ECLI:NL:CRVB:2019:4105

Uitspraak

18.1800 PW

Datum uitspraak: 17 december 2019

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 28 februari 2018, 17/2195 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. A. Kurt-Geçoğlu, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Kurt-Geçoğlu en E. Battaloglu als tolk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K. Bergacker.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellant, geboren [in] 1954, ontving als weduwnaar een uitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw). Op 4 mei 2016 is appellant in Turkije gehuwd met zijn huidige echtgenote, die in Turkije bij haar moeder is blijven wonen. Appellant is toen in Nederland blijven wonen. Vanwege het huwelijk is de uitkering ingevolge de Anw per
1 september 2016 beëindigd. In verband hiermee heeft appellant zich gemeld voor een aanvraag om bijstand op grond van de Participatiewet (PW). In het kader van die aanvraag heeft appellant onder meer verklaard dat zijn echtgenote geen inkomsten heeft en dat de wens bestaat dat zij zo spoedig mogelijk naar Nederland komt.

1.2.

Bij besluit van 20 maart 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 juni 2017 (bestreden besluit), heeft het college appellant met ingang van 1 september 2016 bijstand verleend tot een bedrag gelijk aan 50% van de gehuwdennorm. Het college heeft aan de besluitvorming voor zover hier van belang het volgende ten grondslag gelegd. Appellant heeft een niet-rechthebbende partner die in het buitenland verblijft en van wie appellant niet duurzaam gescheiden leeft. Daarom wordt aan appellant, gelet op artikel 24 van de PW, zoals dat artikel luidt sinds 1 januari 2016, bijstand ter hoogte van 50% van de norm voor gehuwden verleend. Voor afstemming van de hoogte van de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW, bestaat geen aanleiding omdat geen sprake is van een zeer bijzondere situatie.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

In dit geding moet eerst de vraag worden beantwoord of appellant op en na 1 september 2016 duurzaam gescheiden leefde van zijn echtgenote.

4.2.

Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW wordt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is aangemerkt als ongehuwd.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 25 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2918) leven echtgenoten pas duurzaam gescheiden, als beiden of één van hen het echtelijk samenleven wil verbreken, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt alsof hij niet met de ander gehuwd is en dit door ten minste één van beiden als blijvend is bedoeld. Dit zal moeten blijken uit concrete feiten en omstandigheden. In het algemeen kan worden aangenomen dat betrokkenen na het sluiten van een huwelijk de bedoeling hebben om - misschien pas op termijn - echtelijk te gaan samenleven. Alleen in uitzonderlijke gevallen leven betrokkenen vanaf de huwelijksdatum duurzaam gescheiden. Dit moet dan ondubbelzinnig blijken uit concrete feiten en omstandigheden.

4.3.

In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat hij duurzaam gescheiden leeft van zijn echtgenote. Appellant kan haar tegen zijn wens niet naar Nederland laten komen. Dit is met bijstand op grond van de PW immers niet mogelijk, omdat deze uitkering in het kader van de gezinshereniging niet geldt als voldoende en duurzaam inkomen. Daarom gaan appellant en zijn echtgenote er al vanaf het begin van uit dat zij duurzaam gescheiden van elkaar zouden leven tot appellant de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt. Wanneer dit zal zijn is nu nog niet bekend. Wel is bekend dat appellant in december van dit jaar 65 jaar zal worden.

4.4.

Deze grond slaagt niet. Daarvoor is van belang dat appellant en zijn echtgenote zeer regelmatig telefonisch contact hebben met elkaar, dat appellant zijn echtgenote jaarlijks in Turkije bezoekt en dat beiden vanaf hun huwelijk van plan zijn geweest en nog steeds van plan zijn in Nederland te gaan samenwonen. Appellant zal - op termijn - vanwege het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd de mogelijkheid krijgen zijn echtgenote naar Nederland te laten komen. Hiermee zal de sinds het huwelijk bestaande intentie om een echtelijke samenleving aan te gaan worden gerealiseerd. Dit betekent dat de situatie van gescheiden leven niet uitzichtloos is en dat van duurzaam gescheiden leven in de zin van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW geen sprake is. Het college heeft appellant voor de toepassing van de PW dan ook terecht als gehuwd aangemerkt.

5. Appellant heeft vervolgens aangevoerd dat artikel 24 van de PW in zijn geval buiten toepassing moet blijven, omdat zijn echtgenote in het buitenland verblijft en dus niet in dezelfde woning als appellant hoofdverblijf heeft.

5.1.

Het is van meet af aan de bedoeling van de wetgever geweest om de in artikel 22a van de PW geregelde kostendelersnorm ook van toepassing te laten zijn op huishoudens van gehuwden van wie één geen recht op algemene bijstand heeft (zie ook de uitspraak van 13 februari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:408). Onder de wetgeving zoals die gold tot 1 januari 2016 telde de partner zonder recht op bijstand wel mee voor het aantal personen dat hoofdverblijf heeft in dezelfde woning en voor de desbetreffende normhoogte van de kostendelersnorm. Maar de kostendelersnorm was op grond van artikel 22a van de PW alleen van toepassing indien de niet-rechthebbende partner hoofdverblijf had in dezelfde woning als de rechthebbende echtgenoot.

5.2.

Met de Verzamelwet SZW 2016, TK 2015-2016, 34 273 is met ingang van 1 januari 2016 artikel 22a, derde lid, aanhef en onder a, van de PW komen te vervallen en de tekst van artikel 24 van de PW gewijzigd om dit artikel aan te passen aan het principe van de kostendelersnorm. Op grond van artikel 24, onder a, van de PW, zoals dit artikel luidt sinds 1 januari 2016, is bij gehuwden van wie een echtgenoot geen recht heeft op algemene bijstand de norm voor de rechthebbende partner gelijk aan 50% van de norm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd, indien de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is en geen kostendelende medebewoners heeft.

5.3.

In de memorie van toelichting bij deze verzamelwet (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 273, nr. 3, blz. 26 en 27) is over deze wijziging bij de artikelsgewijze toelichting het volgende opgenomen:

“Artikel 24 wordt om twee redenen aangepast. Ten eerste om duidelijkheid te scheppen welk artikel van toepassing is als er sprake is van gehuwden waarvan een echtgenoot niet-rechthebbend is. […] De tweede reden om artikel 24 te wijzigen is omdat per abuis artikel 24 nog niet is aangepast aan het principe van de kostendelersnorm, terwijl dit wel beoogd was bij invoering van de kostendelersnorm […]. In dit artikel wordt nu aangesloten bij het principe van de kostendelersnorm door te regelen dat bij gehuwden waarvan een echtgenoot niet-rechthebbend is (en zonder kostendelende medebewoners) de norm voor de rechthebbende gelijk is aan 50% van de gehuwdennorm.”

5.4.

Gelet op de tekst van artikel 24 van de PW, zoals dat artikel luidt met ingang van 1 januari 2016, is bij de toepassing van die bepaling in geval van een niet rechthebbende partner niet meer van belang of de niet-rechthebbende partner al dan niet hoofdverblijf heeft in dezelfde woning als de rechthebbende partner.

5.5.

Het betoog van appellant dat artikel 24 van de PW buiten toepassing moet blijven omdat dit artikel niet is bedoeld voor situaties waarin de niet-rechthebbende partner buiten Nederland woont en de partners niet in staat zijn kosten te delen, treft geen doel. Artikel 24 van de PW is immers dwingendrechtelijk van aard en biedt geen ruimte voor afwijking of buiten toepassing laten van die bepaling. Uit de wetsgeschiedenis blijkt ook niet dat de wetgever heeft bedoeld voor de situatie van een partner in het buitenland een uitzondering te maken. In dit verband wordt er nog op gewezen dat in het algemeen gedeelte van de memorie van toelichting bij de Verzamelwet SZW 2016 (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 273, nr. 3, blz. 7-8) waar de regering heeft onderkend dat de individuele situatie van gehuwden met een niet-rechthebbende partner onderling sterk kan verschillen, de regering als voorbeeld onder meer de partner die langdurig in het buitenland verblijft expliciet heeft genoemd.

5.6.

Appellant heeft verder een beroep gedaan op het discriminatieverbod en voert aan dat allochtone Nederlanders eerder door de toepassing van artikel 24 PW worden getroffen, omdat zij vaker dan autochtone Nederlanders een partner hebben die langdurig in het buitenland, het land van herkomst, verblijft. Appellant onderbouwt dit beroep niet met een verwijzing naar enig verdragsrechtelijk discriminatieverbod. Aannemende dat appellant heeft bedoeld een beroep te doen op artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), slaagt deze beroepsgrond niet. Hiertoe wordt verwezen naar het oordeel van de Raad in de uitspraak van 9 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:198, waar is overwogen dat een beroep op een verdragsrechtelijk discriminatieverbod als bedoeld in die verdragsbepalingen niet meebrengt dat elke ongelijke behandeling van gelijke gevallen verboden is, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling ontbreekt. Daarbij verdient opmerking dat op het gebied van de sociale zekerheid aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, in het bevestigende geval, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Ook op die punten geeft appellant geen nadere onderbouwing.

6. Ten slotte heeft appellant aangevoerd dat bij toepassing van artikel 24 van de PW wel afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW moet plaatsvinden.

6.1.

Omdat de individuele situatie van gehuwden met een niet-rechthebbende partner onderling sterk kan verschillen, moet het college bij de ambtshalve toepassing van artikel 24 van de PW de individuele situatie altijd bekijken en in zijn beoordeling betrekken. Daarover is in meergenoemd algemeen gedeelte van de memorie van toelichting bij de Verzamelwet SZW 2016 (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 273, nr. 3, blz. 8) het volgende opgemerkt: “Indien nodig heeft het college op basis van artikel 18 de mogelijkheid om in individuele gevallen de bijstand af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.” Ook in de toelichting op de wijziging van artikel 24 staat vermeld: “Verder blijft natuurlijk onverlet dat het college maatwerk kan leveren en op basis van artikel 18, eerste lid, in de individuele situatie de bijstand kan afstemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. ”

6.2.

Afstemming van de bijstandsnorm met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492, is voor afstemming in die zin slechts plaats in zeer bijzondere situaties.

6.3.

Het college heeft ter zitting toegelicht dat het geen beleid heeft vastgesteld over verzoeken om afstemming van de bijstand van bijstandsgerechtigden met een niet rechthebbende partner in het buitenland. Volgens het college wordt het in de regel aan de bijstandsgerechtigde die een beroep doet op afstemming overgelaten om aan te tonen dat hij financieel klem komt te zitten. Deze gang van zaken stemt overeen met de uitspraak van
1 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1344. Hieruit volgt immers dat degene die zich beroept op afstemming de zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk moet maken en dat het niet de taak van het college is om zelfstandig te onderzoeken of toepassing moet worden gegeven aan artikel 18 van de PW. In het geval van appellant ligt dat anders. Niet in geschil is dat de echtgenote van appellant niet over middelen beschikt. Door de gewijzigde tekst van artikel 24 van de PW wordt appellant met ingang van 1 januari 2016 geconfronteerd met een inkomensterugval van 20% van zijn bijstand, zonder dat zijn feitelijke situatie is gewijzigd en zonder dat in zijn woning een medebewoner verblijft met wie hij geacht kan worden de kosten te delen. Mede gelet op wat onder 6.1 is overwogen had dit voor het college aanleiding moeten zijn om zelfstandig te beoordelen of toepassing moet worden gegeven aan artikel 18 van de PW. Anders dan in het geval waarin de bijstandsgerechtigde om afstemming verzoekt, had het college daartoe zelf het nodige onderzoek moeten doen naar de aanwezigheid van zeer bijzondere omstandigheden. In het geval van appellant is onder meer gebleken dat hij geen betalingen doet voor een zorgverzekering, dat niet inzichtelijk is of hij zorgtoeslag ontvangt en dat het Zorginstituut hem heeft aangemeld bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau voor een schuld van ruim € 4000,-. In bezwaar is nog gebleken dat appellant naast de bijstand recht heeft op huurtoeslag, maar dat deze door de Belastingdienst wordt ingehouden omdat daarop beslag is gelegd. Dit heeft het college niet nader onderzocht, omdat volgens het college het hebben van schulden geen reden voor afstemming is. Die schulden komen voor eigen rekening en risico van appellant, aldus het college. Het hebben van schulden kan echter ook wijzen op het niet beschikken over voldoende middelen van bestaan. Het college had dan ook alle relevante omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellant moeten onderzoeken. Door dat na te laten heeft het college geen volledig beeld gekregen van de inkomsten en uitgaven van appellant, waardoor het college niet heeft kunnen vaststellen of de toepassing van artikel 24 van de PW in het geval van appellant leidt tot een voor hem financieel schrijnende situatie.

6.4.

De rechtbank heeft wat in 6.3 is overwogen niet onderkend. Daarom kan de aangevallen uitspraak niet in stand worden gelaten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

7. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in bezwaar, € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep, dus in totaal € 3.072,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 21 juni 2017;

- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van

deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden

ingesteld;

- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.072,-;

- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht

van in totaal € 172,- vergoedt

Deze uitspraak is gedaan door A. Stehouwer als voorzitter en Y.J. Klik en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van E. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 december 2019.

(getekend) A. Stehouwer

De griffier is verhinderd te ondertekenen.

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip duurzaam gescheiden leven.