

Bij brief van 2 oktober 2018 heeft de staatssecretaris hierop geantwoord (standpunt van de staatssecretaris) dat op basis van het dossier de conclusie getrokken kan worden dat appellante in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8.12 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000).

1.5.

Bij het nader besluit heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college, onder verwijzing naar de in 1.3 en 1.4 vermelde brieven, het volgende ten grondslag gelegd. Nu de staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellante in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad, wordt, gelet op het bepaalde in artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 juncto artikel 8.7 van het Vb 2000, in onderlinge samenhang bezien met de Richtlijn en de Circulaire (lees: Vreemdelingencirculaire 2000), appellante door de IND blijkbaar niet aangemerkt als werknemer. Gelet hierop komt het college geen verdere vrijheid toe om een eigen oordeel te vormen over het begrip werknemer. Het college handhaaft daarom zijn standpunt dat appellante gelet op het bepaalde in artikel 11, tweede lid, van de Participatiewet (PW) in samenhang met artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn niet met een Nederlander kan worden gelijkgesteld en daarom niet voor bijstand in aanmerking komt.

1.6.

Appellanten kunnen zich niet verenigen met het nader besluit. In hun zienswijze hebben zij onder meer aangevoerd dat niet duidelijk is op grond van welke feiten en omstandigheden de IND tot de conclusie is gekomen dat appellante in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf had. Zij volharden in hun hoger beroepsgronden, onder meer inhoudende dat appellante in de te beoordelen periode wel behoorde tot de kring der gerechtigden.

1.7.

In aanvulling op het bestreden besluit en in reactie op de zienswijze van appellanten heeft het college bij brief van 22 november 2018 de stukken toegezonden op grond waarvan de staatssecretaris tot zijn standpunt is gekomen (stukken van de staatssecretaris).

2. Het nader besluit wordt met toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb bij het geding in hoger beroep betrokken, nu daarmee niet is tegemoetgekomen aan de bezwaren van appellanten.

3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Aangevallen uitspraak

3.1.

Uit de tussenuitspraak volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Om die reden dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.

Nader besluit

3.2.1.

Voor een weergave van de relevante bepalingen van het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie (VWEU), de Richtlijn, de PW en de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) wordt verwezen naar de overwegingen 4.2.1 tot en met 4.2.6 van de tussenuitspraak van
22 mei 2018. In aanvulling daarop vermeldt de Raad nog de volgende bepalingen.

3.2.2.

Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het VWEU is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Ingevolge het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

3.2.3.

Artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000 bepaalt – voor zover hier van belang – dat een burger van de Europese Unie langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland heeft, indien hij in Nederland werknemer is.

3.3.

Zoals de Raad in zijn tussenuitspraak heeft overwogen gaat het in dit geding om beantwoording van de vraag of appellante op grond van artikel 11, tweede lid, van de PW geen aanspraak op bijstand heeft omdat de uitzondering bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn, zich in dit geval voordoet. In verband daarmee moet worden beoordeeld of het college terecht heeft vastgesteld dat appellante geen werknemer is als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn.

3.4.1.

Het college heeft aan het nader besluit opnieuw ten grondslag gelegd dat appellante in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf had en dus geen recht op bijstand had. Voor de motivering daarvan heeft het college verwezen naar het in 1.4 vermelde standpunt van de staatssecretaris. Uit de stukken van de staatssecretaris blijkt dat de staatssecretaris zijn standpunt alleen heeft gebaseerd op de door het college aan de IND toegestuurde stukken. Die stukken betreffen een schriftelijke, puntsgewijze verklaring van appellante, zo te zien in antwoord op 26 vragen, die niet bijgevoegd zijn, en voorts salarisspecificaties en -gegevens, arbeidsovereenkomsten en gegevens uit Suwinet. De staatssecretaris heeft geen informatie ingewonnen bij appellanten en hen ook niet gehoord.

3.4.2.

Uit het standpunt van de staatssecretaris, noch uit de onder 3.4.1 bedoelde stukken van de staatssecretaris blijkt op welke gronden de staatssecretaris tot de conclusie is gekomen dat appellante in de te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8.12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000. Kennelijk acht de staatssecretaris de werkzaamheden die appellante verrichtte in de te beoordelen periode onvoldoende voor een status als werknemer als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn. Uit de in paragraaf B10/2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) vastgelegde criteria volgt dat de staatssecretaris een burger van de Europese Unie als werknemer beschouwt als deze reële en daadwerkelijke arbeid verricht. Daarvan is volgens de Vc 2000 in ieder geval sprake indien de inkomsten uit arbeid meer bedragen dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm of de burger van de Unie ten minste 40% van de gebruikelijke arbeidstijd werkt. In de te beoordelen periode waren de inkomsten van appellante lager dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm en werkte zij minder dan 40% van de gebruikelijke arbeidstijd van 36 tot 40 uur. Aangenomen moet worden dat de staatssecretaris in het geval van appellante deze criteria heeft toegepast. In geschil is echter of daarmee de juiste criteria zijn toegepast.

3.5.1.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) ligt de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft en/of behoudt (uiteindelijk) bij de nationale rechter. Zie de arresten van 4 juni 2009, C-22/08, Vatsouras, ECLI:EU:C:2009:344 (arrest Vatsouras), punt 23 en van 4 februari 2010, C-14/09, Genc, ECLI:EU:C:2010:57 (arrest Genc) punt 29 e.v. Dit betekent dat de Raad gezien het hem voorgelegde geschil zelf moet vaststellen of appellante in de te beoordelen periode werknemer is als bedoeld in artikel 45 van het VWEU en artikel 7 van de Richtlijn.

3.5.2.

Volgens al lang geleden gevestigde en nu nog geldende vaste rechtspraak van het Hof heeft het begrip ‘werknemer’ een communautaire, dat wil zeggen een Europeesrechtelijke reikwijdte en mag het niet beperkt worden uitgelegd. Werknemer in de zin van het VWEU en de Richtlijn is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Bij het onderzoek of is voldaan aan deze voorwaarde moet de nationale rechter zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt. Zie het arrest van 26 februari 1992, C-357/89, Raulin, ECLI:EU:C:1992:87, punt 14 en het arrest Vatsouras, punt 26. Uit de rechtspraak van het Hof over het begrip ‘werknemer’ volgt verder dat het inkomen van de betrokkene niet boven het bestaansminimum hoeft te liggen en aangevuld mag worden met andere middelen van bestaan, ook indien hij daartoe een beroep doet op een financiële ondersteuning ten laste van de algemene middelen, zoals bijstand, van de lidstaat waar hij verblijft. Zie het arrest Vatsouras, punt 28 en het arrest van 3 juni 1986, C-139/85, Kempf, ECLI:EU:C:1986:223, punt 14. Verder hoeft de duur van de dienstbetrekking niet doorslaggevend te zijn zolang die niet van louter marginale en bijkomstige aard is. Zie het arrest Vatsouras, punt 29 en het arrest van 6 november 2003, C413/01, Ninni-Orasche, ECLI:EU:C:2003:600, punt 32. Ook kan een arbeidsverhouding met een gering aantal uren leiden tot het aannemen van het zijn van werknemer als bedoeld in het Unierecht, als reële en daadwerkelijke arbeid wordt verricht. Een zeer gering aantal uren kan wel een aanwijzing zijn dat de betrokkene geen werknemer is, maar is niet doorslaggevend. Zie de arresten van 3 juli 1986, C-66/85, Lawrie-Blum, ECLI:EU:C:1986:284, punt 21, van 21 februari 2013, C-46/12, L.N., ECLI:EU:C:2013:97, punt 39, van 1 oktober 2015,
C-432/14, O., ECLI:EU:C:2015:643, punt 23-25 en het arrest Genc, punt 25-27.

3.5.3.

Uit de gedingstukken, waaronder de informatie die na de tussenuitspraak is verkregen, blijkt het volgende. Appellante is met ingang van 1 november 2015 in dienst getreden bij Makelaarskantoor X in de functie van schoonmaakster op basis van een arbeidsovereenkomst (een zogenoemd nulurencontract) tegen een brutosalaris van bruto € 11,80 per uur, exclusief 8% vakantietoeslag. Er was dus een gezagsverhouding. Het overeengekomen salaris is hoger dan het destijds geldende brutominimumloon van € 9,26 per uur. Volgens de jaaropgave over het jaar 2016 heeft appellante € 4.109,- aan inkomsten ontvangen. In de arbeidsovereenkomst zijn bepalingen opgenomen over de aard en uitvoering van de werkzaamheden, doorbetaling van salaris bij ziekte, re-integratie en het recht op 25 vakantiedagen naar rato met behoud van salaris. Appellante heeft ongeveer 6 uur per week gewerkt en deze werkzaamheden hebben een bestendig karakter, wat wordt bevestigd door het feit dat appellante ook na de te beoordelen periode is blijven werken en tijdelijke arbeidsovereenkomsten heeft afgesloten, weliswaar met Firma Y, maar voor dezelfde werkzaamheden en onder dezelfde voorwaarden als bij Makelaarskantoor X. Het betreft ook niet een zeer gering aantal uren.

3.5.4.

Gelet op wat in 3.5.3 is vermeld en indachtig de rechtspraak van het Hof, is in dit geval geen sprake van louter marginale en bijkomstige werkzaamheden, maar kan de conclusie worden getrokken dat appellante reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht. Appellante kan daarom in de te beoordelen periode worden beschouwd als werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU en artikel 7 van de Richtlijn. Dat de staatssecretaris in paragraaf B10/2.2 van de Vc 2000 criteria heeft vastgesteld waarbij de arbeid in ieder geval valt te kwalificeren als reële en daadwerkelijke arbeid en de arbeid van appellante aan die criteria niet voldoet, doet aan vorenstaande conclusie niet af, omdat, zoals in de tussenuitspraak al is overwogen, de daar vermelde criteria indicatoren voor de afweging zijn en de Vc 2000 gelet op de woorden “in ieder geval” ruimte laat voor een op de persoon toegespitste toets of sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2502.

3.5.5.

Dit betekent dat appellante op grond van de artikelen 20 en 45 van het VWEU en artikel 7 van de Richtlijn een verblijfsrecht toekomt. Dit heeft tot gevolg dat de aanvraag van appellanten om bijstand naar de norm voor gehuwden niet kan worden afgewezen op de grond dat appellante niet behoort tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 11, eerste en tweede lid, van de PW.

3.6.1.

Uit 3.5.1 tot en met 3.5.5 volgt dat het beroep tegen het nader besluit gegrond zal worden verklaard. Het nader besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.

3.6.2.

De Raad heeft onvoldoende gegevens over het recht op bijstand van appellanten in de te beoordelen periode om zelf in de zaak te voorzien. Geen aanleiding bestaat voor een tweede toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus. De Raad zal daarom het college de opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, waarbij het college tevens een beslissing dient te nemen over het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil, ziet de Raad aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van appellanten slechts bij hem beroep kan worden ingesteld.

Verzoek om schadevergoeding

4.1.

Appellanten hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

4.2.1.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:809,
ECLI:NL:CRVB:2014:2978gerectificeerde uitspraak) wordt in een geval als dit, waarin eerst na een tussenuitspraak einduitspraak wordt gedaan, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel in zijn geheel aan het bestuursorgaan toegerekend. Indien echter in de loop van de procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat. Van een te lange behandelingsduur bij de rechter is geen sprake als de periode tussen het instellen van beroep bij de rechtbank en de tussenuitspraak van de hoger beroepsrechter ten hoogste drie en een half jaar heeft geduurd en de hoger beroepsrechter vervolgens binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van het bestuursorgaan van de wijze waarop de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken zijn hersteld, einduitspraak doet.

4.2.2.

Voor dit geval betekent dat het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante op 1 april 2016 tot de datum waarop de Raad deze uitspraak heeft gedaan, zijn vijf jaar en ongeveer drie maanden verstreken. De Raad ziet geen aanleiding de redelijke termijn voor deze procedure op meer dan vier jaar te stellen. De redelijke termijn is dan ook met meer dan twaalf maanden overschreden.

4.2.3.

De periode tussen de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 27 september 2016 tot de tussenuitspraak van de Raad op 22 mei 2018 is een jaar en bijna acht maanden. De Raad heeft twee jaar en zeven maanden na ontvangst van de mededeling van het college in de vorm van het nader besluit van 22 oktober 2018, einduitspraak gedaan. Gelet op 4.2.1 betekent dit dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel voor rekening van de Staat komt.

4.2.4.

In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden. Dit leidt in dit geval, waarbij sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden, tot een schadevergoeding van driemaal € 500,-, in totaal € 1.500,-.

5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en € 1.335,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal € 2.403,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 14 september 2016;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 oktober 2018 gegrond en vernietigt dit besluit;

- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,-;

- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.403,-;

- bepaalt dat het college het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en K.M.P. Jacobs en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van M. Zwart als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2021.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) M. Zwart