Uitspraak
17.2311 PW-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 maart 2017, 16/4352 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk (college)
Datum uitspraak: 22 mei 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. M. Baadoudi, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellanten hebben desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2018. Appellant, daartoe opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door mr. Baadoudi, die tevens is verschenen namens appellante. Het college, eveneens daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door S. Bodt en C. van Bodegom.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving in aanvulling op inkomsten uit arbeid vanaf maart 2014 bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Hij heeft de Nederlandse nationaliteit. Appellante heeft de Bulgaarse nationaliteit. Samen hebben zij een zoon, geboren [in] 2010. Appellanten zijn niet gehuwd en staan niet als partners geregistreerd. Vanaf 27 mei 2015 staan appellante en hun zoon in de basisregistratie personen (BRP) van de gemeente [gemeente] ingeschreven op het adres van appellant in [woonplaats] . Nadat aan het college bekend was geworden dat appellante en hun zoon bij appellant waren komen wonen, heeft het college de aan appellant verleende bijstand beëindigd. Appellanten hebben vervolgens op 22 juni 2015 een aanvraag om bijstand ingediend naar de norm voor gehuwden. Bij besluit van 30 juli 2015 heeft het college aan appellanten bijstand toegekend, waarbij voor appellant als rechthebbende echtgenoot de bijstand met toepassing van artikel 24 van de PW is bepaald op 50% van de gehuwdennorm. Het college heeft daarbij vastgesteld dat appellante geen recht heeft op bijstand omdat zij ten tijde van de aanvraag korter dan drie maanden in Nederland verbleef en zij niet de Nederlandse nationaliteit heeft. Bij besluit van 8 september 2015 heeft het college appellant bijzondere bijstand toegekend ter compensatie van het niet verhogen van het kindgebonden budget in de vorm van een alleenstaande ouder kop, omdat de Belastingdienst appellante als toeslagpartner aanmerkt. Appellante is met ingang van 1 november 2015 als schoonmaakster in dienst getreden van [VOF] ( [VOF] ).
1.2.
In december 2015 hebben appellanten het college ervan op de hoogte gesteld dat appellante langer dan drie maanden in Nederland verblijft. Op 22 januari 2016 hebben zij opnieuw bijstand aangevraagd naar de norm voor gehuwden. Appellante stond op dat moment in het BRP geregistreerd met verblijfscode 30 (werkzoekende EU-onderdaan die nog geen drie maanden in Nederland verblijft of die na drie maanden nog steeds aangemerkt kan worden als werkzoekende). Bij besluit van 24 februari 2016 heeft het college de aanvraag om bijstand naar de norm voor gehuwden afgewezen en de toegekende bijstand ongewijzigd voortgezet. Aan het besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante gelet op het bepaalde in artikel 11, tweede lid, van de PW in samenhang met artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG van het Europese Parlement en de Raad (Richtlijn) niet met een Nederlander kan worden gelijkgesteld, aangezien zij niet kan worden aangemerkt als werknemer of zelfstandige als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn. Bij besluit van 14 september 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 24 februari 2016 ongegrond verklaard omdat appellante als werkzoekende onder de in artikel 24, tweede lid, in samenhang met artikel 14, vierde lid, onder b, van de Richtlijn genoemde uitzondering valt op grond waarvan het college niet gehouden is bijstand toe te kennen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 22 januari 2016 (de datum van de aanvraag) tot en met 24 februari 2016 (de datum van het besluit).
4.2.1.
In artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is - voor zover hier van belang - bepaald dat burger van de Unie een ieder is die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zo lang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in de Richtlijn, niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.
4.2.2.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn - voor zover hier van belang - heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a. a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is, of
b) indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
4.2.3.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn - voor zover hier van belang - behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Richtlijn leidt een beroep van de burger van de Unie of van diens familieleden op het sociale bijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.
In artikel 14, vierde lid, van de richtlijn is bepaald dat in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:
a. a) de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of
b) de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.
4.2.4.
Uit het eerste lid van artikel 24 van de Richtlijn volgt dat iedere burger van de EU die op het grondgebied van een gastland verblijft binnen het toepassingsbereik van het Verdrag dezelfde behandeling geniet als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf, of, in voorkomend geval, de in artikel 14, vierde lid, onder b, bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of
-lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
4.2.5.
In artikel 11, eerste lid, van de PW is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid is bepaald dat met een Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.
4.2.6.
Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het VWEU dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn. De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 tot en met 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000).
4.3.
Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000. Ook is niet in geschil dat zij in de te beoordelen periode reeds langer dan drie maanden maar niet langer dan vijf jaar in Nederland verblijf hield. Tussen partijen is in geschil of appellanten in de te beoordelen periode recht hebben op bijstand naar de norm voor gehuwden. Daarbij spitst het geschil zich toe op de beantwoording van de vraag of appellante op grond van artikel 11, tweede lid, van de PW geen aanspraak heeft op bijstand omdat de uitzondering, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn, zich in dit geval voordoet. In dit verband moet worden beoordeeld of het college terecht heeft vastgesteld dat appellante geen werknemer is als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn en haar terecht heeft aangemerkt als werkzoekende in de zin van artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn.
4.4.
Appellanten betwisten dat appellante als werkzoekende naar Nederland is gekomen. Zij heeft zich uitsluitend in het kader van gezinshereniging in Nederland gevestigd en is daarnaast werkzaam bij de Makelaar. Volgens hen staat appellante niet als werkzoekende ingeschreven bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). Wat hier verder ook van zij, deze omstandigheden staan los van het feit dat appellante als burger van de Unie zelfstandig een verblijfsrecht kan ontlenen aan de Richtlijn. Voor zover appellanten menen dat appellante in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf met als doel verblijf bij partner, dienen zij zich te wenden tot de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) met een zodanig verzoek.
4.5.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante werkzoekende is omdat zij zich als zodanig heeft ingeschreven bij het Uwv. Appellante is weliswaar werkzaam bij de [VOF] , maar gelet op de geringe omvang van haar werkzaamheden kan niet worden gesproken van reële en daadwerkelijke arbeid, zodat zij niet als werknemer kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn. Het college heeft dit standpunt gebaseerd op de in paragraaf B10/2.2 van de Vc 2000 vastgelegde criteria. Op grond van deze criteria beschouwt de IND een burger van de Unie als werknemer als deze reële en daadwerkelijke arbeid verricht. Daarvan is in ieder geval sprake als de inkomsten uit arbeid meer bedragen dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm of de burger van de Unie ten minste 40% van de gebruikelijke arbeidstijd werkt.
4.6.1.
Met de verwijzing naar de Vc 2000 heeft het college echter niet onderkend dat de daar vermelde criteria slechts indicatoren zijn, die de IND namens de Staatssecretaris van (thans) Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) hanteert om de afweging te kunnen maken of een betrokkene op grond van de Richtlijn rechtmatig verblijf in Nederland heeft. Die afweging behelst een individuele toets waarbij alle feiten en omstandigheden met betrekking tot de arbeidsverhouding worden meegewogen. Voorts volgt uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie bijvoorbeeld de arresten van 26 februari 1992, C-357/89, Raulin, ECLI:EU:C:1992:87 en 4 juni 2009, C-22/08 en C-23/08, Vatsouras en Koupatantze, ECLI:EU:C:2009:344) dat het begrip werknemer een communautaire reikwijdte heeft en niet beperkt moet worden uitgelegd. Een werknemer is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat. Daarbij hoeft de omstandigheid dat in een arbeidsverhouding een zeer gering aantal uren is gewerkt, niet in de weg te staan aan de conclusie dat sprake is van werknemerschap. Voorts moeten alle feiten en omstandigheden, betrekking hebbend op zowel de aard van de werkzaamheden als de desbetreffende arbeidsverhouding, in ogenschouw worden genomen.
4.6.2.
Uit de door appellanten overgelegde arbeidsovereenkomst blijkt dat appellante met ingang van 1 november 2015 in dienst is getreden van de [VOF] op basis van een zogenoemd nul-uren contract tegen een salaris van € 11,80 bruto per uur. Volgens eigen opgave werkte appellante in de te beoordelen periode zes uur per week. Uit de overgelegde jaaropgave 2016 volgt dat zij in dat jaar een bedrag van € 4.109,- bruto heeft verdiend. Gelet op wat in 4.6.1 is overwogen kon het college bij de beantwoording van de vraag of deze werkzaamheden zijn aan te merken als reële en daadwerkelijke arbeid dan wel als louter marginale en bijkomstige werkzaamheden, zodat appellante niet als werknemer kan worden aangemerkt, niet volstaan met verwijzing naar de criteria in de Vc 2000. Nader onderzoek naar de aard, omvang en overige arbeidsomstandigheden was aangewezen. Hieruit vloeit tevens voort dat het college appellante zonder dit nadere onderzoek niet als werkzoekende heeft kunnen aanmerken.
4.7.1.
Volgens vaste rechtspraak is het de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven. Het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, brengt mee dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Het ligt dan ook bij de beoordeling van het recht op bijstand van een betrokkene op de weg van het bijstandverlenende orgaan om in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of betrokkene aan het recht van de Unie een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen en dus rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en
onder e, van de Vw 2000 en voor toepassing van de PW met een Nederlander gelijk moet worden gesteld. Zie de tussenuitspraak van 19 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3857, en de uitspraken van 20 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:57 en 7 februari 2017 ECLI:NL:CRVB:2017:542.
4.7.2.
Uit wat in 4.6.1 en 4.6.2 is overwogen volgt dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de status van appellante op grond van het Unierecht. Gelet op 4.7.1 lag het op de weg van de college om in overleg met de staatssecretaris hierover duidelijkheid te verkrijgen. Daarbij is van belang dat aan de status van appellante ook vreemdelingrechtelijke gevolgen zijn verbonden die onder meer zien op de mogelijkheid verwijderingsmaatregelen te treffen. Vergelijk de uitspraak van 14 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1704.
4.8.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit in rechte geen standhoudt, omdat het onzorgvuldig is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit dient dan ook te worden vernietigd op grond van strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak moet daarom ook worden vernietigd.
4.9.
Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Daartoe is onvoldoende informatie voorhanden. De Raad ziet met het oog op een definitieve geschilbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb het college op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, waarbij opnieuw op de aanvraag van appellanten wordt beslist.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 14 september 2016 te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.H. Bel en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) F. Dinleyici
ew