Uitspraak
16/6789 PW-VV
Datum uitspraak: 28 februari 2017
Centrale Raad van Beroep
Voorzieningenrechter
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening
Partijen:
[Verzoeker] te [woonplaats] (verzoeker)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens verzoeker heeft mr. S. Karkache, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 25 oktober 2016, 16/6250 (aangevallen uitspraak).
Tevens heeft mr. Karkache namens verzoeker een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Voorafgaand aan de behandeling van het verzoek ter zitting van 5 december 2016 heeft de Raad partijen om nadere informatie verzocht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2016. Verzoeker, daartoe opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door mr. Karkache. Het college, eveneens opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door R.J.M. Codrington.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om verzoeker, zoals gevraagd, in de gelegenheid te stellen nadere stukken over te leggen. Bij brief van 22 december 2016 heeft verzoeker een nader stuk overgelegd.
Bij brief van 9 januari 2017 heeft het college op dat nadere stuk gereageerd.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek heden is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De voorzieningenrechter gaat voorshands uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Verzoeker, geboren in 1966, en zijn echtgenote, [naam echtgenote M] (M), geboren in 1985, zijn gehuwd in 2011. Verzoeker heeft de Nederlandse nationaliteit. M heeft de Bulgaarse nationaliteit. M is sinds 30 juli 2010 ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, thans Basisregistratie personen (BRP). Zij ontvingen bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Tot het huishouden van verzoeker behoren ook twee minderjarige kinderen, waarvan één, geboren uit het huwelijk tussen appellant en M, met de Nederlandse nationaliteit. Het andere kind heeft de Bulgaarse nationaliteit.
1.2.
Omdat uit een bestandskoppeling tussen de BRP en Suwinet was gebleken dat M vanaf 17 februari 2015 bijstand op grond van de PW ontving, heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) een onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van het verblijf van M. Op basis van dat onderzoek heeft de IND bij besluit van 14 december 2015 vastgesteld dat M nooit rechtmatig verblijf heeft gehad op grond van artikel 8.12, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000).
1.3.
Op 17 maart 2016 heeft M een aanvraag tot afgifte van een document ‘duurzaam verblijf burgers van de Unie’ ingediend. De IND heeft deze aanvraag bij besluit van 3 mei 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 augustus 2016, afgewezen.
1.4.
Naar aanleiding van een signaal uit de BRP dat het verblijfsrecht van M met ingang van 14 december 2015 is ingetrokken, heeft het college na andere, hier niet relevante besluitvorming, bij besluit van 17 mei 2016 de bijstand van verzoeker met ingang van 14 december 2015 gewijzigd van bijstand naar de norm voor gehuwden naar de kostendelersnorm. Dat betekent dat aan verzoeker bijstand ter hoogte van 50% van de gehuwdennorm is toegekend. Bij afzonderlijk besluit van 17 mei 2016 heeft het college de bijstand van verzoeker met ingang van 1 december 2015 herzien en de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 14 december 2015 tot en met 30 april 2016 tot een bedrag van € 4.911,37 van verzoeker teruggevorderd. In verband met de omzetting van de norm voor gehuwden naar de norm voor een alleenstaande, heeft verzoeker nog recht op een nabetaling, zodat de totale terugvordering € 3.019,43 bedraagt.
1.5.
Bij besluit van 6 september 2016 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van verzoeker tegen de besluiten van 17 mei 2016 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming is ten grondslag gelegd dat M sinds 14 december 2015 geen verblijfsrecht meer heeft en daarom geen recht heeft op bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van verzoeker tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3.1.
Verzoeker heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd en een verzoek om een voorlopige voorziening gedaan. Het verzoek strekt ertoe dat het college aan verzoeker bijstand verstrekt naar de norm voor een alleenstaande ouder, waarmee verzoeker bedoelt dat hij over 90% van de gehuwdennorm beschikt.
4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge de artikelen 8:104, eerste lid, en 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verbinding met artikel 8:81 van Pro de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of de voorzieningenrechter van de rechtbank hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
4.2.
De voorzieningenrechter acht het door verzoeker gestelde financiële belang op zich spoedeisend, nu het college aan verzoeker bijstand naar de norm van 50% van de norm van een gehuwde heeft toegekend. Ten behoeve van de twee tot het huishouden van verzoeker behorende minderjarige kinderen heeft het college geen bijstand verleend. Verzoeker heeft evenmin recht op een verhoging van het kindgebonden budget op grond van de Wet op het kindgebonden budget, omdat M als zijn echtgenote als toeslagpartner wordt aangemerkt. Daardoor beschikt verzoeker ten behoeve van zijn levensonderhoud en dat van zijn gezin over zeer aanzienlijk minder middelen dan waarover gehuwden of alleenstaande op grond van de PW kunnen beschikken. Daarnaast hebben verzoeker en zijn echtgenote veel schulden en zijn zij onder bewind gesteld.
4.3.
Voor het treffen van een voorlopige voorziening moet worden bezien of, op grond van een afweging van de wederzijds in aanmerking komende belangen bij een al dan niet onmiddellijke uitvoering van de aangevallen uitspraak, het verzoek om een voorlopige voorziening dient te worden toegewezen. In het algemeen speelt bij deze belangenafweging een rol de vraag of er een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal blijven en dat daarna de uiteindelijke uitkomst van de procedure aanmerkelijk anders zal zijn. Deze toetsing kan meebrengen dat de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel geeft over het geschil in de bodemprocedure.
Wettelijk kader
4.4.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de “kostendelersnorm” ingevoerd.
Volgens het eerste lid van deze bepaling is, zoals dat luidde tot 1 januari 2016, indien de belanghebbende met één of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat:
• A voor het aantal kostendelende medebewoners plus de belanghebbende en zijn echtgenoot van 21 jaar of ouder indien hij gehuwd is; en
• B voor de norm, bedoeld in artikel:
a. 21, onderdeel b, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is;
b. 22, onderdeel c, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is en zijn echtgenoot de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt;
c. 22, onderdeel b, indien de belanghebbende de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.
Op grond van het tweede lid van artikel 22a van de PW is de norm voor gehuwden, op wie het eerste lid van toepassing is, gelijk aan de som van de normen, bedoeld in dat lid, die voor ieder van de rechthebbende echtgenoten afzonderlijk van toepassing is.
Op grond van het derde lid, onder a, van artikel 22a van de PW, zoals dat tot 1 januari 2016 luidde, is het eerste lid niet van toepassing op de belanghebbende die gehuwd is en die niet met één of meer meerderjarige personen dan de echtgenoot in de woning zijn hoofdverblijf heeft, tenzij die echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft.
4.4.1.
Met ingang van 1 januari 2016 is artikel 22a, derde lid, van de PW gewijzigd en ziet deze bepaling niet meer op de situatie van gehuwden waarvan één geen rechthebbende is.
4.4.2.
Op grond van artikel 24 van Pro de PW, zoals dat luidde tot 1 januari 2016, is, indien één van de gehuwden geen recht op algemene bijstand heeft, voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan de norm die voor hem als alleenstaande of alleenstaande ouder zou gelden.
4.4.3.
Op grond van artikel 24 PW Pro, zoals dat luidt vanaf 1 januari 2016, is voor gehuwden waarvan een echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan 50% van de norm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd, indien:
a. de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is en geen kostendelende medebewoners heeft, dan wel,
b. de rechthebbende echtgenoot jonger dan 21 jaar is.
4.5.
De te beoordelen periode in de hoofdzaak loopt vanaf 1 december 2015 (de datum met ingang van wanneer de bijstand is gewijzigd en herzien) tot en met de datum van het primaire besluit, 17 mei 2016.
4.6.
In de bodemprocedure dient te worden beoordeeld of de rechtbank terecht het besluit tot wijziging van bijstand naar de kostendelersnorm en het besluit tot herziening en terugvordering van bijstand over de periode van 1 december 2015 tot en met 30 april 2016 in stand heeft gelaten. In het kader van de beoordeling van het verzoek van verzoeker, zoals hij dat gedaan heeft met de bedoeling om over voldoende middelen te beschikken, kan de voorzieningenrechter zich beperken tot beoordeling van de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de toekenning van bijstand aan verzoeker naar de norm van een kostendeler als bedoeld in artikel 24 PW Pro. Over de vraag of het college de bijstand over de periode van 1 december 2015 tot en met 30 april 2016 terecht en terecht in die omvang heeft herzien en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand terecht heeft teruggevorderd, is ter zitting uitgebreid gesproken, zoals in het daarvan gemaakte proces-verbaal is vastgelegd. Gelet op het verzoek behoeft deze vraag nu niet voorlopig beantwoord te worden; deze zal in de bodemprocedure beoordeeld dienen te worden.
4.7.
Verzoeker heeft aangevoerd dat het college de bijstand naar de norm voor gehuwden ten onrechte heeft gewijzigd naar de norm voor een kostendeler, omdat hij als alleenstaande ouder, die is gehuwd met een niet-rechthebbende partner, geen kosten kan delen. Hij verzoekt dan ook om toekenning van bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder, zoals die norm van toepassing was tot 1 januari 2015, en ongedaanmaking van de toepassing van de kostendelersnorm. Verzoeker verzet zich niet tegen de impliciete weigering van bijstand ten behoeve van zijn echtgenote.
4.8.
Voor 1 januari 2016 bestond gelet op het samenstel van de artikelen 22a en 24 van de PW onduidelijkheid over de norm voor een gehuwde met een niet-rechthebbende partner. Met de Verzamelwet SZW 2016, TK 2015-2016, 34 273 is de tekst van artikel 24 van Pro de PW met ingang van 1 januari 2016 in die zin gewijzigd dat voor die situatie onmiskenbaar bedoeld is dat de kostendelersnorm geldt. Dat betekent dat verzoeker in beginsel geen recht heeft op bijstand naar de norm voor een alleenstaande dan wel alleenstaande ouder. Blijkens de Memorie van Toelichting bij deze Verzamelwet, TK 2015-2016, 34 273, nr. 3, p. 7-8 en
26-27, heeft de regering echter onderkend dat de individuele situatie van gehuwden met een niet‑rechthebbende partner onderling sterk kan verschillen. Dit maakt dat bij toepassing van artikel 24 van Pro de PW altijd goed gekeken moet worden naar de individuele situatie. Indien nodig heeft het college op basis van artikel 18, eerste lid, van de PW de mogelijkheid om in individuele gevallen de algemene bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. In het geval van verzoeker heeft het college bij de wijziging van bijstand naar de kostendelersnorm, anders dan waartoe zij op grond van het bovenstaande gehouden was, niet onderzocht of in het individuele geval van verzoeker een nadere afstemming op basis van artikel 18, eerste lid, van de PW noodzakelijk was. Het college heeft desgevraagd medegedeeld op dit punt ook geen beleid te hebben ontwikkeld voor gevallen als hier aan de orde. Dit betekent dat naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd en dat de rechtbank dit niet heeft onderkend. Gelet daarop bestaat de mogelijkheid dat de aangevallen uitspraak in de bodemprocedure niet in stand zal kunnen blijven.
4.9.
Anders dan met de Koppelingswet liggen aan de invoering van de kostendelersnorm geen redenen van vreemdelingenbeleid of -recht ten grondslag. De verlaging van de beschikbare middelen in gevallen als deze is niet bedoeld om de niet-rechtmatig in Nederland verblijvende echtgenoot of partner uit het huwelijk, de samenwoning of Nederland te doen vertrekken, waardoor de achterblijvende echtgenoot of partner weer als alleenstaande (ouder) over voldoende middelen zou kunnen beschikken. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan uit de geschiedenis van de totstandkoming van de kostendelersnorm niet worden afgeleid dat bedoeld is dat gezinnen waar het hier om gaat over aanzienlijk minder middelen gaan beschikken. Dat is, mede door de werking van de Toeslagenwet voor de zogenoemde alleenstaande ouderkop (ALO-kop), wel het geval. Daarbij komt dat het voor niet-rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen uiterst moeilijk is legaal middelen te verwerven om in de kosten te kunnen bijdragen, mede omdat zij in Nederland geen arbeid mogen verrichten. Voor gevallen als deze heeft de wetgever dan ook gewezen op de mogelijkheid om de bijstand nader af te stemmen met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. Voorts bestaat de mogelijkheid van verlening van bijzondere bijstand, zoals hierna onder 4.13 wordt overwogen.
4.10.
Ten aanzien van de noodzaak om de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW nader af te stemmen op de specifieke situatie van verzoeker is van belang dat M de Bulgaarse nationaliteit heeft en dus EU-onderdaan is. Zij heeft op grond van artikel 8.12, eerste lid, onder a, van het Vb 2000 de mogelijkheid om langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland te hebben, indien zij werknemer of zelfstandige is dan wel Nederland is ingereisd om werk te zoeken en kan bewijzen dat zij werk zoekt en een reële kans op werk heeft. Als EU-onderdaan die reële en daadwerkelijke arbeid verricht heeft zij rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Omdat M in Nederland mag werken is het voor verzoeker in beginsel mogelijk om zijn kosten te delen met zijn echtgenote die medebewoner is als bedoeld in artikel 24 van Pro de PW. Gelet op de verantwoordelijkheid van verzoeker en M voor de voorziening in hun bestaan, mag van hen beiden worden verwacht dat zij zich ervoor inspannen dat M kan bijdragen in de kosten, hetzij door te gaan werken, hetzij door anderszins rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 te verkrijgen. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat het voorgaande voor verzoeker en zijn echtgenote onmogelijk is. De ter zitting door verzoeker opgeworpen stelling dat M geen werk kan krijgen vanwege haar nationaliteit, heeft verzoeker niet onderbouwd. Daarbij dient voorts in ogenschouw te worden genomen dat M geen inkomen op bijstandsniveau hoeft te generen om in aanmerking te komen voor rechtmatig verblijf in Nederland. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bestaat daarom vooralsnog onvoldoende grond om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW af te wijken van de kostendelersnorm.
4.11.
Bij dit voorlopig oordeel is niet uit het oog verloren dat indien M, bijvoorbeeld door werk te aanvaarden, weer rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 zou verkrijgen en weer zou behoren tot de kring der rechthebbenden, zij als gehuwd met verzoeker weer recht op bijstand zou kunnen krijgen indien de door haar verworven middelen wel substantieel zijn maar liggen beneden de gehuwdennorm. Bijstandsverlening naar de norm voor gehuwden zou dan weer aanleiding kunnen vormen voor intrekking van het verblijfsrecht. De vraag hoe het college en de staatssecretaris van Justitie in die situatie besluitvorming moeten inrichten in het licht van de rechten van M als EU-onderdaan en van haar, verzoeker en hun kinderen op gezinsleven, gaat het bestek van de beoordeling van dit verzoek om een voorlopige voorziening ver te buiten.
4.12.
Verzoeker heeft voorts aangevoerd dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de belangen van de twee tot zijn huishouden behorende minderjarige kinderen. Door aan verzoeker slechts de norm van een kostendeler toe te kennen beschikt verzoeker over onvoldoende middelen van bestaan om in zijn onderhoud en dat van deze kinderen te voorzien. Hiermee handelt het college volgens verzoeker in strijd met de artikelen 3 en 27 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind en artikel 3 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
4.13.
Verzoeker komt, als alleenstaande ouder met een niet-rechthebbende partner, niet in aanmerking voor een verhoging van het kindgebonden budget op grond van artikel 6, tweede lid, van de Wet op het kindgebonden budget, de ALO-kop, omdat M als partner als bedoeld in artikel 5a, eerste lid, onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen wordt aangemerkt. Voor de Belastingdienst is verzoeker geen alleenstaande ouder, zodat hij op die grond geen aanspraak kan maken op de ALO-kop. In zijn brief van 14 september 2016 aan de Tweede Kamer over het aanbieden van de monitor alleenstaande ouders heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dit probleem onderkend en heeft hij gewezen op de mogelijkheid om in individuele gevallen bijzondere bijstand te verstrekken. Het college heeft zich desgevraagd op het standpunt gesteld dat verzoeker geen aanvraag om bijzondere bijstand heeft ingediend, zodat om die reden geen aanvulling vanuit de bijzondere bijstand is toegekend. Het college heeft daarmee echter naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet onderkend dat het hier gaat om een ambtshalve genomen besluit tot wijziging van bijstand van de norm voor gehuwden naar de kostendelersnorm, waardoor verzoeker en zijn gezin nog maar over 50% van de middelen van de gehuwdennorm beschikken. Naar eveneens voorlopig oordeel had het onder deze omstandigheden op de weg van het college gelegen om uitdrukkelijk te onderzoeken of nadere afstemming, met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW dan wel via verlening van bijzondere bijstand, nodig was om te komen tot een toereikend gezinsinkomen. Zie wat overwogen is in 4.8. Dat heeft het college echter nagelaten. Dit betekent naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en gemotiveerd en dat de rechtbank dit niet heeft onderkend. De voorzieningenrechter ziet hierin voldoende grondslag om aan te nemen dat de aangevallen uitspraak naar verwachting geen stand zal kunnen houden. Of de toekenning aan verzoeker en zijn gezin van 50% van de gehuwdennorm in strijd is met internationale verdragen, zoals verzoeker stelt, laat de voorzieningenrechter, gelet op het voorlopige karakter van dit oordeel en de te geven voorziening, buiten bespreking.
4.14.
Gelet op de acute financiële noodsituatie waarin de tot het huishouden van verzoeker behorende kinderen zich bevinden en nu niet is gebleken dat verzoeker en M op dit moment beschikken of kunnen gaan beschikken over voldoende inkomen of vermogen om te voorzien in de eerste levensbehoefte van deze kinderen, bepaalt de voorzieningenrechter bij wege van voorlopige voorziening dat het college aan verzoeker met ingang van 1 oktober 2016
(de eerste dag van de maand waarin het verzoek om een voorlopige voorziening is gedaan) een voorschot op algemene of bijzondere bijstand verleent ter hoogte van 20% van de bijstandsnorm voor gehuwden. De voorziening wordt niet met eerdere ingangsdatum toegewezen, omdat, gelet op de onderbewindstelling van verzoekers, hun schulden en de regeling van hun leefgeld, zoals ter zitting besproken, verdere toewijzing naar verwachting de actueel beschikbare middelen voor verzoeker en zijn gezin niet vergroot.
5. De voorzieningenrechter ziet aanleiding het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten van verzoeker. Deze kosten worden begroot op € 990,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep
- wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Awb toe;
- bepaalt dat het college met ingang van 1 oktober 2016 aan verzoeker in aanvulling op de aan
hem naar de kostendelersnorm verleende bijstand een voorschot op algemene of bijzondere
bijstand verleent, ter hoogte van een toeslag van 20% van de bijstandsnorm voor gehuwden,
tot de datum waarop op het hoger beroep van verzoeker uitspraak wordt gedaan;
- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 990,-;
- bepaalt dat het college aan verzoeker het betaalde griffierecht van € 124,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) S.A. de Graaff