Uitspraak
16.2353 WMO
Centrale Raad van Beroep
Grote kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 8 maart 2016, 16/387 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante (stichting)] te [vestigingsplaats] (appellante)
het Drechtstedenbestuur te Dordrecht (bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.W.D. Roozemond, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2017. Namens appellante zijn verschenen [naam A] en [naam B] , bijgestaan door mr. Roozemond. Voor het bestuur zijn verschenen C.A.M. Nusteling en mr. L.H.T. Hagebols.
De Raad heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een grote kamer.
De president van de Raad heeft raadsheer advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven (raadsheer advocaat-generaal) verzocht om een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018. Namens appellante is verschenen mr. Roozemond. Voor het bestuur zijn verschenen Nusteling , T.J.A. Franssen en M. Klink . Bij de zitting was ook de raadsheer advocaat-generaal aanwezig.
De raadsheer advocaat-generaal heeft op 7 november 2018 zijn conclusie, ECLI:NL:CRVB:2018:3474, genomen.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben appellante en het bestuur op de conclusie gereageerd.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante exploiteert een zorgcentrum. Zij voorziet in de huisvesting van en de verlening van zorg aan vijf tot tien hulpbehoevende cliënten. Over huisvesting en zorg zijn tussen appellante en deze cliënten overeenkomsten gesloten. Een van deze cliënten heeft voor de bekostiging van de zorg waarvoor zij is geïndiceerd een persoonsgebonden budget (pgb) aangevraagd op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. Het bestuur heeft deze aanvraag ingewilligd en voor het jaar 2015 een pgb verleend. Ook andere cliënten verblijven en ontvangen zorg in het zorgcentrum. Ook dit verblijf en die zorg worden, al dan niet gedeeltelijk, bekostigd uit pgb’s.
1.2.
Bij besluit van 15 september 2015 (primair besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zederik aan de onder 1.1 bedoelde cliënte meegedeeld dat zij vanaf 2 september 2015 met haar pgb geen zorg meer mag inkopen bij appellante, omdat de door appellante verleende zorg van onvoldoende kwaliteit is. In het besluit is meegedeeld dat de indicatie niet wordt ingetrokken, maar dat de betaalbaarstelling van het pgb aan die cliënte tijdelijk zal worden stopgezet.
1.3.
Bij besluit van 18 december 2015 (bestreden besluit) heeft het bestuur het bezwaar van appellante tegen het primair besluit niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij niet als belanghebbende bij het primair besluit kan worden aangemerkt, nu zij door dat besluit niet rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt. Haar belangen bij dat besluit vloeien volgens het bestuur voort uit de contractuele relatie die appellante met haar cliënte(n) heeft.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de voorzieningenrechter kan appellante niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Hoewel het (financiële) belang van appellante door het primair besluit kan worden geraakt, komen de gevolgen van dit besluit voor haar eerst via de contractuele relatie tot stand. Aldus heeft appellante een afgeleid belang en is haar belang niet rechtstreeks bij het primair besluit betrokken.
3. Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat haar belang rechtstreeks door het primair besluit wordt geraakt, ondanks de aanwezigheid van een contractuele relatie. Dat besluit houdt een negatieve beoordeling in van de door appellante aan de bewoners geboden zorg en het heeft tot gevolg dat zij geen werk meer heeft en dat zij mogelijk failliet zal gaan, waardoor zij rechtstreeks wordt geraakt in het fundamentele recht op arbeid en het recht op eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.1.
De raadsheer advocaat-generaal heeft in zijn conclusie een vijftal vuistregels geformuleerd voor de toepassing van het leerstuk van het afgeleid belang.
Ingevolge vuistregel 1 is een afgeleid belang niet aan de orde als de derde (daarnaast) een eigen zelfstandig belang bij het besluit heeft. Dat eigen belang kan bestaan in een andere hoedanigheid, vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang en mogelijk ook in andere gevallen.
Ingevolge vuistregel 3 moet een afgeleid belang de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangenpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.
In onderdeel 9.2 concludeert de raadsheer advocaat-generaal dat het belang van appellante niet uitsluitend voortvloeit uit de contractuele relatie tussen appellante en haar cliënte(n). Appellante heeft daarnaast een eigen belang als bedoeld in vuistregel 1, ter bescherming waarvan haar de toegang tot de bestuursrechter behoort te worden geboden. Voor zover vuistregel 1 niet tot het oordeel zou leiden dat appellante als belanghebbende moet worden beschouwd, mag afgeleid belang, gelet op vuistregel 3, aan appellante niet worden tegengeworpen.
4.2.
Appellante heeft in reactie op de conclusie laten weten zich daarin te kunnen vinden en daarop voor deze zaak geen op- en aanmerkingen te hebben.
4.3.
In reactie op de conclusie heeft het bestuur naar voren gebracht dat appellante geen procesbelang heeft omdat zij niet tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van het bestreden besluit schade heeft geleden. Het bestuur heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de aard van het besluit en de aard van de rechtsverhouding uitsluiten dat appellante als belanghebbende wordt aangemerkt. Ook heeft het bestuur zich op het standpunt gesteld dat appellante geen bescherming kan ontlenen aan artikel 8 van het EVRM omdat de raadsheer advocaat-generaal onjuiste conclusies verbindt aan de rechtspraak over deze bepaling. Tot slot heeft het bestuur opgemerkt dat ook toepassing van vuistregel 3 er niet toe kan leiden dat appellante als belanghebbende wordt aangemerkt.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 september 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1874) is eerst sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Anders dan het bestuur in reactie op de conclusie naar voren heeft gebracht, heeft appellante wel procesbelang. Appellante heeft gesteld dat zij schade heeft geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 mei 2012, ECLI:CRVB:2012:BW6811) kan aan een verzoek om schadevergoeding procesbelang worden ontleend als de stelling dat schade is geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming niet op voorhand onaannemelijk is. In de situatie van appellante is aan dit criterium voldaan, omdat aannemelijk is dat appellante verlies van inkomsten heeft als gevolg van het primair besluit.
5.2.1.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. De wetgever heeft deze eis mede gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang, als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan.
5.2.2.
Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.
5.3.
In het primair besluit is het pgb voor de cliënte van appellante in stand gelaten, maar is daaraan de voorwaarde verbonden dat het niet mag worden besteed bij appellante. Door deze voorwaarde heeft dit besluit voor appellante directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeien uit de contractuele relatie die zij met deze cliënte heeft. Aannemelijk is dat zij door dat besluit wordt geraakt in haar vermogenspositie. Zij is reeds daarom bij dat besluit belanghebbende.
5.4.
Uit wat is overwogen onder 5.3 volgt dat het betoog van het bestuur over de juistheid van de uitleg van artikel 8 van het EVRM door de raadsheer advocaat-generaal geen bespreking behoeft, omdat appellante los van de contractuele relatie een zelfstandig eigen belang heeft bij het besluit, ook zonder daarvoor een beroep te hoeven doen op artikel 8 van het EVRM. In de aard van het besluit en de aard van de rechtsverhouding van appellante en haar cliënte(n) is geen aanleiding te zien voor een ander oordeel.
6.1.
Het bestuur heeft in het bestreden besluit appellante ten onrechte niet als belanghebbende bij het primair besluit aangemerkt. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
6.2.
In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad evenmin zelf in de zaak voorzien, omdat het bestuur bij het bestreden besluit niet inhoudelijk heeft beslist op het bezwaar van appellante en de feiten onvoldoende duidelijk zijn. De Raad zal daarom het bestuur opdracht geven om opnieuw op het bezwaar van appellante tegen het primair besluit te beslissen met inachtneming van zijn aanwijzingen.
6.3.
De Raad ziet tevens aanleiding te bepalen dat tegen het door het bestuur te nemen besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
7. Aanleiding bestaat om het bestuur te veroordelen in de proceskosten van appellante, begroot op € 1.024,- in beroep en op € 1.536,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.560,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 december 2015;
- draagt het bestuur op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het bestuur in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.560,-;
- bepaalt dat het bestuur aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 837,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema als voorzitter en R.M. van Male, T.G.M. Simons, B.J. van Ettekoven en C.H.M. van Altena als leden, in tegenwoordigheid van J.R. Trox als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2019.
(getekend) H.C.P. Venema
(getekend) J.R. Trox