Uitspraak
17.3526 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 april 2017, 16/4496 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Oldambt (college)
Datum uitspraak: 18 december 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R. van Asperen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 november 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Asperen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
H. van der Veen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 2010 aanvullende bijstand, laatstelijk ingevolge de Participatiewet (PW). Appellant was bij aanvang van de bijstand parttime werkzaam bij een restaurant in [gemeente 1] , waar hij tot de sluiting van dit restaurant begin november 2015 heeft gewerkt. In de periode van 3 november 2015 tot en met 3 februari 2016 is appellant met behoud van uitkering werkzaam geweest op een werkervaringsplek bij een restaurant in [gemeente 2] . Vanaf 15 februari 2016 heeft appellant op oproepbasis inkomsten genoten vanuit zijn werkzaamheden bij het laatstgenoemde restaurant. Met ingang van 1 april 2016 werkt appellant twee dagen per week bij een restaurant in [gemeente 3] .
1.2.
Bij brief van 10 februari 2016 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de uitkeringsspecificaties van de maanden april 2015 tot oktober 2015 omdat het college de inkomsten van appellant volledig heeft verrekend met de bijstand. Appellant heeft het college verzocht om toepassing van een vrijlating van zijn inkomsten tot 25% van die inkomsten als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW.
1.3.1.
Bij besluit van 5 oktober 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat de vrijlating van de inkomsten niet bijdraagt aan de arbeidsinschakeling van appellant. Daartoe heeft het college verwezen naar de voorwaarden voor de toepassing van de vrijlating als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW, zoals neergelegd in zijn richtlijn B147 (Richtlijn).
1.3.2.
Het college heeft in de Richtlijn de voorwaarden voor toepassing van de vrijlating als volgt geformuleerd:
(…)
b. Oordeel college: op het moment dat de belanghebbende voor het eerst inkomsten uit arbeid gaat verkrijgen, waarbij er nog wel een beroep wordt gedaan op een aanvullende bijstandsuitkering, is het nog niet definitief vast te stellen of dit uiteindelijk zal bijdragen aan de arbeidsinschakeling. Dat is de reden om deze vrijlating toe te passen op het moment dat de belanghebbende, als gevolg van het verkrijgen van inkomsten uit arbeid, geen beroep meer hoeft te doen op een aanvullende bijstandsuitkering daar de inkomsten uit genoemde arbeid meer bedragen dan de toepasselijke bijstandsnorm.
c. Toepassen vrijlating: indien sprake is van een situatie zoals bedoeld bij punt b, dan worden de inkomsten uit arbeid in de periode van 6 maanden voorafgaande aan de datum van beëindiging uitkering, alsnog herrekend met de uitkering, dit nadat de vrijlating is toegepast.
1.3.3.
Het college heeft in het bestreden besluit vastgesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden van de Richtlijn. Daarbij heeft het college gekeken naar het arbeidsverleden van appellant, de huidige werkzaamheden en de uit deze werkzaamheden genoten inkomsten. Gebleken is dat het werk bij het restaurant in [gemeente 1] zou stoppen en door de inzet van een werkervaringsplek bij een restaurant in [gemeente 2] is bereikt dat appellant vanaf 15 februari 2016 op oproepbasis aan het werk is gegaan. Het is appellant tot nu toe niet gelukt om met het verkrijgen van arbeid uit de uitkering te geraken.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De periode in geding loopt van 1 april 2015 tot en met 30 september 2015. Gelet op het verhandelde ter zitting ziet de door appellant beoogde vrijlating op die periode.
4.2.
Niet in geschil is dat appellant in de periode in geding inkomsten uit arbeid heeft gehad. Tussen partijen is in geschil of het college met toepassing van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW een deel van de arbeidsinkomsten had moeten vrijlaten.
4.3.1.
In artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is bepaald dat onder arbeidsinschakeling wordt verstaan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a.
4.3.2.
In artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW (zoals dit artikel luidde ten tijde in geding) is bepaald dat niet tot de middelen van de belanghebbende worden gerekend de inkomsten uit arbeid tot 25% van deze inkomsten met een maximum van € 196,- per maand, voor zover hij algemene bijstand ontvangt, waarbij voor een persoon die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt geldt dat die inkomsten gedurende ten hoogste zes aaneengesloten maanden niet tot de middelen worden gerekend en dat dit naar het oordeel van het college moet bijdragen aan zijn arbeidsinschakeling.
4.4.
Het staat ter beoordeling van het college of de vrijlating van inkomsten kan bijdragen aan de arbeidsinschakeling. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of het college met de in de Richtlijn gehanteerde voorwaarden voor toepassing van de vrijlating van de inkomsten de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten is gegaan.
4.4.1.
De in de Richtlijn gehanteerde voorwaarden komen er - samengevat weergegeven en zoals door de gemachtigde van het college ter zitting nader toegelicht - op neer dat het college het bijdragen aan zijn arbeidsinschakeling achteraf beoordeelt en de vrijlating van de inkomsten alleen toepast indien de belanghebbende volledig uitstroomt uit de bijstand. De toepassing van de vrijlating van de inkomsten resulteert dan in een bonus voor de uit de bijstand gestroomde belanghebbende. De in de zes maanden voorafgaand aan de beëindiging van de bijstand genoten en volledig op de bijstand in mindering gebrachte inkomsten worden alsnog tot 25% van deze inkomsten vrijgelaten, waardoor de belanghebbende een nabetaling van de bijstand ontvangt. Met het in het vooruitzicht stellen van deze bonus op het moment van volledige uitstroom uit de bijstand draagt een vrijstelling van inkomsten naar het oordeel van het college bij aan de arbeidsinschakeling van de belanghebbende.
4.4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat met de door het college gehanteerde voorwaarden geen recht wordt gedaan aan de bedoeling van de wetgever. Appellant gaat ervan uit dat alle werkzaamheden, ook in geval van deeltijdwerk, bijdragen aan arbeidsinschakeling, omdat daarmee de kansen op het verkrijgen van werk worden vergroot. Daarom had het college de vraag of de werkzaamheden kunnen bijdragen aan zijn arbeidsinschakeling moeten toetsen bij aanvang van de werkzaamheden en niet achteraf. Dit brengt mee dat de situatie in april 2015 relevant is en niet de beëindiging van de werkzaamheden in november 2015 en de nadien aangeboden werkervaringsplaats.
4.5.1.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet werk en bijstand (WWB) hebben de voorstellers van het amendement waarbij de bepaling betreffende de vrijlating van de inkomsten, zoals deze destijds in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder o, van de WWB luidde, is toegevoegd, beoogd gemeenten de mogelijkheid te geven om in individuele gevallen te bepalen dat een deel van de inkomsten uit arbeid gedurende maximaal een half jaar niet wordt verrekend met de bijstand. Het doel hiervan is mensen met een uitkering te stimuleren een gehele of gedeeltelijke baan te accepteren (Kamerstukken II, 2002/03, 28 870, nummers 44, 68 en 92). De vrijlating van inkomsten van de bijstandsgerechtigden is één van de instrumenten om de activerende werking van de wet te bevorderen en de mogelijkheden tot inkomensverbetering door werkaanvaarding te vergroten (Kamerstukken I, 2003/04, 28 870 en 28 960, B, p. 30).
4.5.2.
Artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW is naar inhoud en strekking gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de WWB. Alleen het maximaal vrij te laten bedrag is gewijzigd. Dit brengt met zich dat de wetsgeschiedenis en rechtspraak van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de WWB van belang blijven bij de beoordeling van de vrijlating van de inkomsten als hier bedoeld.
4.5.3.
Uit 4.5.1 en 4.5.2 blijkt dat artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW is bedoeld als stimulans voor personen in de bijstand om naar betaalde arbeid uit te stromen en in dat kader - ook - deeltijdwerk te aanvaarden (vergelijk de uitspraak van 18 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6572). De wetgever heeft de arbeidsinschakeling in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n van de PW, anders dan het college in zijn voorwaarden heeft bepaald, niet beperkt tot aanvaarding van algemeen geaccepteerde arbeid waarmee de bijstandsgerechtigde volledig uitstroomt uit de bijstand. Ook anderszins zijn er geen aanknopingspunten om de arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder n, van de PW te beperken tot werkzaamheden waaruit inkomsten boven de toepasselijke bijstandsnorm worden genoten. De tijdelijke vrijlating van inkomsten van de bijstandsgerechtigde is één van de instrumenten van het college om de overgang naar (gedeeltelijke) bijstandsonafhankelijkheid te stimuleren.
4.5.4.
Verder vergt de vraag of de vrijlating van de inkomsten uit arbeid bijdraagt aan zijn arbeidsinschakeling een individuele beoordeling die vooraf of bij aanvang van de werkzaamheden plaatsvindt. Anders dan het college heeft betoogd, heeft de inzet van een instrument gericht op de arbeidsinschakeling van een bijstandsgerechtigde geen effect meer indien dit instrument wordt ingezet op het moment dat de bijstandsgerechtigde is uitgestroomd uit de bijstand. Op dat moment draagt een nabetaling van de bijstand, als gevolg van het alsnog en met terugwerkende kracht toepassen van een vrijlating van de inkomsten, immers niet bij aan de reeds zonder dit instrument gerealiseerde arbeidsinschakeling. Met het betoog van het college dat ook het in het vooruitzicht stellen van een bonus in geval van volledige uitstroom uit de bijstand de bijstandsonafhankelijkheid zou kunnen stimuleren, gaat het college volledig voorbij aan een individuele beoordeling van de bijdrage van de vrijlating van inkomsten aan de arbeidsinschakeling. De vrijlating van inkomsten wordt door het college immers in alle gevallen van volledige uitstroom toegepast. Of deze vrijlating van de betreffende inkomsten een bijdrage levert aan de arbeidsinschakeling van de betreffende bijstandsgerechtigde laat het college daarmee onbeantwoord.
4.6.
Uit 4.5.1 tot en met 4.5.4 volgt dat het college met de Richtlijn en de toepassing van de vrijlating van inkomsten achteraf en alleen in geval van een volledige uitstroom uit de bijstand, in zoverre de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gaat. In zoverre slaagt het onder 4.4.2 weergegeven betoog van appellant.
4.7.
Omdat het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd dat appellant, niet voldoet aan de in de Richtlijn opgenomen voorwaarde van uitstroom uit de bijstand, kleeft aan het besluit, gelet op wat onder 4.6 is overwogen, een motiveringsgebrek. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dit gebrek in de besluitvorming te passeren omdat aannemelijk is dat de belanghebbende daardoor niet is benadeeld. Ook indien het gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.8.
Het college heeft ter zitting benadrukt dat bij de beoordeling van de vraag of het toepassen van een vrijlating van de inkomsten van appellant in de periode in geding kan bijdragen aan zijn arbeidsinschakeling ook het arbeidsverleden van appellant is betrokken. Niet in geschil is dat appellant op 1 april 2015 al jarenlang werkzaam was voor dezelfde werkgever onder dezelfde arbeidsvoorwaarden en al die tijd aanvullende bijstand ontving. Een tijdelijke vrijlating van de inkomsten uit arbeid bij voortzetting van dezelfde reeds jarenlange verrichte deeltijdarbeid draagt volgens het college niet bij aan de arbeidsinschakeling van appellant. Met deze nadere toelichting gaat het college de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten (vergelijk de uitspraak van 11 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1552). Het betoog van appellant dat alle werkzaamheden bijdragen aan arbeidsinschakeling en daarom aan appellant in de periode in geding op de inkomsten uit arbeid van appellant een vrijlating had moeten worden toegepast, slaagt niet. Dit betoog gaat voorbij aan de individuele beoordeling die het college moet verrichten en aan de beoordelingsvrijheid die het college in dat kader toekomt.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal daarom, gelet op 4.8 met verbetering van gronden, worden bevestigd. Ook volgt daaruit dat het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade dient te worden afgewezen.
5. Gelet op de toepassing van artikel 6:22 van de Awb bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.002,- in beroep en op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.004,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.004,-;
- bepaalt dat het college het door appellant in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 170,- vergoedt;
in totaal € 170,- vergoedt;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door P.W. van Straalen als voorzitter en G.M.G. Hink en P.J. Huisman als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 december 2018.
(getekend) P.W. van Straalen
(getekend) S.A. de Graaff
md