Uitspraak
16.2236 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 april 2016, 15/3670 (aangevallen uitspraak), en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (college)
Datum uitspraak: 15 mei 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. B. van Dijk, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht
om veroordeling van het college tot vergoeding van de door haar geleden schade.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2017. Namens appellante is verschenen mr. Van Dijk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.M. Klok.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante heeft de Bulgaarse nationaliteit en is daarmee burger van de Europese Unie (Unieburger). Zij heeft van 19 februari 2014 tot 30 mei 2014 ingeschreven gestaan in de basisregistratie persoonsgegeven (BRP) van de gemeente [naam gemeente] . Vervolgens heeft zij van 30 mei 2014 tot 17 december 2014 geregistreerd gestaan in de BRP als niet-ingezetene van Nederland. Appellante staat vanaf 17 december 2014 ingeschreven in de BRP van de gemeente Hoogezand-Sappemeer.
1.2.
Op 24 februari 2015 heeft appellante zich gemeld om bijstand aan te vragen op grond van de Participatiewet (PW) met als gewenste ingangsdatum 1 januari 2015. Voorts heeft zij zich ingeschreven als werkzoekende. Bij besluit van 3 maart 2015 heeft het college deze aanvraag afgewezen op de grond dat appellante niet behoort tot de kring der rechthebbenden als bedoeld in artikel 11 van de PW waardoor zij geen recht op bijstand heeft. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat appellante ten tijde van de aanvraag nog niet langer dan drie maanden na vestiging in Nederland verbleef en zij na drie maanden geen rechtstreeks verblijfsrecht kon ontlenen aan Richtlijn 2004/38/EG van het Europese Parlement en de Raad van 19 april 2004 (Richtlijn). Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.3.
Naar aanleiding van het door appellante gemaakte bezwaar heeft de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften Sociale Voorzieningen (commissie) op 23 juli 2015 advies
aan het college uitgebracht. De commissie heeft, onder verwijzing naar vaste rechtspraak
van de Raad (uitspraken van 18 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3855, 19 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3857 en van 20 januari 2015 ECLI:NL:CRVB:2015:57), geadviseerd in overleg te treden met de bevoegde bewindspersoon om te onderzoeken of appellante aan het gemeenschapsrecht een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen.
1.4.
Bij besluit van 26 augustus 2015 (bestreden besluit) heeft het college in afwijking van
het advies van de commissie het bezwaar tegen het besluit van 3 maart 2015 zonder nader onderzoek ongegrond verklaard. Het college heeft aan dit besluit het volgende ten grondslag gelegd. Omdat het college niet betwist dat appellante rechtmatig in Nederland verblijft, hoeft hij niet in overleg te treden met de bevoegde bewindspersoon. Aangezien appellante langer dan drie maanden in Nederland verblijft, volgt uit artikel 24, tweede lid van de Richtlijn dat zij geen recht op bijstand heeft.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft daartoe, samengevat, aangevoerd dat zij rechtmatig in Nederland verblijft. Rechtmatig verblijf eindigt pas nadat de staatssecretaris van - nu - Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) een besluit neemt omtrent de verwijdering van de Unieburger. Het college had dan ook alvorens de bijstand af te wijzen eerst in overleg met Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) moeten treden om te verifiëren of appellante wel de status van werkzoekende heeft op grond van artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn. Appellante stelt zich op het standpunt dat zolang de IND geen verwijderingsbesluit heeft genomen, zij recht op bijstand heeft.
3.2.
Het college heeft in hoger beroep zijn standpunt gehandhaafd en zich op het standpunt gesteld dat appellante sinds 19 februari 2014 als werkzoekende Unieburger, als bedoeld in artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn, in Nederland verblijft. Dit betekent volgens het college dat de uitzonderingssituatie als bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn op appellante van toepassing is en zij daarom geen aanspraak op een bijstandsuitkering heeft.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 1 januari 2015 (gewenste ingangsdatum van de bijstand) tot en met 3 maart 2015 (datum van het afwijzingsbesluit). In geschil is of appellante in deze periode als Unieburger recht op bijstand had.
4.2.
In artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is - voor zover hier van belang - bepaald dat een burger van de Unie een ieder is die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het VWEU heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zolang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in de Richtlijn, niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.
4.3.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn heeft iedere burger
van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland en voorts over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
4.4.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn - voor zover thans van belang - behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang
zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Richtlijn leidt een beroep van de burger van de Unie of van diens familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel. Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien: a) de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of b) de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit laatste geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.
4.5.
Uit artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn volgt dat iedere burger van de Europese Unie (EU) die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling geniet als de onderdanen van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, van de Richtlijn bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
4.6.
In artikel 11, eerste lid, van de PW is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid van artikel 11 van de PW is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, gelijkgesteld wordt de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.
4.7.
Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het VWEU dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn.
4.8.
De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 tot en met 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Zo is in artikel 8.16, eerste lid van
het Vb bepaald dat een beroep op de algemene middelen niet zonder meer leidt tot beëindiging van het rechtmatig verblijf.
4.9.
Tussen partijen is, mede gelet op wat ter zitting is besproken, niet in geschil dat appellante sinds 19 februari 2014 in Nederland is gevestigd en in de te beoordelen periode langer dan drie maanden en korter dan vijf jaar in Nederland verbleef. Gelet op de hiervoor vermelde bepalingen van het VWEU, de PW en de Vw 2000, in onderlinge samenhang,
dient ter beslechting van dit geschil daarom te worden vastgesteld of in dit geval de uitzonderingsbepaling van art. 24, tweede lid van de Richtlijn van toepassing is.
4.10.
Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de door de commissie genoemde tussenuitspraak van 19 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3857 en de uitspraak van
20 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:57) is het de primaire verantwoordelijkheid van
- nu - de staatssecretaris om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven. Het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, brengt mee dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Het ligt dan ook bij de beoordeling van het recht op bijstand van een betrokkene op de weg van het bijstandverlenende orgaan om in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of betrokkene aan het recht van de Unie een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen en dus rechtmatig verblijf heeft op grond van
artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 en voor toepassing van de WWB met een Nederlander gelijk moet worden gesteld. Hetzelfde heeft te gelden met betrekking tot de uitvoering van de PW.
4.11.
Zoals in 4.4 is vermeld brengt artikel 14, vierde lid, onder b van de Richtlijn mee dat appellante als werkzoekende Unieburger niet kan worden verwijderd, zolang zij kan bewijzen dat zij nog immer werk zoekt en een reële kans maakt te worden aangesteld. Vaststaat dat de staatssecretaris (nog) geen besluit heeft genomen over het vervallen van het verblijfsrecht van appellante en ook geen verwijderingsmaatregel heeft getroffen. Nu voor het recht op verblijf van belang is of appellante de status van werkzoekende heeft, ligt het, gelet op het in 4.10 vermelde, ook hier op de weg van het college om in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of appellante al dan niet de status van werkzoekende als bedoeld in artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn heeft. Immers aan die vaststelling is het vervolg verbonden dat appellante niet uit Nederland kan worden verwijderd. Uit 4.10 volgt dat het college niet bevoegd was om zelfstandig vast te stellen dat appellante onder de uitzonderingsbepaling van artikel 24, tweede lid van de Richtlijn valt. Het college had daarover in overleg moeten treden met de staatssecretaris, die immers primair verantwoordelijk is voor deze beoordeling. Door dit na te laten heeft het college het
bestreden besluit niet met de nodige zorgvuldigheid voorbereid.
4.12.
Uit 4.11 volgt dat het college de afwijzing van de aanvraag ten onrechte heeft
gebaseerd op de grond dat appellante onder de uitzonderingsbepaling van artikel 24,
tweede lid, van de Richtlijn valt en daarom geen rechthebbende is in de zin van artikel 11, tweede lid, van de PW. Het bestreden besluit berust dan ook op een ontoereikende grondslag en is dan ook niet deugdelijk gemotiveerd.
4.13.
De rechtbank heeft wat onder 4.11 en 4.12 is overwogen niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen.
4.14.
Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien. Daartoe is onvoldoende informatie voorhanden. Het college zal daarom een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante moeten nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
4.15.
Het verzoek van appellante om vergoeding van wettelijke rente kan nu niet worden toegewezen, omdat nadere besluitvorming door het college noodzakelijk is. Het college zal
bij het nemen van een nader besluit ook aandacht moeten besteden aan de vraag in hoeverre
er aanleiding is om schade te vergoeden.
4.16.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Raad verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij hem beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep en € 1.002,- in hoger beroep, in totaal € 2.004,- voor verleende rechtsbijstand
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 26 augustus 2015;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen tegen het besluit van
3 maart 2015 met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat tegen die beslissing slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.004,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en F. Hoogendijk en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing
is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2018
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff