Uitspraak
14/6729 TW
Datum uitspraak: 10 oktober 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 oktober 2014, 14/1396 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.J.M. Boot, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2016. Appellante is niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.P.F. Oosterbos.
Met het oog op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat als partij aangemerkt.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante ontving een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering. In aanvulling daarop ontving zij een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW).
1.2.
Uit onderzoek van het Uwv is gebleken dat appellante inkomsten uit de afkoop van pensioen heeft ontvangen van de Stichting Pensioenfonds PostNL in september 2008, van de Stichting Bedrijfspensioenfonds voor de Landbouw in juli 2010 en van het Bedrijfstakpensioenfonds schoonmaak- en glazenwassersbedrijf in april 2012.
1.3.
Bij besluit van 3 september 2013 (besluit 1) heeft het Uwv de toeslag van appellante herzien over de maanden september 2008, juli 2010 en april 2012 en over deze maanden een bedrag van in totaal € 349,95 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde toeslag van appellante teruggevorderd.
1.4.
Bij een ander besluit van 3 september 2013 (besluit 2) heeft het Uwv appellante een boete opgelegd van € 52,- wegens schending van haar inlichtingenplicht omdat zij het Uwv niet heeft geïnformeerd over de door haar ontvangen inkomsten uit de afkoop van pensioen.
1.5.
Bij brieven van 6 september 2013 en 9 september 2013 heeft het Uwv appellante herinnerd aan haar verplichting het bedrag van de terugvordering respectievelijk de boete te voldoen.
1.6.
Bij brief van 15 oktober 2013 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen besluit 2. Bij brief van 18 oktober 2013 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de brief van 6 september 2013. Zij heeft in dit bezwaarschrift vermeld dat zij het niet eens is met de inhoud van de terugbetalingsbeslissing. Bij brief van 21 oktober 2013 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de brief van 9 september 2013. Appellante heeft het Uwv meegedeeld dat zij niet afzonderlijk bezwaar heeft gemaakt tegen besluit 1 omdat daarin is vermeld dat zij nog bericht zou ontvangen over het bedrag dat zij moet terugbetalen. Zij heeft aangenomen dat hiermee gedoeld wordt op de brief van 6 september 2013, waartegen zij wel bezwaar heeft gemaakt. Volgens appellante was er pas met de brief van 6 september 2013 sprake van een voltooide besluitvorming over de herziening en terugvordering. Appellante ziet in het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing in besluit 1 een bevestiging van haar standpunt.
1.7.
Bij besluit van 20 januari 2014 (bestreden besluit) heeft het Uwv vastgesteld dat appellante met het bezwaarschrift van 18 oktober 2013 niet alleen bezwaar heeft gemaakt tegen de brief van 6 september 2013 maar ook tegen besluit 1. Het Uwv heeft dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens een niet verschoonbare overschrijding van de bezwaartermijn. Het bezwaar tegen besluit 2 en de brieven van 6 en 9 september 2013 is door het Uwv ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk is verklaard, het beroep voor het overige ongegrond verklaard en bepalingen gegeven over de vergoeding van proceskosten en griffierecht. Naar het oordeel van de rechtbank is besluit 1 wel een besluit, maar heeft appellante daartegen geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit in rechte is komen vast te staan. Daarvan uitgaande en uitgaande van wat in beroep is aangevoerd, heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit voor het overige in stand kan blijven.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante haar standpunt gehandhaafd dat besluit 1 geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat daarbij nog niet was vastgesteld welk bedrag zij moest terugbetalen en omdat een bezwaarclausule ontbrak. Appellante heeft tevens aangevoerd dat zij haar inlichtingenplicht niet heeft geschonden omdat het haar niet redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat zij de inkomsten uit de afkoop van drie kleine pensioenen had moeten melden bij het Uwv. Zij is daarover ook nooit geïnformeerd door het Uwv of door de pensioenuitvoerders. Het Uwv had daarom moeten afzien van herziening en terugvordering van toeslag en in ieder geval geen boete mogen opleggen.
3.2.
Het Uwv heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat besluit 1 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waartegen de mogelijkheid van bezwaar openstond. Bij dat besluit heeft het Uwv definitief beslist over de herziening en terugvordering van volgens het Uwv onverschuldigd betaalde toeslag. Blijkens de bij dat besluit gevoegde specificatie stond ook het terugvorderingsbedrag vast. Van een nog niet afgeronde besluitvorming was geen sprake.
4.2.
De rechtbank wordt niet gevolgd in haar oordeel dat appellante geen bezwaar heeft gemaakt tegen besluit 1. Het bezwaarschrift van 18 oktober 2013 was blijkens haar bewoordingen en de latere toelichting daarop mede gericht tegen besluit 1. Hieruit blijkt duidelijk dat appellante het oneens was met de herziening en terugvordering van toeslag.
4.3.
Het bezwaarschrift van 18 oktober 2013 is door het Uwv op dezelfde dag per fax ontvangen. De termijn voor het indienen van het bezwaarschrift tegen besluit 1 is aangevangen op 4 september 2013. De laatste dag voor het indienen van een bezwaarschrift was 15 oktober 2013. Dit betekent dat het bezwaar tegen besluit 1 niet tijdig is ingediend.
4.4.
Ten aanzien van de verschoonbaarheid van de overschrijding van de bezwaartermijn heeft de Raad in zijn uitspraak van 23 juni 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:608) geoordeeld dat het ontbreken van een rechtsmiddelverwijzing bij een besluit in beginsel leidt tot verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, indien de belanghebbende daarop een beroep doet en stelt dat de termijnoverschrijding daarvan het gevolg is. De termijnoverschrijding zal in het algemeen niet verschoonbaar zijn in gevallen waarin redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken. Van bekendheid met de termijn kan verder worden uitgegaan indien de belanghebbende al voor afloop van de termijn werd bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener, aangezien redelijkerwijs mag worden aangenomen dat deze over de vereiste kennis beschikt en ook diens kennis in dit verband aan de belanghebbende kan worden toegerekend. Daarentegen ligt – onder omstandigheden ook bij een professionele rechtshulpverlener – het aannemen van verschoonbaarheid in de rede, als gerede twijfel mogelijk is omtrent het besluitkarakter van het door het bestuursorgaan aan de belanghebbende toegezonden stuk.
4.5.
In het onderhavige geval was geen rechtsmiddelverwijzing opgenomen in besluit 1. In dat besluit staat vermeld dat appellante binnenkort bericht ontvangt over het bedrag dat zij moet terugbetalen hetgeen suggereert dat nog geen sprake was van een afgeronde besluitvorming. Besluit 1 heeft als onderwerp ‘uitvoering van Toeslagenwet (TW)’. Niet is vermeld dat sprake is van een beslissing tot herziening en terugvordering, zoals ten aanzien van de boete bij besluit 2 wel is gebeurd. Verder is het besluit namens het Uwv ondertekend door een handhavingsdeskundige van de afdeling handhaving in plaats van door een medewerker van de uitkeringsafdeling. Desgevraagd heeft het Uwv ter zitting verklaard dat besluit 1 geen standaardbesluit betreft maar door de betreffende medewerker eigenhandig is opgesteld. Besluit 1 is door zijn bewoordingen en opmaak dermate verwarrend en onduidelijk dat, zelfs indien appellante al voor het einde van de bezwaartermijn werd bijgestaan door haar gemachtigde – de stukken bieden daarover geen volstrekte duidelijkheid – zodanige twijfel kon ontstaan over het besluitkarakter van dat besluit dat op grond daarvan sprake is van verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding.
4.6.
Uit hetgeen in 4.1 tot en met 4.5 is overwogen volgt dat het Uwv en ook de rechtbank het bezwaar van appellante tegen besluit 1 ten onrechte niet inhoudelijk hebben beoordeeld. De Raad ziet aanleiding dit alsnog doen.
4.7.
Appellante heeft haar inlichtingenplicht van artikel 12 van de TW geschonden door het Uwv geen mededeling te doen van haar inkomsten uit de afkoop van pensioen. Het had appellante redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat deze inkomsten, ook al waren zij gering van omvang, van invloed zouden kunnen zijn op (de hoogte van) haar toeslag. Appellante is er bij besluit van 27 maart 2008, waarbij de hoogte van de toeslag per 1 januari 2008 werd vastgesteld, uitdrukkelijk op gewezen dat zij veranderingen in haar inkomen moest melden bij het Uwv. Ook op de haar toegezonden wijzigingsformulieren is duidelijk vermeld dat een verandering van inkomen moet worden doorgegeven aan het Uwv. Het Uwv was op grond van artikel 11a, eerste lid, aanhef en onder a, van de TW verplicht om de toeslag te herzien over de maanden september 2008, juli 2010 en april 2012, de maanden waarin zij de inkomsten uit de afkoop van pensioen heeft ontvangen.
4.8.
Op grond van artikel 20, eerste lid, van de TW is het Uwv verplicht de onverschuldigd betaalde toeslag van appellante terug te vorderen. Appellante heeft de hoogte van het terugvorderingsbedrag niet bestreden.
4.9.
Met betrekking tot de boete heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat, uitgaande van het vaststaande besluit tot herziening en terugvordering, en uitgaande van wat in beroep is aangevoerd, dient te worden vastgesteld dat het bestreden besluit in zoverre in rechte stand kan houden. Zoals de Raad al vaker heeft geoordeeld (bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2015:622) betekent het gegeven dat het besluit tot herziening en terugvordering van de toeslag in rechte onaantastbaar is geworden niet dat de feiten die aan dat besluit ten grondslag zijn gelegd ook in rechte vaststaan. In het kader van de oplegging van de boete kunnen die feiten, de gestelde overtreding van de inlichtingenplicht en het door appellante gestelde ontbreken van verwijtbaarheid, in volle omvang worden beoordeeld.
4.10.
Appellante valt ter zake van de schending van de inlichtingenplicht niet alleen objectief maar ook subjectief een verwijt te maken. Gelet op het besluit van 27 maart 2008 en de wijzigingsformulieren moet het appellante duidelijk zijn geweest dat zij de inkomsten uit de afkoop van pensioen moest melden bij het Uwv. Het Uwv was dan ook bevoegd appellante een boete op te leggen.
4.11.
De opgelegde boete van € 52,- is evenredig. Weliswaar is het Uwv door de schending van de inlichtingenplicht voor een relatief gering bedrag benadeeld, maar appellante heeft tot driemaal toe verzuimd om een afkoop van pensioen te melden aan het Uwv.
4.12.
Het Uwv had het bezwaar van appellante tegen de brieven van 6 en 9 september 2013, waarin appellante werd herinnerd aan haar betalingsverplichtingen, niet ongegrond maar
niet-ontvankelijk moeten verklaren, nu dit geen besluiten zijn. Ook in dit opzicht kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven.
4.13.
Omwille van de duidelijkheid zal de aangevallen uitspraak in zijn geheel worden vernietigd. Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zal de Raad zelf in de zaak voorzien. Het bezwaar tegen besluit 1 en besluit 2 zal ongegrond worden verklaard en het bezwaar tegen de brieven van 6 en 9 september 2013 zal niet-ontvankelijk worden verklaard.
5.1.
In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wanneer in beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Raad het onderzoek op 30 maart 2016 heeft gesloten. Er was op 30 maart 2016 nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor appellante ook geen reden was daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Raad wegens de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt hij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moeten worden toegekend. In dit verband wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354, de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211 en de uitspraak van de Raad van 12 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:104.
5.2.
De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
5.3.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van
€ 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.4.
In het geval van appellante zijn vanaf de ontvangst door het Uwv op 15 oktober 2013 van het tegen het besluit van 3 september 2013 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, 10 oktober 2018, bijna vijf jaar verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met bijna een jaar overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de bestuursrechter toe te rekenen. Dat leidt tot een schadevergoeding € 1.000,- ten laste van de Staat.
6. Er is aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.002,- aan kosten voor rechtsbijstand in bezwaar, op € 1.002,- aan kosten van rechtsbijstand in beroep en op € 501,- aan kosten van rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal € 2.505,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 3 september 2013 ongegrond en de bezwaren van appellante tegen de brieven van 6 en 9 september 2013 niet-ontvankelijk;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van appellante ten bedrage van € 2.505,-;
- veroordeelt het Uwv tot vergoeding van het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,-.
Deze uitspraak is gedaan door A.I. van der Kris als voorzitter en H.G. Rottier en E. Dijt als leden, in tegenwoordigheid van B. Dogan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018.
(getekend) A.I. van der Kris
(getekend) B. Dogan