Uitspraak
16.6787 PW
Datum uitspraak: 13 februari 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
25 oktober 2016, 16/6250 en 16/6251 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S. Karkache, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft desgevraagd nadere stukken ingezonden.
Het college heeft op deze stukken gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2017. Namens appellant is mr. Karkache verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. R.J.M. Codrington.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant en zijn echtgenote, [naam echtgenote] ([A]), zijn gehuwd in 2011. Appellant heeft de Nederlandse nationaliteit. [A] heeft de [X] nationaliteit. [A] is sinds 30 juli 2010 ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens, thans basisregistratie personen (BRP). Zij ontvingen bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Tot het huishouden van verzoeker behoren ook twee minderjarige kinderen, waarvan één, geboren uit het huwelijk tussen appellant en [A], met de Nederlandse nationaliteit. Het andere kind heeft de [X] nationaliteit.
1.2.
Naar aanleiding van een bestandskoppeling tussen de BRP en Suwinet, waaruit bleek dat [A] vanaf 17 februari 2015 bijstand op grond van de PW ontving, heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van het verblijf van [A]. Op basis van dat onderzoek heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) bij besluit van 14 december 2015 vastgesteld dat [A] nooit rechtmatig verblijf heeft gehad op grond van artikel 8.12, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000.
1.3.
Op 17 maart 2016 heeft [A] een aanvraag tot afgifte van een document ‘duurzaam verblijf burgers van de Unie’ ingediend. De staatssecretaris heeft deze aanvraag bij besluit van 3 mei 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 augustus 2016, afgewezen.
1.4.
Naar aanleiding van een signaal uit de BRP dat het verblijfsrecht van [A] met ingang van 14 december 2015 is ingetrokken, heeft het college, na eerdere hier niet relevante besluitvorming, bij besluit van 17 mei 2016 de bijstand van appellant met ingang van
14 december 2015 gewijzigd van bijstand naar de norm voor gehuwden naar de norm voor een alleenstaande met toepassing van de kostendelersnorm. Dat betekent dat aan appellant bijstand ter hoogte van 50% van de gehuwdennorm is toegekend. Bij afzonderlijk besluit van 17 mei 2016 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 december 2015 (lees: 14 december 2015) herzien en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van
14 december 2015 tot en met 30 april 2016 tot een bedrag van € 4.911,37 van appellant teruggevorderd. In verband met de omzetting van de norm voor gehuwden naar de norm voor een alleenstaande, heeft appellant nog recht op een nabetaling, zodat de totale terugvordering € 3.019,43 bedraagt.
1.5.
Bij besluit van 6 september 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 17 mei 2016 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat [A] sinds 14 december 2015 geen verblijfsrecht meer heeft en daarom geen recht heeft op bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.1.
Bij uitspraak van 28 februari 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:879) heeft de voorzieningenrechter van de Raad beslist op het verzoek om voorlopige voorziening van appellant. Hierbij heeft de voorzieningenrechter bij wege van voorlopige voorziening bepaald dat het college aan appellant met ingang van 1 oktober 2016 een voorschot op algemene of bijzondere bijstand verleent ter hoogte van 20% van de bijstandsnorm voor gehuwden.
3.2.
In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand (WWB) en is met artikel 22a van de PW de ‘kostendelersnorm’ ingevoerd.
Volgens het eerste lid van deze bepaling is, zoals dat luidde tot 1 januari 2016, indien de belanghebbende met één of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat:
• A voor het aantal kostendelende medebewoners plus de belanghebbende en zijn echtgenoot van 21 jaar of ouder indien hij gehuwd is; en
• B voor de norm, bedoeld in artikel:
a. 21, onderdeel b, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is;
b. 22, onderdeel c, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is en zijn echtgenoot de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt;
c. 22, onderdeel b, indien de belanghebbende de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.
Op grond van het tweede lid van artikel 22a van de PW is de norm voor gehuwden, op wie het eerste lid van toepassing is, gelijk aan de som van de normen, bedoeld in dat lid, die voor ieder van de rechthebbende echtgenoten afzonderlijk van toepassing is.
Op grond van het derde lid, onder a, van artikel 22a van de PW, zoals dat tot 1 januari 2016 luidde, is het eerste lid niet van toepassing op de belanghebbende die gehuwd is en die niet met één of meer meerderjarige personen dan de echtgenoot in de woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft.
4.1.1.
Met ingang van 1 januari 2016 is artikel 22a, derde lid, van de PW gewijzigd en ziet deze bepaling niet meer op de situatie van gehuwden waarvan één geen rechthebbende is.
4.1.2.
Op grond van artikel 24 van Pro de PW, zoals dat luidde tot 1 januari 2016, is, indien één van de gehuwden geen recht op algemene bijstand heeft, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.
4.1.3.
Op grond van artikel 24 PW Pro, zoals dat luidt vanaf 1 januari 2016, is voor gehuwden waarvan een echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan 50% van de norm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd, indien:
a. de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is en geen kostendelende medebewoners heeft, dan wel,
b. de rechthebbende echtgenoot jonger dan 21 jaar is.
4.2.
De te beoordelen periode loopt in beginsel van 14 december 2015, de datum met ingang waarvan de bijstand is gewijzigd en herzien, tot en met 17 mei 2016, de datum van het wijzigingsbesluit.
4.3.
Anders dan appellant stelt, volgt uit artikel 22a van de PW, zoals dat luidde tot 1 januari 2016, dat de kostendelersnorm op hem van toepassing is. Hij heeft immers zijn hoofdverblijf in dezelfde woning als [A], die, hoewel zij zijn echtgenote is, geen recht heeft op algemene bijstand. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3873), speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten.
4.4.
Appellant heeft aangevoerd dat artikel 22a van de PW buiten toepassing moet worden gelaten, naar de Raad begrijpt, omdat hij op grond van artikel 24 van Pro de PW, zoals dat tot
1 januari 2016 luidde, recht heeft op bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder, aangezien [A] geen recht op algemene bijstand heeft.
4.5.
Op de situatie van appellant, die zijn woning deelt met [A], die geen recht heeft op algemene bijstand, is zowel artikel 22a, eerste lid, van de PW als artikel 24 van Pro de PW van toepassing. De Raad ziet zich daarom gesteld voor de vraag of het college terecht toepassing heeft gegeven aan artikel 22a, eerste lid, van de PW. Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.6.1.
Met de Verzamelwet SZW 2015 (Stb. 2014, 504) is de PW in die zin gewijzigd dat daaraan artikel 22a is toegevoegd. Daarmee is de kostendelersnorm ingevoerd in de PW. Artikel 24 van Pro de PW, zoals dat luidde tot 1 januari 2016, is ongewijzigd vanuit de WWB overgenomen in de PW.
4.6.2.
In paragraaf 1.4 van de memorie van toelichting (mvt) op artikel 22a van de PW (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 801, nr. 3, blz. 6 en 7) is tot uitdrukking gebracht dat de kostendelersnorm zal gelden voor elke bijstandsgerechtigde die deel uitmaakt van een huishouden dat uit meerdere meerderjarigen bestaat, ongeacht of het om familieleden of derden gaat. Van een dergelijk huishouden is sprake als meerdere personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en geen commerciële relatie met elkaar hebben. Alle mensen in zo’n meerpersoonshuishouden kunnen immers kosten delen en hebben daardoor lagere bestaanskosten. In deze paragraaf is voorts opgenomen:
“In de situatie dat een van de gehuwden geen recht heeft op algemeen bijstand (artikel 24 van Pro de WWB), telt de partner zonder recht op bijstand wel mee voor het aantal personen dat hoofdverblijf heeft in dezelfde woning en voor de desbetreffende normhoogte van de kostendelersnorm.”
4.6.3.
Met ingang van 1 januari 2016 is artikel 24 van Pro de PW gewijzigd en is artikel 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de PW komen te vervallen. In de mvt bij de Verzamelwet SZW 2016 (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 273, nr. 3, blz. 26 en 27) is over deze wijziging het volgende opgenomen:
“Artikel 24 wordt Pro om twee redenen aangepast. Ten eerste om duidelijkheid te scheppen welk artikel van toepassing is als er sprake is van gehuwden waarvan een echtgenoot
niet-rechthebbend is. In de huidige wettekst kan verwarring ontstaan of in die situatie artikel 22a of artikel 24 van Pro toepassing is. Voorgesteld wordt dit nu duidelijker te regelen door de bepaling hierover in artikel 22a te schrappen (huidige derde lid, onderdeel a) en de tekst van artikel 24 aan Pro te passen. Indien het gehuwden betreft waarvan de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is, die niet met één of meer kostendelende medebewoners samenwonen is artikel 24 van Pro toepassing. In het geval dat het gehuwden betreft, waarvan de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is, die wel met één of meer kostendelende medebewoners samenwonen, is artikel 22a van toepassing. Voor gehuwden waarvan de rechthebbende echtgenoot jonger dan 21 jaar is, is artikel 24 altijd Pro van toepassing, ongeacht of ze samenwonen met kostendelende medebewoners. Dit omdat de norm van een persoon jonger dan 21 jaar nooit op basis van de kostendelersnormsystematiek (artikel 22a) wordt berekend. De tweede reden om artikel 24 te Pro wijzigen is omdat per abuis artikel 24 nog Pro niet is aangepast aan het principe van de kostendelersnorm, terwijl dit wel beoogd was bij invoering van de kostendelersnorm [...]. In dit artikel wordt nu aangesloten bij het principe van de kostendelersnorm door te regelen dat bij gehuwden waarvan een echtgenoot niet-rechthebbend is (en zonder kostendelende medebewoners) de norm voor de rechthebbende gelijk is aan 50% van de gehuwdennorm. [...]”
4.6.4.
De hiervoor geciteerde passages uit de wetsgeschiedenis van (de wijziging van) de artikelen 22a en 24 van de PW wijzen uit dat het van meet af aan de bedoeling van de wetgever is geweest om de in artikel 22a van de PW geregelde kostendelersnorm ook van toepassing te laten zijn op huishoudens van gehuwden van wie één geen recht op algemene bijstand heeft. Gelet hierop moet het conflicteren van de artikelen 22a en 24 van de PW, zoals deze golden tot 1 januari 2016, worden beschouwd als een omissie van de wetgever, die deze omissie zelf per die datum heeft hersteld. Tegen deze achtergrond heeft het college in dit geval dan ook terecht toepassing gegeven aan artikel 22a, eerste lid, van de PW en appellant bijstand verleend met toepassing van de kostendelersnorm.
4.7.
Appellant heeft aangevoerd dat [A] rechtmatig verblijf heeft gehouden tot aan de datum van het in 1.3 genoemde besluit van de staatssecretaris van 16 augustus 2016. Anders dan appellant stelt, blijkt uit het besluit van de staatssecretaris van 14 december 2015 dat [A] nooit rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad. Zij voldoet dan ook niet aan de voorwaarden, zoals gesteld in artikel 1, eerste lid, van het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Participatiewet, IOAW en IOAZ. Evenmin had [A] rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000. De enkele aanvraag voor duurzaam verblijf als EU-onderdaan, zonder dat verder sprake is van enige wijziging in de omstandigheden van [A] na het in 1.2 genoemde besluit van de staatssecretaris van 14 december 2015, is daartoe onvoldoende. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
4.8.
Appellant heeft aangevoerd dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om de hoogte van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW af te stemmen op de specifieke omstandigheden van appellant en zijn gezin, aangezien hij door de toepassing van de kostendelersnorm bijstand ter hoogte van slechts 50% van de gehuwdennorm ontvangt.
4.8.1.
De voorzieningenrechter van de Raad heeft hierover in rechtsoverweging 4.10 van zijn onder 3.1 vermelde uitspraak van 28 februari 2017 het volgende overwogen:
“Ten aanzien van de noodzaak om de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW nader af te stemmen op de specifieke situatie van verzoeker is van belang dat [A] de [X] nationaliteit heeft en dus EU-onderdaan is. Zij heeft op grond van artikel 8.12, eerste lid, onder a, van het Vreemdelingenbesluit 2000 de mogelijkheid om langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland te hebben, indien zij werknemer of zelfstandige is dan wel Nederland is ingereisd om werk te zoeken en kan bewijzen dat zij werk zoekt en een reële kans op werk heeft. Als EU-onderdaan die reële en daadwerkelijke arbeid verricht heeft zij rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Omdat [A] in Nederland mag werken is het voor verzoeker in beginsel mogelijk om zijn kosten te delen met zijn echtgenote die medebewoner is als bedoeld in artikel 24 van Pro de PW. Gelet op de verantwoordelijkheid van verzoeker en [A] voor de voorziening in hun bestaan, mag van hen beiden worden verwacht dat zij zich ervoor inspannen dat [A] kan bijdragen in de kosten, hetzij door te gaan werken, hetzij door anderszins rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 te verkrijgen. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat het voorgaande voor verzoeker en zijn echtgenote onmogelijk is. De ter zitting door verzoeker opgeworpen stelling dat [A] geen werk kan krijgen vanwege haar nationaliteit, heeft verzoeker niet onderbouwd. Daarbij dient voorts in ogenschouw te worden genomen dat [A] geen inkomen op bijstandsniveau hoeft te generen om in aanmerking te komen voor rechtmatig verblijf in Nederland. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bestaat daarom vooralsnog onvoldoende grond om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW af te wijken van de kostendelersnorm.”
4.8.2.
Geen aanleiding bestaat om hierover in de bodemprocedure anders te oordelen. De Raad voegt hier nog aan toe dat ter zitting van de Raad is gebleken dat [A], ondanks de schuldenpositie van het gezin, geen pogingen heeft ondernomen om betaald werk te verkrijgen. Appellant heeft hierbij opgemerkt dat eventuele inkomsten aan de schuldeisers zouden toekomen. Het gebrek aan financiële middelen dat het gevolg is van deze keuze dient voor rekening van appellant te blijven en kan niet worden afgewenteld op de bijstand. De hier besproken beroepsgrond slaagt daarom niet.
4.9.1.
Appellant heeft voorts aangevoerd dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de belangen van de twee tot zijn huishouden behorende minderjarige kinderen. Door aan hem slechts bijstand naar de norm van een kostendeler te verlenen beschikt hij over onvoldoende middelen van bestaan om in zijn onderhoud en dat van deze kinderen te voorzien. Hiermee handelt het college volgens appellant in strijd met de artikelen 3 en 27 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) en artikel 3 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellant wenst afstemming van de bijstand ten behoeve van zijn minderjarige kinderen.
4.9.2.
Appellant heeft de beroepsgrond dat sprake is van onvoldoende middelen van bestaan om in het levensonderhoud van hem en zijn kinderen te voorzien niet met concrete en verifieerbare gegevens onderbouwd, ondanks daartoe tijdens de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening uitdrukkelijk in de gelegenheid te zijn gesteld. Appellant heeft slechts een overzicht van zijn schulden overgelegd. Een overzicht van het besteedbaar inkomen ontbreekt. Appellant staat onder beschermingsbewind. Hij stelt dat zijn gezin moet rondkomen van leefgeld van € 60,- per week. Hij heeft deze stelling echter niet met stukken onderbouwd. Verder heeft hij nagelaten in overleg te treden met de bewindvoerder over de hoogte van het leefgeld. Onduidelijk is daarom of een verhoging van de bijstand door afstemming ten goede zou komen aan de kinderen van appellant of aan de schuldeisers. Evenmin is duidelijk in hoeverre appellant in aanmerking komt voor een alo-kop op grond van de Toeslagenwet. Appellant stelt dat hij hiervoor niet in aanmerking komt, gelet op de verblijfsstatus van [A], maar uit gegevens van het college die zijn verkregen naar aanleiding van een heronderzoek blijkt dat appellant wel een kindgebonden budget op grond van de Wet op het kindgebonden budget ontvangt en de verblijfsstatus van [A] daaraan kennelijk niet in de weg staat. Gelet op deze onduidelijkheid heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van zeer bijzondere omstandigheden op grond waarvan met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW dient te worden afgeweken van de kostendelersnorm. Nu appellant geen enkel inzicht in zijn financiële situatie heeft gegeven, is reeds daarom niet vast te stellen of de artikelen 3 en 27 van het IVRK en 3 van het EVRM zijn geschonden, nog daargelaten dat artikel 27 van Pro het IVRK geen normen bevat die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daartoe niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitleg in nationale wet- en regelgeving behoeven. De hier besproken beroepsgrond slaagt dan ook niet.
4.10.
Uit 4.3 tot en met 4.9.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A.B.J. van der Ham als voorzitter en W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2018.
(getekend) A.B.J. van der Ham
(getekend) S.A. de Graaff