Uitspraak
16.7977 PW, 18/460 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van
22 november 2016, 16/2765 (aangevallen uitspraak 1), en van 2 januari 2018, 17/3797 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 21 augustus 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. L. van Dinter, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften en, op verzoek van de Raad, een nadere berekening van de bedragen van de terugvordering en van de boete met een toelichting ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2018. Namens appellant is
mr. Van Dinter verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. A. Wintjes.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 3 mei 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. In het kader van het project “Heronderzoek PW 2015” heeft een medewerker van T&T Bijzondere Onderzoeken van de gemeente Rotterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader heeft de medewerker appellant uitgenodigd voor een gesprek op 15 september 2015 en appellant gevraagd onder meer afschriften van al zijn bank- en spaarrekeningen van de laatste drie maanden mee te nemen. Appellant is verschenen en heeft de gevraagde afschriften overgelegd. Tijdens het gesprek heeft de medewerker vastgesteld dat in de afgelopen drie maanden stortingen en bijschrijvingen van derden op de bankrekening van appellant hebben plaatsgevonden. Daarop heeft de medewerker appellant verzocht ook de bankafschriften van de afgelopen twaalf maanden over te leggen. Deze zijn tijdens het gesprek digitaal geraadpleegd en geprint. Uit onderzoek van deze bankafschriften is gebleken dat op de bankrekeningen van appellant in de periode van 29 juli 2014 tot en met 28 augustus 2015 stortingen en bijschrijvingen van derden hebben plaatsgevonden van in totaal € 5.763,-. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in een Rapportage Bestuursrechtelijk onderzoek (rapportage) van 13 oktober 2015.
1.2.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
15 oktober 2015 de bijstand van appellant over de periode van 1 augustus 2014 tot en met
31 augustus 2015 te herzien en de gemaakte kosten van bijstand over de maanden juli 2014 tot en met augustus 2015 tot een bedrag van € 5.532,97 van appellant terug te vorderen.
1.3.
Bij besluit van 14 april 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellant gegrond verklaard ten aanzien van de maanden juli 2014 en januari 2015 en het bedrag van de terugvordering gewijzigd in € 3.776,84. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellant regelmatig stortingen en bijschrijvingen van derden op zijn bankrekening heeft ontvangen die als inkomsten moeten worden aangemerkt en in mindering op de bijstand moeten worden gebracht. Over de maanden augustus, september en december 2014 en de maanden februari tot en met april en juni tot en met augustus 2015 heeft het college de bijstand herzien hetzij ingetrokken en de kosten van ten onrechte verleende bijstand teruggevorderd.
1.4.
Op 3 juni 2016 heeft het college appellant bericht voornemens te zijn hem in verband met schending van de inlichtingverplichting over de periode van 1 augustus 2014 tot en met
31 augustus 2015 een boete op te leggen.
1.5.
Bij besluit van 4 oktober 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 juni 2017 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 1.170,-. Het college heeft aan bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet onverwijld en uit eigen beweging melding te maken van inkomsten uit contante stortingen en bijschrijvingen op zijn bankrekening. Het college is er daarbij van uitgegaan dat de schending van de inlichtingenverplichting appellant normaal verwijtbaar is. Op grond van de beleidsregels bestuurlijke boete Participatiewet Rotterdam 2016 heeft het college een vermindering van 5% op de boete toegepast wegens de duur van de periode tussen het voornemen appellant een boete op te leggen van 3 juni 2016 en het besluit van 4 oktober 2016. In verband met de draagkracht van appellant heeft het college de boete verder verlaagd naar € 1.170,-.
2. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en bij aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 2.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1, herziening, intrekking en terugvordering, zaak 16/7977 PW
4.1.
De perioden in geding lopen van augustus tot en met september 2014, december 2014, februari tot en met april 2015 en juni tot en met augustus 2015.
4.2.
Niet in geschil is dat de door het college vermelde bedragen in de perioden in geding zijn bijgeschreven op de bankrekening van appellant. In geschil is in de eerste plaats of appellant het college hierover adequaat heeft ingelicht. Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking of herziening van de bijstand indien als gevolg daarvan ten onrechte of te veel bijstand is verleend.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat hij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden en uit eigen beweging heeft verklaard over de contante stortingen en bijschrijvingen op zijn bankrekening. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat hij tijdens het intakegesprek naar aanleiding van zijn aanvraag om bijstand heeft vermeld dat de bijstand onvoldoende was om in de vaste lasten te voorzien. Daaruit had het college moeten begrijpen dat appellant zou bijlenen.
4.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellant heeft pas in het kader van het heronderzoek op 15 september 2015 verklaard over de stortingen en bijschrijvingen op zijn bankrekening, die in elk geval al sinds 1 augustus 2014 plaatsvonden. Het gaat hier om concrete gegevens waarvan het appellant redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Voor zover bij appellant twijfel bestond of deze gegevens, naast de door hem gestelde mededeling tijdens het intakegesprek, voor de verlening van bijstand van belang konden zijn, had hij daarin aanleiding moeten zien om contact op te nemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen.
4.5.
Appellant heeft voorts aangevoerd dat hij de gestorte en bijgeschreven bedragen heeft geleend om daarmee zijn vaste lasten te voldoen en rekeningen te betalen en dat hij de geleende bedragen moet terugbetalen.
4.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1450) worden kasstortingen en bijschrijvingen op een bankrekening van een bijstandsontvanger in beginsel beschouwd als in aanmerking te nemen middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de Wet werk en bijstand (WWB). Als deze betalingen een terugkerend of periodiek karakter hebben, door betrokkene kunnen worden aangewend voor de algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een periode waarover een beroep op bijstand wordt gedaan, is voorts sprake van inkomsten als bedoeld in artikel 32, eerste lid, van de WWB. De stelling dat sprake is van geleende bedragen die moeten worden terugbetaald, leidt niet tot een ander oordeel. Allereerst is een geldlening in artikel 31, tweede lid, van de WWB niet uitgezonderd van het middelenbegrip. Voorts worden periodieke betalingen van derden, waaronder familieleden, aan bijstandsontvangers – ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt en waarover vrijelijk kan worden beschikt – naar vaste rechtspraak als inkomen van de bijstandsontvanger aangemerkt (uitspraken van 22 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY9138, en van 23 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1106). Dat bij een aannemelijk gemaakte lening de schuldenlast van betrokkene toeneemt, is – in gevallen als hier waarin geen sprake is van een als vermogen aan te merken middel – niet van belang. Hetzelfde geldt voor de vraag of aan de lening een daadwerkelijke terugbetalingsverplichting is verbonden. Wat hiervoor ten aanzien van de bijstandsontvanger is overwogen laat onverlet dat met betrekking tot degene, die (zonder ander inkomen) in afwachting is van een besluit op zijn aanvraag om algemene bijstand of na blokkering of opschorting van de bijstand geen bijstand ontvangt, ter voorziening in de kosten van levensonderhoud is aangewezen op het aangaan van geldleningen, mogelijk anders kan worden geoordeeld (uitspraak van 18 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:455). Deze situatie doet zich hier echter niet voor.
4.7.
Appellant heeft aangevoerd dat deze rechtspraak in deze zaak niet van toepassing is, omdat de stortingen en bijschrijvingen geen periodiek karakter hadden.
4.8.
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Nog daargelaten dat ook een enkele bijschrijving of enkele bijschrijvingen onder bepaalde omstandigheden als inkomsten kunnen worden aangemerkt, is voor het periodieke karakter van bijschrijvingen in de onder 4.5 bedoelde zin, anders dan appellant meent, niet vereist dat tussen de bijschrijvingen een vaste periode is gelegen en/of dat het om vaste bedragen gaat. In alle maanden van de perioden in geding hebben één of meer stortingen en/of bijschrijvingen op de bankrekening van appellant plaatsgevonden, die appellant vrijelijk kon aanwenden, en ook heeft aangewend, voor de voorziening in het bestaan.
4.9.
Appellant heeft de berekening van het teruggevorderde bedrag betwist. Het college heeft op verzoek van de Raad vervolgens een nadere berekening van dat bedrag in het geding gebracht. Uit die berekening blijkt dat de totale netto vordering over de perioden in geding in 2014 € 617,26 bedraagt, dat dit bedrag is gebruteerd met een bedrag van € 350,97 en dat de totale netto vordering over 2015 € 2.808,61 bedraagt, totaal € 3.776,84. De brutering over 2014 houdt verband met de omstandigheid dat het college de verschuldigde belastingen en premies over de bijstand over 2014 op het moment van het besluit van 15 oktober 2015, vermeld in 1.2, inmiddels had afgedragen. Het college heeft de berekening voldoende inzichtelijk gemaakt. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bedrag van de terugvordering niet juist is berekend.
4.10.
Appellant heeft aangevoerd dat het college op grond van dringende redenen, gelegen in zijn psychische gesteldheid na de zelfdoding van zijn vader in 2009, van terugvordering had moeten afzien. Appellant staat onder behandeling. Terugvordering van bijstand zal de psychische toestand van appellant doen verslechteren en appellant in een vicieuze cirkel doen belanden.
4.11.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen om van terugvordering af te zien als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW kunnen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering van een betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt. Uit de door appellant overgelegde rapportage van Mental Support van 21 juli 2014 en advies van de Parnassia Groep van 6 november 2014 is, anders dan appellant meent, niet af te leiden dat zijn klachten als gevolg van deze terugvordering in relevante mate zijn verergerd of zullen verergeren. In dat kader is mede van belang dat financiële gevolgen van een besluit tot terugvordering zich in het algemeen pas voordoen indien daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat kader heeft de betrokkene als schuldenaar bescherming, of kan hij deze zo nodig inroepen, van de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in artikel 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Voorts is, anders dan appellant heeft betoogd, geen ongeschreven hardheidsclausule aan te wijzen op grond waarvan het college van terugvordering had kunnen en moeten afzien.
4.12.
Uit 4.2 tot en met 4.11 volgt dat het college terecht de bijstand over de perioden in geding heeft herzien of ingetrokken en de kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.776,84 van appellant heeft teruggevorderd.
Aangevallen uitspraak 2, boete, zaak 18/460 PW
4.13.
Op het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zijn artikel 18a van de PW en het Boetebesluit van toepassing, zoals deze met ingang van 1 januari 2017 luiden. Voor een weergave van de relevante uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete zijn voorts de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van
11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, van betekenis.
4.14.
Uit 4.2 tot en met 4.9 volgt dat appellant niet onverwijld uit eigen beweging melding heeft gemaakt van de stortingen en bijschrijvingen op zijn bankrekening en dat deze als inkomsten moeten worden aangemerkt. Anders dan appellant heeft betoogd, had het hem redelijkerwijs duidelijk kunnen en ook moeten zijn dat de stortingen en bijschrijvingen van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Het college heeft aangetoond dat appellant met zijn gedraging de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast.
4.15.
Een beboetbare gedraging leidt bij gewone verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder.
4.16.
Het college is terecht uitgegaan van gewone verwijtbaarheid. Appellant heeft aangevoerd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, omdat hij onverwijld en uit eigen beweging informatie heeft verstrekt, schuldbekentenissen in verband met de leningen heeft ondertekend en deze leningen moet terugbetalen. Gelet op 4.12 treft deze beroepsgrond geen doel, zodat in dit geval in beginsel een boete van 50% van het netto benadelingsbedrag is aangewezen. Dit komt, uitgaande van het uit bestreden besluit 1 volgend benadelingsbedrag, zijnde het bedrag van de netto terugvordering zoals vermeld onder 4.9, overeen met een bedrag van € 3.425,87.
4.17.
Appellant heeft verder aangevoerd dat dringende redenen bestaan op grond waarvan
het college had moeten afzien van het opleggen van een boete. In dat verband heeft appellant erop gewezen dat hij zijn schuldeisers moet terugbetalen. Bovendien verkeerde appellant in onvoorziene en ongewenste omstandigheden omdat hij zijn vaste lasten niet kon voldoen en volgt uit de geschetste psychische gesteldheid van appellant dat zijn leefsituatie problematisch is.
4.18.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Dringende redenen als bedoeld in artikel 18a, zevende lid, aanhef en onder b, van de PW moeten zijn gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële consequenties van de boete voor de betrokkene. Het moet gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In wat appellant heeft aangevoerd liggen geen dringende redenen besloten als bedoeld in voornoemde zin. De Raad verwijst voorts naar wat is overwogen onder 4.11.
4.19.
Het college heeft de boete in verband met de draagkracht van appellant verder gematigd tot € 1.170,-, zodat appellant deze in een periode van twaalf maanden met 10% van de voor hem geldende bijstandsnorm zou kunnen voldoen. Appellant heeft aangevoerd deze boete onevenredig is, omdat zijn draagkracht feitelijk lager is dan 10% van de voor hem geldende bijstandsnorm, waardoor hij langer met de betaling van de boete bezig is (geweest).
4.20.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de uitspraak van 16 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1816, volgt dat voor de vaststelling van de hoogte van de bestuurlijke boete – meer in het bijzonder ten aanzien van de vraag of een boete evenredig is – voor de bepaling van de fictieve (minimum) draagkracht bij personen met een inkomen op bijstandsniveau in beginsel steeds (en dus in zoverre niet in aansluiting op artikel 475d, vierde lid, van Rv) 10% van de toepasselijke bijstandsnorm moet worden aangehouden.
4.21.
Appellant heeft aangevoerd dat de boete onevenredig is, omdat hij nu in feite drie keer moet betalen. Hij moet de geleende bedragen terugbetalen, de terugvordering voldoen én een boete betalen.
4.22.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Het feit dat appellant drie keer moet betalen brengt niet mee dat de boete onevenredig is. De terugvordering is nodig om de rechtmatige toestand te herstellen. Uit de PW vloeit immers voort, zoals hiervoor is overwogen, dat de bijstand aan appellant over de perioden in geding ten onrechte zijn verstrekt, aangezien hij beschikte over middelen om in zijn levensonderhoud te voorzien. Uit de PW vloeit tevens voort dat, naast herstel van de rechtmatige toestand, een bestraffende sanctie op zijn plaats is, nu de onrechtmatige toestand aan appellant kan worden verweten. Dat appellant daarnaast volgens hem de door hem geleende bedragen moet terugbetalen vloeit voort uit de afspraken die hij daarover met zijn geldschieter(s) heeft gemaakt.
4.23.
Gelet op 4.13 tot en met 4.22 is een boete van € 1.170,- dan ook evenredig.
Slotsom
4.24.
Uit 4.12 en 4.23 volgt dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door M. Hillen als voorzitter en F. Hoogendijk en M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2018.
(getekend) M. Hillen
(getekend) J.M.M. van Dalen