Uitspraak
16.1859 WWB, 16/1860 WWB
Datum uitspraak: 13 november 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
2 maart 2016, 14/326 en 14/2428 (aangevallen uitspraak), en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.S. Wijling, advocaat, hoger beroep ingesteld en verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 oktober 2018. Namens appellante is mr. Wijling verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. van den Buijs.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving met ingang van 28 april 2010 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20%. Op de bijstand werd de uitkering ingevolge Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), die appellante ontving van het Uitkeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in mindering gebracht. Bij besluit van 25 juni 2010 heeft het college aan appellante bijzondere bijstand op grond van de WWB toegekend voor onder meer inrichtingskosten tot een bedrag van € 4.470,- in de vorm van een renteloze lening.
1.2.
Het college heeft op 6 december 2012 een melding van mogelijke fraude door appellante ontvangen van een medewerker handhaving van het Internationaal Bureau Fraudebestrijding (IBF) van het Uwv. Deze melding hield het volgende in. Uit een door het Uwv in 2010 en 2011 verricht onderzoek in Turkije in het kader van een pilot bleek dat appellante heeft gemeld dat zij langer dan drie maanden op vakantie naar Turkije wil gaan en dat het vermoeden is ontstaan dat appellante in het bezit is van een woning in Turkije. Naar aanleiding van deze melding heeft een sociaal rechercheur van de gemeente Rotterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verstrekte bijstand. In dat kader heeft de sociaal rechercheur verschillende administratieve bronnen geraadpleegd, waaronder de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens - thans: basisregistratie personen - en Suwinet, en samen met een collega op 14 februari 2013 een gesprek gevoerd met appellante. Appellante heeft tijdens dit gesprek verklaard dat zij een woning heeft geërfd na het overlijden van haar moeder, welke woning is gelegen in [gemeente] , Turkije, en dat zij deze woning momenteel verhuurt voor 300 Turkse Lira (TL). Na het gesprek heeft de sociaal rechercheur bij appellante stukken over onder meer de erfenis en de taxatiewaarde van de woning opgevraagd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de Rapportage bestuursrechtelijk onderzoek van 17 april 2013.
1.3.
Bij brief van 25 maart 2013 heeft appellante onder meer vermeld dat de huidige waarde van de woning door een taxateur is vastgesteld op 59.249,47 TL, omgerekend naar de op dat moment geldende wisselkoers € 25.631,16.
1.4.
Na opschorting van het recht op bijstand van appellante per 1 maart 2013 wegens het niet volledig verstrekken van stukken met betrekking tot het vermogen, heeft het college bij besluit van 18 april 2013 de bijstand van appellante per 1 maart 2013 met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de WWB ingetrokken wegens het niet herstellen van dit verzuim.
1.5.
Bij afzonderlijk besluit van 18 april 2013 heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 28 april 2010 tot en met 28 februari 2013 herzien (lees: ingetrokken) en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 21.095,63 van appellante teruggevorderd.
1.6.
Bij besluit van 24 juni 2013 heeft het college de aan appellante toegekende (leen)bijstand tot een bedrag van € 4.470,- van appellante teruggevorderd.
1.7.
Bij besluit van 20 december 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college onder meer de bezwaren tegen de beide besluiten van 18 april 2013 en tegen het besluit van 24 juni 2013 ongegrond verklaard. Aan bestreden besluit 1 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante in strijd met de op haar rustende inlichtingenverplichting niet tijdig aan het college heeft gemeld dat zij een woning in Turkije bezit. Omdat de waarde van de woning gedurende de gehele periode dat appellante bijstand ontving hoger is (geweest) dan de voor haar geldende vrij te laten vermogensgrens, bestond in deze periode geen recht op bijstand. Daarbij heeft het college vastgesteld dat zowel de algemene bijstand over de periode van 28 april 2010 tot en met 28 februari 2013 en de bijzondere (leen)bijstand is ingetrokken op grond van artikel 54, derde lid, van de WWB. Ten aanzien van de intrekking van het recht op bijstand met ingang van 1 maart 2013 heeft het college vastgesteld dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 54, vierde lid, van de WWB.
1.8.
Bij brief van 8 augustus 2013 heeft het college appellante op de hoogte gesteld van het voornemen haar een boete op te leggen en haar de gelegenheid geboden een zienswijze te geven in verband met het voornemen tot het opleggen van een boete. Bij besluit van 11 november 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 20 februari 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellante een boete van € 8.350,- opgelegd. Aan bestreden besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Voor de hoogte van de boete is het college uitgegaan van 50% van het benadelingsbedrag van € 16.700,-.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover de intrekking van de bijstand van appellante per 1 maart 2013 is gebaseerd op artikel 54, vierde lid, van de WWB in plaats van op artikel 54, derde lid, van de WWB en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van bestreden besluit 1 in stand blijven. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het college zich in beroep nader op het standpunt heeft gesteld dat de grondslag van bestreden besluit 1 voor zover dat zag op de intrekking van de bijstand per 1 maart 2013 niet juist was. Voorts heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd voor zover daarbij de boete is vastgesteld op een bedrag van € 8.350,- en bepaald dat aan appellante een boete wordt opgelegd van in totaal € 1.020,-. Daartoe heeft de rechtbank, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:10), overwogen dat voor wat betreft de hoogte van de boete een onderscheid moet worden gemaakt tussen de periode voor 1 januari 2013 en de periode daarna. Over de periode tot 1 januari 2013 moet een sanctie van € 545,40 worden opgelegd. Voor de periode vanaf 1 januari 2013 moet worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid, waarbij een boete past van 50% van het benadelingsbedrag. Het boetebedrag voor deze periode komt daarmee op € 474,57, zodat de totale boete, afgerond, € 1.020,- bedraagt.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden, zoals ter zitting gehandhaafd, tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bestreden besluit 1 (intrekking en terugvordering)
4.1.
Het geschil in hoger beroep ziet alleen op de intrekking en terugvordering van de algemene bijstand met ingang van 28 april 2010, waarvan de te beoordelen periode loopt van 28 april 2010 tot en met 18 april 2013, en de intrekking en terugvordering van de in juni 2010 toegekende bijzondere (leen)bijstand.
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat de aanleiding voor het onderzoek door het college onrechtmatig is en dat dit tot de conclusie moet leiden dat het college de bevindingen van het onderzoek niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Daartoe heeft appellante aangevoerd dat het college weliswaar een algemene onderzoeksbevoegdheid heeft als bedoeld in artikel 53a van de WWB, maar in dit geval geen eigen onderzoek heeft gedaan. Het college is uitsluitend afgegaan op de door het Uwv verstrekte gegevens. Er heeft namens het college alleen een gesprek met appellante plaatsgevonden. Bij dit gesprek hebben de sociaal rechercheurs appellante geconfronteerd met de onderzoeksgegevens van het Uwv, terwijl niet is uit te sluiten dat deze gegevens door het Uwv onrechtmatig zijn verkregen wegens strijd met het verbod op discriminatie.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak is het college op grond van artikel 53a van de WWB bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel voortzetting van bijstand. Deze bevoegdheid mag steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en daartoe is geen voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist. Zie de uitspraak van 14 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1231.
4.4.
Naar aanleiding van de melding van het Uwv heeft de sociaal rechercheur voor het college administratieve bronnen geraadpleegd en appellante uitgenodigd voor een gesprek op 14 februari 2013. Uit het verslag van dit gesprek volgt dat de sociaal rechercheurs, anders dan appellante heeft gesteld, appellante niet hebben geconfronteerd met door het Uwv verkregen gegevens. Tijdens het gesprek heeft appellante alleen antwoord gegeven op de algemeen geformuleerde vraag of zij over vermogen beschikt. Deze vraag heeft appellante ontkennend beantwoord, evenals de vraag of zij toestemming geeft om te controleren of zij een woning in Turkije bezit. Nadat de sociaal rechercheurs appellante vervolgens hadden voorgehouden dat, indien mocht blijken dat appellante vermogen of bezit heeft in Turkije, Nederland of welk land dan ook, dit consequenties kan hebben voor haar uitkering, heeft appellante uit eigen beweging verklaard zoals onder 1.2 is weergegeven. Dit betekent dat de onder 4.2 weergegeven beroepsgrond feitelijke grondslag mist en alleen al daarom niet slaagt.
Bestreden besluit 2 (boete)
4.5.
Uit artikel 18a, eerste lid, van de WWB, zoals dat artikel luidde ten tijde hier van belang, volgt dat het college gehouden is een bestuurlijke boete op te leggen indien de in artikel 17, eerste lid, van de WWB opgenomen inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen.
4.6.
Volgens vaste rechtspraak, bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3024, moet het bestuursorgaan bij het opleggen van een boete wegens schending van de inlichtingenverplichting feiten stellen en, voor zover betwist, aantonen dat betrokkene de inlichtingenverplichting heeft geschonden. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
4.7.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen, samengevat weergegeven, dat het college ten onrechte heeft nagelaten appellante voorafgaande aan het gesprek op
14 februari 2013 de cautie te geven. Dat wat appellante tijdens het gesprek heeft medegedeeld, moet worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs en kan niet als feitelijke grondslag van de boeteoplegging dienen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn echter de overige onderzoeksresultaten, met name de door appellante overgelegde gegevens over haar woning in Turkije, voldoende om de boete op te baseren.
4.8.
Appellante heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de overige onderzoeksresultaten voldoende feitelijke grondslag voor de boeteoplegging vormen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft na het gesprek bij het college een ‘specificatie registratiegegevens belastingplichtige’ van het gemeentebestuur [gemeente] over het jaar 2013 overgelegd. Uit deze specificatie blijkt dat op naam van appellante een woning staat geregistreerd met als datum van verwerving 8 september 2009 en daarmee ook dat appellante vanaf die datum de beschikking had over vermogen in Turkije. Het college heeft daarmee aangetoond dat appellante, door van dit bezit geen melding te doen bij het college, de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.9.
Appellante heeft voorts aangevoerd, dat de hoogte van de boete, voor zover deze ziet op het deel over de periode van 28 april 2010 tot 1 januari 2013, moet worden gematigd met toepassing van de destijds voor de maatregel geldende beleidsregels in verband met het tijdsverloop tussen de constatering van de overtreding en de oplegging van de maatregel. Daartoe heeft appellante gewezen op beleid van het college zoals dat gold voor de periode tot 1 januari 2013, neergelegd in het Handboek Werk en Inkomen, hoofdstuk 13.8.4. Hierin is opgenomen dat een maatregel uiterlijk een half jaar nadat de verwijtbare gedraging is vastgesteld of kon worden vastgesteld moet worden opgelegd, alsmede dat overschrijding aanleiding kan zijn om de hoogte of de duur van de maatregel te matigen of dat oplegging van een maatregel achterwege moet blijven als de termijnoverschrijding zo groot is dat de betrokkene redelijkerwijs geen rekening meer hoefde te houden met toepassing van een maatregel.
4.10.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807) dient in een geval als het onderhavige, waarin sprake is van een voortdurende overtreding wegens schending van de inlichtingenverplichting die is aangevangen voor 1 januari 2013 en is geëindigd na 31 januari 2013, een boete te worden opgelegd. Daarbij geldt dat de hoogte van de boete over de periode voor 1 januari 2013 moet worden vastgesteld aan de hand van de toen geldende maatregelverordening, omdat dit resulteert in een lichtere sanctie dan wanneer de boete zou worden vastgesteld aan de hand van het per die datum geldende (strengere) boeteregime. De rechtbank heeft dit uitgangspunt in de aangevallen uitspraak bij het zelf vaststellen van de hoogte van de boete op juiste wijze toegepast. Geen aanleiding bestaat de door appellant aangehaalde en tot 1 januari 2013 geldende beleidsregel toe te passen bij het vaststellen van de hoogte van de boete over de periode voor 1 januari 2013. In die periode was de verwijtbare gedraging immers nog niet vastgesteld en was dus geen sprake van een situatie dat appellant redelijkerwijs geen rekening meer hoefde te houden met toepassing van een maatregel, als bedoeld in de beleidsregel, nog daargelaten dat het hier gaat om het opleggen van een boete en niet om het opleggen van een maatregel. Voorts is niet gebleken dat het college ten tijde van het boetebesluit, dan wel bestreden besluit 2, een beleid hanteerde dat noopte tot matiging van de boete.
Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
4.11.
Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.12.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante.
4.13.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
4.14.
In het geval van appellante is sprake van twee aparte procedures, te weten de procedure betreffende de intrekking en terugvordering (eerste procedure) en de procedure inzake de boeteoplegging (tweede procedure). Uit het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, volgt dat in ieder van deze procedures dient te worden vastgesteld of de redelijke termijn is overschreden en dat, indien dit het geval is, de immateriële schadevergoeding en de boetevermindering wegens overschrijding van de redelijke termijn naast elkaar worden toegepast.
4.15.
In de eerste procedure zijn vanaf de ontvangst door het college van het bezwaarschrift van appellante op 26 april 2013 tot de datum van deze uitspraak vijf jaar en bijna zeven maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het college bijna acht maanden geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 14 januari 2014 tot de uitspraak op 2 maart 2016 twee jaar en bijna twee maanden geduurd, en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger beroepschrift op 22 maart 2016 tot de datum van deze uitspraak, twee jaar en bijna acht maanden geduurd. Er is geen aanleiding de redelijke termijn voor de eerste procedure als geheel te stellen op een andere termijn dan vier jaar. Dit betekent dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden. De overschrijding van de redelijke termijn bedraagt voor de gehele procedure bijna negentien maanden. Dat leidt tot een schadevergoeding van vier maal € 500,- dus € 2.000,-. In aanmerking genomen dat de behandeling in de bestuurlijke fase bijna twee maanden te lang heeft geduurd en de behandeling in de rechterlijke fase bijna zeventien maanden te lang, moet volgens de door de Hoge Raad vastgestelde toerekeningsmethode in het onder 4.14 genoemde arrest van 19 februari 2016 en in het arrest van 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:292, van dat bedrag € 211,- (2/19e deel van € 2.000,-) worden toegerekend aan de bestuurlijke fase en € 1.789,- (17/19e deel van € 2.000,-) aan de rechterlijke fase.
4.16.
De tweede procedure heeft vanaf de datum van het kenbaar maken aan appellante van het voornemen tot boeteoplegging op 8 augustus 2013, tot de datum van deze uitspraak vijf jaar en bijna vier maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn in deze procedure met zestien maanden is overschreden.
4.16.1.
In zijn arrest van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191) heeft de Hoge Raad het volgende overwogen. In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden wordt de boete verminderd:
1. met 5% bij een overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden of minder;
2. met 10% bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden doch niet meer dan twaalf maanden;
een en ander met dien verstande dat:
- de omvang van de vermindering in deze gevallen niet meer bedraagt dan € 2.500,- en;
- geen vermindering wordt toegepast indien het gaat om een boete die minder beloopt dan € 1.000,-. De Hoge Raad zal in een dergelijk geval volstaan met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op artikel 6, eerste lid, van het EVRM. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden zal de Hoge Raad naar bevind van zaken handelen.
4.16.2.
In de overschrijding van de redelijke termijn met zestien maanden ziet de Raad aanleiding tot een vermindering van de hoogte van de boete met 15%, wat neerkomt op een verlaging met een bedrag van € 153,-. De hoogte van de boete zal worden vastgesteld op € 867,-.
Slot
4.17.
Uit 4.16 tot en met 4.16.2 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank de hoogte van de boete heeft vastgesteld op € 1.020,-, en voor het overige moet worden bevestigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 867,-. Het college en de Staat moeten worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante van een bedrag van € 211,- ten laste van het college en € 1.789,- ten laste van de Staat.
5. Aanleiding bestaat om de Staat en het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 501,- waarbij wordt uitgegaan van twee punten en wegingsfactor 0,5, waarvan € 250,50 ten laste van de Staat en € 250,50 ten laste van het college komt. Tevens bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van € 124,- wordt vergoed, te verdelen tussen het college en de Staat, te weten elk een bedrag van € 62,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij de hoogte van de boete
- stelt de hoogte van de boete vast op € 867,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een
- veroordeelt het college tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een
- bepaalt dat de Staat aan appellante wegens het in hoger beroep betaalde griffierecht een
- bepaalt dat het college aan appellante wegens het in hoger beroep betaalde griffierecht een
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 250,50;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 250,50.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 november 2018.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) J.M.M. van Dalen
ew